行政复议中立性之保障

行政复议中立性之保障

徐涛

(四川大学法学院，四川成都610207)

摘要：行政复议机构没有案子这是很多地方的通病，造成这种现象的原因是多种多样的。其中一个重要原因就是行政复议的中立性没有得到切实保障，这导致了大量的当事人不愿意采取行政复议的方式解决纠纷。但是行政复议又是如此重要，以至于我们必须找到办法来保障行政复议的中立性。文章分析了其他国家和地区保障行政复议中立性的措施，探讨了国内已经实施的改革。提出了四点建议：一是从法律规定上制度上确保行政复议的中立性；二是相对集中行政复议权，设立行政复议委员会，促进复议行政工作人员的固定化，提升行政复议的专业性；三是完善行政复议程序，从程序上保证行政复议的中立性；四是加强对于行政复议活动的监管。

关键词：中立性；行政复议委员会；行政复议

收稿日期：2015-03-14

作者简介：徐涛(1992—)，男，硕士研究生。

中图分类号：D952.3文献标志码：A

随着我国法治进程不断推向前进，行政主体正受到越来越多的法律实体控制和程序控制。然而，由于相关法律保障尚不健全或者由于客观矛盾，行政主体与行政相对人之间时不时会出现行政纠纷。由于行政主体在行政关系中的主导性，往往是行政相对人一方其权益容易受到侵犯。在受到侵犯的情况下，相对人试图通过救济途径维护权益。相对人一般选择的救济途径有以下几种：(1)行政诉讼，这种维权方式较为强力，但耗时耗财；(2)信访，是指群众来信来访的简称，人民群众致函或走访有关部门，反映情况，并要求解决某些问题；(3)向人大代表或人大常委会进行检举、申诉、控告，但实践中许多行政相对人并不了解这一救济途径；(4)向新闻媒体举报，这种方式越来越受到人们的重视而且往往能收到奇效，但这种方式实质是一种“赌博”，其成功性常常受到偶然性因素的影响，并不具备常态化推行的能力；(5)行政复议，我国现行法律对于行政复议有一部专门的《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)，应该说从理论上来讲，这种方式是最有效最迅速的有法律作为坚强后盾的权利救济方式。

然而，现实的状况是“大诉讼大信访小复议”的结构模式，众多当事人倾向于采取行政诉讼或者信访的方式解决纠纷，较少采用行政复议方式处理纠纷。究其原因在于现行行政复议制度尚不具备完全的中立性，许多当事人不愿也不敢相信作为行政机关的内设机构的行政复议机关能在处理行政主体与自身纠纷过程中保持中立，而且实践中很多案例也证明复议机关无法完全保持中立。

一、保障行政复议中立性的必要性

第一，这是充分发挥行政复议作用的必由之路。在处理行政纠纷的各种救济方式中，行政复议有其固有的独特性。行政复议具有高效率、迅速解决纠纷的特点，在解决行政纠纷中具有独树一帜的作用。倘若行政复议的中立性未得到保障，当事人便不愿采取行政复议来处理行政纠纷，行政复议的既定作用也难以发挥出来。

第二，这是维护行政相对人合法权益的必然要求。现行《行政复议法》对行政复议的定位是行政机关内部的自我纠错程序。应当说，这种定性结论对行政复议而言是不够科学的，因为它过分强调了行政复议的行政性，很容易导致人们误以为行政复议是一个“官官相护”的制度，中立性难以保障。在一个中立性得不到保障的制度建构内，行政相对人的合法权益无法得到保障。

第三，这是提高司法效能，优化法院审判工作质量的内在要求。最初，行政复议制度设计出来的其中一个目的便是减少法院的工作量，将能够由行政机关内部解决的纠纷尽量放在行政复议阶段解决，以此真正把好钢用在刀刃上，提高法院的工作效率和工作质量。然而，由于行政复议的中立性并未得到保障，很多当事人遇到行政纠纷往往是跳过行政复议，直接将纠纷提交到法院，这给法院增加了大量的工作，司法效能无法得到优化。因此，保障行政复议的中立性对于减少法院工作量、提高司法效能而言十分有必要。

