推进国家治理体系和治理能力现代化

欧阳康等，华中科技大学 国家治理研究院，湖北 武汉 430074

推进国家治理体系和治理能力现代化

欧阳康等，华中科技大学 国家治理研究院，湖北 武汉 430074

本文为欧阳康作为首席专家主持的2014年教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题研究”的研究纲要，全面论述了本课题研究的意义与价值，系统梳理了国内外相关研究成果，提出了本课题的研究目的、视域、思路、框架与方法等，构建了一个包含国家治理的理论与比较、体系与政策、评估体系与实施方案、信息采集与数据处理、决策支持体系等构成的比较完整的研究体系。

国家治理体系； 国家治理能力； 国家治理评估体系； 善治

党的十八届三中全会提出了 “推进国家治理体系和治理能力现代化”的重要任务,党的十八届四中全会进一步提出，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。这是中国共产党治国理政的全新境界，依法治国就是国家治理的法治化，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

一、研究意义和价值

对推进国家治理体系和治理能力现代化的若干重大理论问题深入开展研究，目的就是要在理论上厘清何谓国家治理体系和治理能力现代化、如何推进国家治理体系和治理能力现代化等重大理论和实践问题，为国家治理实践提供理论参考和决策依据。具体说来，研究的意义和价值有如下几个方面。

(一)有利于在学术上厘清与国家治理相关的若干理论问题

完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，是当前中国全面深化改革的总目标,为此有必要对国家治理的诸多理论问题开展深入研究。一是“治理”、“国家治理”、“国家治理体系”、“国家治理能力”、“国家治理体系和治理能力现代化”等基本概念及内涵有待厘清；二是“谁治理”、“治理什么”、“怎么治理”、“何为善治”、“谁来评估和裁决治理效果”等国家治理的基础理论问题有待研究；三是“国家治理的原则”、“国家治理的方法”、“国家治理的手段”等国家治理的程序和过程有待探讨。通过对上述国家治理若干理论问题的深入研究，形成一系列国家治理的理论成果，为当前中国国家治理提供理论支撑。

(二)有利于建构有中国特色的国家治理话语体系

“治理”是西方政治学、社会学的主流话语。20世纪90年代，西方学者采用“治理”一词，强调政府放权和向社会授权，实现多主体、多中心治理，并且主张社会自我治理以及社会组织与政府的平等共治。“学术乃天下之公器”，当今中国的国家治理必须借鉴西方的治理理论。基于中国有不同于西方的文化传统，推进中国国家治理体系和治理能力现代化的理论与实践不能简单照搬西方，而应在借鉴其他国家积极成果的基础上充分结合本国的历史传统和时代特征建构具有中国特色的国家治理话语体系。建构国家治理理论与实践的中国话语体系正是本研究的重要使命之一。

(三)为党和国家提供“治国理政”的咨询报告或决策建议

文章将从全面深化改革和民族复兴的高度研究国家治理体系和治理能力现代化的若干重大理论问题上，具体研究以下视域：一是发达国家的治理道路与治理经验及其中国启示，二是马克思主义的国家和社会治理理论及其中国意义，三是中国传统文化中的治理理论及其当代意义，四是20世纪以来中国社会治理的经验总结与教训解析，五是当代中国国家治理体系的内在要素、结构与功能探析，六是国家治理能力与治理手段的现代化，七是从国家治理视角看民族素养与公民教育。上述研究的理论成果和决策建议将会为当今中国国家治理提供理论支撑和决策参考。

(四)为当前中国国家治理提供技术支持

本研究将从以下三个方面为当代中国国家治理提供技术支持：一是建构一套国家治理评估的指标体系，二是建立国家治理专项数据库，三是建立政府决策支持系统。研究将根据“善治”的内涵，从正当性与有效性两个方面设计评估指标体系，在此基础上采集国家治理评估的各类数据。建立国家治理评估数据库，用系统科学的理念和系统工程定性与定量相结合的综合集成方法，开展国家治理理论和实践的科学研究，最终实现政策制定信息化、政策评价的定量化、政策预演的模拟化、政策实施数据化。希望研究成果有助于减少仅靠经验决策和决策信息不完备导致的决策盲目性, 从而提高行政决策的科学性、合理性。