俗话讲，对症才能下药。行政复议中立性这一问题也是这样。要解决这一问题，首先就要弄清楚这个问题产生的病根是什么，这样才能够治本。

二、行政复议尚不具备完全的中立性的表现

作为构建社会主义法律体系的重要组成部分，我国已于1999年制定并公布了专门的《行政复议法》。

这部《行政复议法》在第一条中指出，该法制定的目的是为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，为了保障公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权。不能否认的是，这部法律从制度上保证了行政相对人在认为其合法权益受到行政主体侵害时得向行政机关申诉的权利，从整体上建构了行政复议制度。然而，法律对于行政复议制度的定位本身存在一定问题，即过分强调了行政复议制度对于错误或违法具体行政行为的内部纠正性，反而对行政复议中立性的保障并未得到强化。

不仅是在法律制定层面上，在实际的制度上面，现行的行政复议制度在中立性方面也存在一些问题，具体表现如下：

第一，从行政复议的性质定位上来看，关于行政复议究竟是什么性质的制度，理论上是有很多争论的，主要有行政救济说、行政司法说、行政说、司法说。行政救济说主要是从保障行政相对人合法权益的角度出发的，这种学说认为行政复议的主要任务是为合法权益遭到违法或不当具体行政行为侵害的相对人提供法律救济。行政司法说认为行政复议是行政司法化的表现，行政复议是行政复议机关实施的准司法行为。行政说认为行政复议实际是行政机关的行政行为。司法说认为行政复议是由行政复议机关实施的司法行政的活动。这几种学说基本上代表了关于行政复议性质这一问题的各种回答。最初，在制定《行政复议法》时，关于行政复议的性质定位问题，存在着定性为行政机关内部纠正措施和行政复议机关中立救济两种定位，最终定性为行政机关内部纠正措施的观点占了主流。但随着时间推移和法治的进步，人们越来越意识到定性为内部纠正措施存在着很多弊端，尤其是在保障行政复议的中立性上起不到任何作用甚至起到了负作用。所以，关于这一问题的这些不同的学说渐渐有统一之势，越来越多的人主张将行政复议定性为行政复议机关中立救济制度。这也是法治文明进步的体现。

第二，在人员、组织层面上行政复议也是不中立的。行政复议是由行政复议机关主导的，行政复议机关在《行政复议法》中有这么几类：(1)对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议；(2)对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议；(3)对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。可以看出，《行政复议法》规定的行政复议机构不论其具体任务是裁量何种性质的具体行政行为，这些复议机构都是行政机关的一部分。从组织上来讲，行政复议机构从一个层面上来讲是行政机关的附属机关。从人员组成上来讲，复议机关的工作人员具有行政编制，是行政机关的工作人员，只不过他们主要是从事行政法治工作的人员。因此，行政复议机关及其工作人员与行政机关有着千丝万缕的关系，其处理的纠纷涉及其自身或者密切关系人的利益的概率十分高，很难让人相信行政复议机关能够在处理行政纠纷中完全中立。

三、行政复议尚不具备完全的中立性的原因

不容置疑的是，我国现行的行政复议制度很难说是中立的，产生这种不中立现象的原因是多种多样的。首先，法律制定上最初对行政复议的定位本身存在着偏差，制度设计上的缺陷往往造成制度整体的问题，这是首要的原因。其次，我国传统社会有着根深蒂固的关系思维，即与自身有着一定亲密关系的人便好心相待，倘若是与自身关系不大的人便冷漠旁观。行政复议机关的工作人员也无法例外，在审查与自身同属行政系统而且可能存在利益纠葛的其他行政机关的纠纷时，另一方审查对象却是与自身并没有特殊关系的行政相对人，从关系的角度出发，行政复议工作人员必然会偏袒行政机关一方，这是法治还不健全造成的，人情对于解决纠纷影响仍然很大。最后，行政复议中立性难以保障的另一个重要原因是行政机关固有的一项特征——行政首长负责制。根据《行政复议法》第二十八条的规定，我们可以看出行政复议的最终决定需要行政首长同意，只是行政机关负责人通常并不直接参加行政复议的调查程序，并不直接接触证据材料，但却最终拍板。这违反了程序法的基本原则——直接原则。由于缺乏程序对其的约束，其中立性无法保障。一人独断的裁量很可能走向偏激的边缘，导致中立性的丧失。

从以上的分析可以看出，导致我国现行行政复议制度还不中立的原因是多方多面的。本身来讲，保障行政复议的中立性也不是一项简单的工作。经过对其他国家和地区行政复议制度的考察可以看出，很多先进国家和地区在保障行政复议的中立性方面做了大量的工作，建立了持久有效的行政复议制度，考察其他国家和地区优良的行政复议制度，对于我国建立科学的行政复议制度具有很强的借鉴意义。

四、域外的行政复议中立性域外的行政复议中立性

在当今世界，将行政复议机构独立设置、保障行政复议的中立性，是各国行政复议制度发展的必然趋势。尽管各国都主张将行政复议中立化，但是各国采取的方式方法是不尽相同的。目前，设立独立的行政复议机构主要有两种方式：一是英美法系模式，比如英国、澳大利亚、美国等国家，其中尤以英国为代表，这些国家的行政复议机关不属于行政机关系统，而是设置专门的行政裁判所处理行政复议案件；二是大陆法系模式，采取这种模式的国家有德国、法国等，我国台湾地区也采用此模式，这些国家和地区的行政复议机构尽管在组织关系上是属于行政系统的，但是其地方职能部门是不被允许作为下一级行政部门的行政复议机关的。也就是说，大陆法系模式的政府内部设立的行政复议机构即使是属于行政系统，复议机构在法律上也实现了相对独立的复议审查地位。大陆法系国家和地区虽然采取了与英美法系国家和地区不一样的制度，但在确保行政复议的中立性上丝毫都不逊色。

在设置专门的行政复议机构方面，特别具有代表性的是英国。英国设置的专门行政复议机构是行政裁判所，英国的行政裁判所的工作人员一般都具有很强的独立性，不会受到其他工作部门的影响，行政裁判所是独立工作的。之所以英国的行政裁判所具有很强的独立性是因为这些裁判所的领袖(裁判所主席)有一部分是由大法官任命的，有一部分是由部长任命的，而且在部长任命的情况下，部长必须从大法官事先同意的预选名单中选取。大法官在行政裁判所主席的选取过程中具有决定性的作用，由于大法官具有良好的法律道德和深厚的法律素养，这就保证了行政裁判所的主席在法律素养方面具有达到大法官严苛标准的程度，这会从整体上保证行政裁判所会由一位具有良好法律思维的人领导。至于裁判所其他工作人员的选取，往往事先有预先确定的名单，部长或者裁判所主席必须从这些名单中选取德才兼备、法律素养良好的人员任命。为了保障裁判所工作人员的中立性，预先确定的名单中的人员往往具有很强的代表性，他们要么是代表了各方面的利益，要么就是某一方面的专家。只有依照这种原则确定的候选人员，才具有广泛的代表性和专业性，才能保证裁判所工作人员最终作出的裁决足够中立。另外，英国的行政系统中的行政裁判所委员会对于英国各地的裁判所具有监督建议权，可以对属于其监督的各个裁判所工作成员的任命以及预定名单的编制确定提出一定的意见和建议，供部长或裁判所主席参考，但他不能直接指定裁判所工作人员。对于裁判所工作人员的免职制度设计，英国人也充分考虑到了保障裁判所工作的中立性独立性，这方面的制度设计与任命的制度设计相类似。除此之外，英国行政裁判所在成员组成上的另一个显著特征是其成员具备广泛的专业知识，这些知识不仅仅是法律专业知识，还包括技术、经济、金融、农业等等专业领域的专门知识。这是因为在处理行政复议设计的纠纷时，要弄清道理、合理处置纠纷，不仅仅需要法律知识，行政纠纷往往涉及很多专业技术层面的知识，所以处理行政复议案件还需要专业技术知识，只有这样，行政纠纷才能够得到妥善协调，行政复议处理结果才能让双方当事人心服口服。