二、研究现状

在国际学术界，国家治理理论近年来也已引起广泛关注。20世纪90年代以后，随着新自由主义与凯恩斯主义在西方发达国家实践中的受挫,学术界逐渐转向以治理为主题词,讨论社会与国家出现的各类问题,治理及其理论随之以惊人的速度流行起来。当代治理理论认为,在治理主体方面,不仅包括社会公共机构和行为者,还包括非公共机构和行为者，也就是说,不仅包括国家和政府,还包括市场与企业、社会及其社会组织等；在行为方式方面,不仅包括权力或权威,还包括参与、协商和谈判等网络机制。随着理论分析的深入与经验研究的推进，治理理论开始成为一个真正有效的分析框架，其中对中国治理经验的研究成为这一理论的重要组成部分。

中国的崛起引起西方治理研究学者对中国经验的关注。认可中国治理成就的学者与政治家乔舒亚·库玻·雷默、美国前副国务卿佐利克等人提出了中国世纪说、中国模式论、中国责任说等理论。质疑中国治理成就的学者村井龙秀、托马斯·罗斯基、莱斯特布朗等提出了“中国威胁论”、“统计数字水分论”和“中国崩溃论”等理论。但西方学者评估中国治理成就的标准与价值体系是以本国国情与价值取向为出发点的，其对策研究亦以本国利益为依归，其研究未必符合或反映了中国国家治理的实际情形，这就对中国学者提出了建立适应中国实际的研究与评估中国国家治理水平与状况的治理理论的要求。

中国学者在20世纪90年代末开始引进治理理论研究中国的国家治理。俞可平在1999年和2001年相继发表《治理与善治引论》与《治理和善治:一种新的政治分析框架》,并主编《治理与善治》一书,对治理进行全面系统的分析,并积极推动国内学术界对治理理论的深入理解。刘军宁在《governance：现代“治道”新概念》一文中明确提出治理“是90年代以来国际政治学界和经济学界新拓展的一个研究领域”，徐勇的《governance:治理的阐释》和《治理转型与竞争—合作主义》认为治理是学界新拓展的论域。除理论探讨外，还有学者从全球、国家与区域的视角，分别考察了治理的宏观环境与微观效果。郑永年的《全球化与中国国家转型》，主要从国家转型、现代化和全球化背景下分析如何进行国家治理。何增科的《治理、善治与中国政治发展》,用治理和善治的理论框架分析了当代中国政治发展的成就及未来方向。杨光斌的《制度变迁与国家治理——中国政治发展研究》,指出关键时刻形成的制度决定着常规时期的基本政治走向。胡鞍钢、王绍光和周建明的《第二次转型——国家制度建设》,提出国家需要确立以制度建设为中心的应对思路。俞可平的《国家治理评估——中国与世界》,对国家治理评估指标进行了理论述评,并提出较为系统的关于国家治理的评估指标体系。

上述研究及其成果为中国国家治理研究提供了许多积极的思想借鉴和方法论启示，具有非常重要的意义。但是从总体上看，关于国家治理理论与实践研究尚不能适应当代中国国家治理体系和治理能力现代化的要求。从方法论上看，已有的研究大多从单学科视角展开，少有从多学科角度进行深入梳理和综合性挖掘；关注的大多是一些局部问题，从整个全局视角来总体性考察国家治理的成果相对较少；从概念角度和观念层面探讨较多，基于全面、系统深入调查研究基础上的实证研究较少。

在当前中国国家治理体系和治理能力现代化的若干重大理论和实践问题中，我们重点关注以下五个方面：第一，构建能够整合古今中外国家治理思想精华的关于国家治理的科学理论体系和价值观念体系，尤其是将社会主义核心价值观和价值体系转化为国家治理体系和治理价值导向；第二，对于当前中国国家治理体系和政策问题的深度透析，探讨其内在合理性，自觉揭示其不完备性，探索其复杂原因，寻找改进的方向、途径和政策系统；第三，对于国家治理状态和效能的科学合理的评估体系，以“善治”为导向，通过科学合理和持续的评估，为国家—政党—政府—企业—社会组织等指出改进和努力方向；第四，关于国家治理的各种基础性、战略性、前瞻性信息的科学采集和大数据处理，运用现代科学和信息技术为国家治理提供最为重要的技术支持；第五，关于国家治理和决策科学化的支持系统，尤其是借助于现代系统集成方法和决策模拟仿真系统为科学决策提供技术支持。

三、研究方法

1．文献法。通过前期大量文献的整理分析，找出对“善治”概念的不同定义，厘清其学理渊源，探索主要的理论维度，并结合中国实际，分析整合不同视角对善治概念的理解。

2．田野调查。通过深入剖析一到两个县市的实际案例，提炼并比对文献法中关于善治的理论维度，完善分析框架和评价体系。其中结合访谈、二手数据分析、焦点小组讨论等多种方式，全面收集信息，多角度观察，并利用三角测量完善理论构念的内容，提出可行的操作化量表。