另外值得一提的是，很多大陆法系国家或地区在保障行政复议中立性的道路上采取的是行政复议委员会制度，这是一种以集中行使行政复议权来保障行政复议机构的独立性，并进一步保障行政复议中立性的方式。将原先由多个机关、多级地方政府分散拥有的行政复议权，分散设立的行政复议机构在一定的地方政府及其工作部门中统一到一个行政复议机构中。原先行政复议机构那种分散的、非专业化的行政复议工作，改善成了专业化的行政复议工作。原先松散、容易流动的行政复议工作人员转为由更多更专业、更加固定的工作人员组成。这种建立统一的行政复议委员会的方式在实践中对于保障行政复议中立性也收到了很好的效果。

面对我国目前行政复议还不够中立的现实，我国很多地方、很多机关已经在这方面开始着手改革，并做出了一些有益的探索。与域外的改革实践不同的是，我国已经进行的改革实践是我们自身对于保障行政复议中立性的探索，这些探索更能反映我国的国情，更加符合我国社会的实际。研究我国的改革实践对于保障我国行政复议制度的中立性也具有很重要的意义。只有立足国情的好制度，才是真正的好制度。

五、我国关于保障行政复议中立性的改革实践

法治的进步、制度的完善总是需要一个过程，不可能一蹴而就。我国从封建社会到半殖民地半封建社会再到今天的社会主义社会，这一切的巨变只发生在短短的100多年时间里，社会性质的巨变影响的不仅仅是人们的心理，更有制度建构方面的麻烦，很多制度往往跟不上社会性质的变化。对于制度建构方面的滞后，我们应当以更加包容的姿态宽容对待。相信随着时间的推移，这些制度会慢慢完善。

实际上，我国从民间到决策层对于行政复议不中立的现状都深有认识，并且我国的决策层已经在着手改革。我国在保障行政复议中立性方面与大多数大陆法系国家一样，首先考虑的措施是力图通过统一行政复议权、建立行政复议委员会，来达到保障行政复议中立性的目的。

其实，早在2008年，国务院法制办就印发了《国务院法制办公室关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》，这个通知里提到“为了进一步完善行政复议体制和工作机制，提高行政复议解决行政争议的质量和效率，增强行政复议制度的公信力，充分发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的重要作用，根据党中央、国务院关于完善行政复议制度，健全行政复议体制的要求，国务院法制办公室决定在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作”。当时确定的试点省市有北京市、黑龙江省、江苏省、 山东省、河南省、广东省、海南省、贵州省，而且该文件提到其他有条件的省、自治区、直辖市，也可以结合本地区行政复议工作的实际情况，探索开展相关工作。

在这些已经试点的省市中，在改革方面步子最大、最具有代表性的是黑龙江省和北京市。北京市建立了行政复议委员会，建立的第一届委员会共由28名委员组成，这些委员分为常任委员和非常任委员，常任委员由行政机关的工作人员担任，另外遴选任命了北京部分高校、研究机构和国家部委的18名专家学者为非常任委员。可见，专家型的非常任委员占到了一半还多。从复议范围看，根据北京市行政复议委员会的议事规则，6类案件将报由行政复议委员会案审会进行处理：事实证据不易认定，存在较大争议；专业性难度较大；涉及重大公众利益；在本区域社会影响较大；法律关系复杂、法律适用存在重大分歧；行政复议委员会的相关成员认为需要案审会进行审议的案件。内容涵盖广泛全面。在审议程序上，该委员会将遵循以下程序：案件承办人汇报案情—参会的委员发表意见—主持人提出待审议事项—参会的委员对审议事项进行表决—参会的委员在审议笔录上签名。三分之二的表决同意即可通过。最终，市政府只对外公布相关处理结果。在复议裁量的法律效力上，北京市法制办指出该委员会做出的决定的效力介乎咨询机构和审判机构之间，对于行政复议委员会做出的最终意见是否代表市政府，还没有明确的答案。

北京市建立的行政复议委员会特别注重吸收专家学者等社会人才进入，力图通过这些非行政机关工作人员的进入来达到保障行政复议中立性的目的，尽量减少行政机关对于行政复议的影响。而且，行政复议委员会把原来分散在北京市各级政府、各个机关的行政复议权收拢到一起，集中起来统一办理行政复议，这样行政复议裁量的委员们也更加容易固定化、常任化。北京市也很注重保障行政复议委员会独立行使职权，努力减少有关行政机关的干预。

黑龙江省的改革也很有代表性。过去，政府行政复议机构人员编制少、办案力量不足；而部门行政复议机构相对人员编制多且长期无案可办。此外，由于部门本位主义严重和部门行政复议机构长期无案可办缺少办案经验，直接影响了办案质量。现在，黑龙江省的行政复议委员会集中受理、集中审查、集中决定依法应当由省政府及省直单位受理、审查、决定的行政复议案件，省政府和省直单位不再单独受理、审查、决定行政复议案件，省政府和省直单位分别按照行政复议委员会主任委员或者行政复议委员会决定意见作出行政复议决定，由行政复议委员会办公室送达案件当事人。黑龙江省政府行政复议委员会按照办案规则，实行一个窗口对外，集中受理、集中审查、集中决定、集中送达行政复议文书。

黑龙江省政府成立行政复议委员会比较好地解决了因行政复议职能分散导致行政复议人力资源分散、办案力量不足的问题。省政府行政复议委员会也选择了人大代表、政协委员、法学专家、执业律师、相关行政复议人员参与具体案件的研究处理，并按照民主集中制原则行使决策权，这样既可以监督政府依法行使职责，保证案件处理的公平、公正，也可以有效解决单纯由上级主管部门裁决案件使人民群众产生“官官相护”的疑虑，增强了行政复议决定的说服力和社会公信力，保证了行政复议的中立性。

目前，我国已经对行政复议制度作出了一些改革，但总体上来讲这对于保障行政复议的中立性还是不够的，有必要继续推进行政复议制度改革。

六、行政复议中立性保障改革路径分析

笔者认为要达到保障行政复议中立性的目的，需要从以下四个方面着手进行改革。

(1)改变现行行政复议定位，从法律规定上制度上确保行政复议的中立性。我国目前对于行政复议的定位是“行政机关的内部纠正程序”，这种定位方式过分强调了行政复议的内部性，这种定位方式是从行政机关的角度来考虑的，这样的定性往往使普通百姓误认为行政复议是以行政机关的利益考量为出发点的，加深了普通公众对于行政复议的中立性、公正性的不信任。因此，应该首先从法律规定上，明确将行政复议确定为居中裁量行政机关与行政相对人纠纷的制度，完善关于行政复议的法律规定。只有这样，整个社会对于行政复议的信心才会慢慢恢复起来。

(2)相对集中行政复议权，设立行政复议委员会，促进复议行政工作人员的固定化，提升行政复议的专业性。目前行政复议权的行使是分散的，这种分散的方式带来了许多弊端，尤其是在行政复议案件还很少的情况下，这导致了许多行政机关不重视行政复议工作，行政复议机构工作人员流动性大，进一步导致行政复议机构工作人员在处理行政复议案件时专业度不够，处理问题不够恰当。因此，相对集中行政复议权是十分有必要的，但是又不能矫枉过正，不可过分集中，否则行政复议机关的工作量会十分庞大，这也会导致行政复议工作的效率低下。首先，区县以上(包含区县一级)的政府应当设立行政复议委员会，统一管辖本行政区划内的行政复议案件，区县一级政府的具体工作部门就不必再设行政复议委员会，以免使行政复议权过于分散。其次，在实行垂直领导体制的地市一级工作部门之上设置行政复议委员会，管辖本系统内部的具有专业性的行政复议事项。最后，在一些法律有特别规定的行政复议领域，比如涉专利的行政复议案件，由专门的专利复审委员会负责进行，这样的专门复议机构与区县以上的政府和地级市以上的垂直工作部门所进行的复议构成了补充的关系，共同构成了行政复议委员会的大框架。另外，应当设立为各个行政复议委员会服务的附属工作机构——行政复议办公室，这种办公室设置的目的是为行政复议委员会做好事务性的工作、为其服务，保证行政复议委员会的委员们能够最有质量、最有效率地处理行政复议案件。