3．问卷法。通过主观问卷调查，收集各层次人群对善治的主观理解，并比对理论框架进行修正；从问卷调查中提炼新的理论维度，并发现可用的量化指标。所收集的问卷还可以作为主观测量的一部分信息计入评估体系内，运用现代化决策方法、综合客观数据构建决策支持系统基础数据库。

4．统计分析。运用Stata、Liserial等统计分析软件，检验指标体系内各项指标的相关性，运用因子分析、主成分分析，确认理论维度与观察维度是否一致，以结构方程模型为基础，量化分析最后各统计指标的拟合信效度，并发展相关的计量回归模型，构建统计预测方程。

5．数据仓库构建。首先将建立以关系数据库(Relational Database)为主干的数据库，收集公共领域的公开数据，并通过与相关政府合作采集数据。根据评估-排名和决策支持系统的需要，以数据库(Database)为基础，构建有数据逻辑结构的数据仓库(Data Warehouse)。以数据库和数据仓库为基础，用在线联机分析处理(OLAP)技术开展国家治理能力和治理水平的定量评估和排名。

6．数据挖掘法。用数据挖掘(Data Mining)技术开展国家治理和决策的优化研究。以数据库和数据仓库为基础，使用“DW + OLAP + DM”的综合方法来建设基本的决策支持系统。

7．建模仿真。研究社会经济系统的建模与仿真、复杂决策仿真系统建模问题，以数据库和数据仓库为基础，综合使用当代西方的SD(System Dynamics)和多Agent建模与仿真(MABMS)的政策实验方法，钱学森主张的“综合集成研讨厅”系统工程方法，实现与国家治理相关的政府决策的建模、仿真、模拟、推演系统，以完成政策预演的模拟化。

四、研究的总体框架、目标和基本内容

(一)国家治理的理论和价值研究

1. 国家治理的概念辨析。研究将首先介绍国家治理概念的来源，西方学者对于治理概念的理解，分析治理与善治、执政、管理等概念的联系和区别，厘清国家治理的概念。

2 .国家治理的思想来源。研究将从三个方面来吸取国家治理的思想资源。(1)研究马克思主义经典著作关于国家治理理论的论述，传统社会主义国家的国家治理经验和教训，以及中国共产党创建以来的国家治理经验和教训。(2)分析中国传统文化中有关治理的思想。在“中华元典”创造时代，儒、墨、道、法、兵诸家学说都富有治国理政的智慧，在两千多年的实践中形成了“德主刑辅，礼法并用”的治国传统，这无疑是当前中国国家治理的优秀传统文化资源。(3)研究世界各国特别是西方发达国家的国家治理成功经验和教训。“他山之石，可以攻玉”，重点研究美国、日本、韩国、英国、德国、法国、瑞典、丹麦、新加坡等现代化国家治国理政经验，发掘中国国家治理的世界资源。

3. 讨论国家治理的价值目标和国家治理的评价问题。社会主义核心价值观是国家治理体系和国家治理能力现代化所要追求的最根本目标，也就是说，通过国家治理体系与治理能力的现代化建设，实现国家的富强、民主、文明、和谐的目标，建构社会的自由、平等、公正、法治和秩序，培育个人的爱国、敬业、诚信、友善的品格。这种体现国家、社会和公民个人的理想目标并非简单依靠加强国家对于社会和个人的控制所能实现，而是要通过推进国家治理体系与治理能力现代化，努力实现民主、法治和社会公平正义，真正体现人民当家做主，让每一个中国公民过上自由、富足、体面、安全和有尊严的生活。

4. 国家治理体系和治理能力的基本要素。国家治理体系应当包括治理国家所需要的物质基础、制度保障和观念导向。物质基础包括国家治理所需要的人、财、物等，包括先进的设备和技术手段；制度保障包括国家的制度、法律、规章及其他行为规范等；观念导向包括国家治理的价值导向、思维方式等。国家治理能力，是指国家治理体系充分发挥作用的能力，其中最重要的当属有效的认证能力，所有社会群体都被视为国家治理体系的当然对象。没有身份认证，就不会出现“公民”概念；没有财产认证，就没有“纳税人”；没有福利认证，就没有稳定的社会；没有社会经济认证，就没有安全的农工商业产品。纳税人、福利受益人、消费者，以承担国家治理、遵守国家法治和社会秩序的义务来获得作为公民的权利地位。每一个个体在国家范围内、在社会结构中都有相应的身份，都有明确的权利、义务和责任。