机构组织的设立是保障行政复议中立性的一个方面，另一个更为重要的方面是要有专业的行政复议工作人员。首先，行政复议委员会的主席应当由行政复议机关的负责人担任，这样能更好地保证行政复议委员会做出的裁决得到充分的贯彻。其次，行政复议委员会可以设置两名副主席，因为设置过多副主席容易造成人浮于事，不利于提高效率，一位副主席由行政复议机关的工作人员担任，另一位副主席由非常任的委员担任，这位副主席应当是具有包括法律知识在内的广泛专业知识的专家。再次，行政复议委员会的专职常任委员应当由行政复议机关的工作人员担任，非常任的委员应当是由具备广博知识的社会贤达和具有强烈代表性的普通公众所组成。而且，常任委员与非常任委员在整个行政复议委员会中所占的比例应当是各占一半，这样才能确保行政复议足够中立。这些委员们在行政复议办公室的协助下，有效处理行政复议案件。最后，行政复议办公室的工作人员负责协助行政复议委员们工作，他们主要处理一些事务性的工作。这些人员应当由行政复议机关的法制工作部门的工作人员担任，主要是因为这些工作人员在平时的工作中接触的都是法律问题，对于相关的法律规定比较熟悉，这样能够保证真正进入行政复议程序的案件都是符合法律规定的行政复议案件，提高行政复议委员会的工作效率。

此外，为了保障行政复议委员会最终的裁决足够中立，行政复议委员会应当采取民主集中制的议事决定原则，在重大事项决定上采取少数服从多数的原则、一人一票的原则。

(3)完善行政复议程序，从程序上保证行政复议的中立性。正如只有程序公正才有实体公正，只有程序中立才有实体中立。程序中立对于保障行政复议裁决的中立性具有十分重要的意义。而要完善行政复议程序，就要从以下几方面着手。

第一，应当建立行政复议回避制度，对于可能与待行政复议事项存在利害关系的行政复议委员和行政复议办公室工作人员实行回避。

第二，现行的法律对于行政复议是否需要行政复议申请人参加没有作规定，这样就给行政复议机关留下了许多自由裁量的空间。但是本着保障相对人合法权益的目的，由法律直接规定行政复议必须邀请申请人参与，否则复议裁决无效的规定是最为适当的。

第三，应当将直接言词原则引入行政复议程序中。现行的行政复议制度主要采取的是书面审查的原则，这种审查方式不利于全面听取双方当事人的意见，也不利于审查结果的客观、公正，因此应对这一审查方式进行改变。

第四，行政复议活动只要不涉及国家秘密、不涉及商业秘密、不涉及个人隐私就应当公开进行，接受社会的监督，尽量将暗箱操作的可能性降到最低限度。

第五，现行的行政复议制度对于调查、取证领域的规定过于简单，这不利于查清事实，所以需要将程序理性原则引入行政复议之中。

(4)加强对于行政复议活动的监管。任何不受约束的权力都是危险的，即便是行政复议权也需要得到监管。对于行政复议权的监管，需要从多个方面着手。一方面，行政复议委员会毕竟是附属于行政复议机关的机构，所以对于行政复议权的监督，首先是由其所附属的行政复议机关监督。复议机关应当对行政复议委员会是否合法合理开展行政复议活动进行监督，对于违法开展行政复议活动的机构和人员要及时作出相应的处理。另一方面，政府信息公开是现代民主社会的要求，也是《政府信息公开条例》的要求，对于行政复议活动而言也是需要公开的，只要该复议活动不涉及国家秘密、不涉及商业秘密、不涉及个人隐私，在公开的情况下，普通公民、媒体记者可以凭借着宪法上所享有的对国家机关及其工作人员的批评建议权对行政复议活动进行监督，这是发挥舆论监督作用的表现。

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责任编辑：庄亚华