5. 国家治理的组织结构。国家行政机关、政党、市场、社会组织、家庭、公共领域，或者可以按照黑格尔的方式概括为家庭、市民社会(包括市场、社会组织、公共领域)、国家(执政党、国家机关，其他政党)。这些不同的组织结构在国家治理治理中扮演着不同的角色，而它们所扮演的角色又是由国家的法律、制度所规定的。国家通过法律制度来保证它们有效协调的运行。

6. 国家治理的范围。国家治理的范围究竟有多大，这涉及国家与社会、政府与市场的关系。在西方最初的市场经济体系中，国家治理的范围非常有限，随着市场经济的发展，国家治理的范围在日益扩大。而在许多发展中国家，治理范围非常广泛，但是治理效果却不理想。对于中国而言，国家治理的范围究竟有多大，哪些该交给政府，哪些该交给市场，哪些该交给社会，哪些该交给个人，这些都是需要深入研究的问题。

7. 国家治理的有效性和合法性。按照韦伯的观念，国家统治的合法性有许多不同的形式，比如，传统的文化、个人魅力、民主的制度都可以使国家的统治合法化。实际上有效性在一定的程度上也可以使国家统治合法化。这些不同的合法化手段都会在一定程度上在国家治理中发挥作用。在传统西方社会中，民主制度的合法化功能可能会更强，而在中国，传统文化在国家统治中的合法化效力可能要比西方国家更大。但是无论是哪一个国家，如果合法化没有产生有效性，合法化就会受到质疑。

8. 国家治理的主要手段和影响。国家治理除了传统的法律和行政手段之外，还包括协商、公民自治组织(比如各种商会、行业协会)、国家指标体系、数据管理、身份认证等。有些人提出，国家治理应该是一种系统治理，这就是在公共机构中由科层和市场转向网络与合作；在国内和国际领域渗入公民社会；国家的角色由干涉和控制转向掌舵与协调；国家活动相应的由法制和指挥转向谈判与外交；非国家机关进入政策过程中；强调地方自治；决策中增加公众参与；公共政策采取更加灵活回应的模式，等等。这些不同的手段在国家治理中所产生的影响是不同的，必须对这些治理手段进行适当的评价。

9. 国家治理的中国特色和中国价值。中国的国家治理在技术层面上可以吸收西方的各种治理手段，但是却不能照搬西方国家的政治制度。中国国家治理的目标是要体现社会主义核心价值观，即富强、民主、文明、和谐，自由、平等、公正、法治，爱国、敬业、诚信、友善。在这里，要特别重视中国共产党在国家治理中的领导地位，要从治理结构变迁的角度探讨如何增强党的执政能力、先进性和社会认同；同时也要重视中国的历史文化传统，中华人民共和国诞生以来探索国家治理的经验教训，当下中国的现实境遇，以及中华民族伟大复兴的愿景，在追求“中国价值”的过程中突显“中国特色”。

(二)国家治理的体系和政策研究

1. 中国国家治理体系的转型。所谓国家治理体系，是指规范国家权力运行、维护公共秩序的一系列制度和程序，它的实质是通过制度体系建设，将国家治理的主体、范围、方式等全面纳入制度规范中来，以维护国家治理的正当性和有效性。中国的国家治理，在新中国成立多年来已完成由政府全能型模式向政府主导型模式的转变。1949年建立的政府全能型模式改变了传统“一盘散沙”式的旧中国社会结构，有强大的动员和组织能力，但窒息了经济发展动力，摧毁了社会自治组织秩序。改革开放三十多年来逐渐建立起的政府主导型模式虽然为经济发展释放了巨大动能，但仍然与经济发展、社会自组织和公民成长的要求不完全适应，引发了政府与市场主体、社会组织和公民个人的矛盾。2013年11月，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出全面深化改革的总目标是要推进国家治理体系和治理能力现代化，到2020年，形成系统完备、科学规范、有效运行的制度体系。在这样的制度体系中，其核心是合理界定政府、市场、社会的行为边界，共同应对公共事务治理的政府失灵、市场失灵及组织失灵问题，以增强国家治理体系的正当性，提升国家治理体系的有效性。

2. 现代国家治理体系建设的内在要求。国家治理体系建设，首先要解决国家治理体系的正当性问题，也即国家治理体系在客观上要经过科学论证而具有合理性，在主观上要得到普遍认同而具有合法性。目前而言，中国国家治理体系建设的核心问题是处理好政府与市场的关系。那么，正当的政府与市场关系应该是怎样的呢？《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出要让市场在资源配置中起决定性作用。这就要求：(1)完善党的领导体制，推进党同国家政权组织关系的规范化、制度化；(2)合理界定政府职能，明确政府承担公共责任的职能与方式，避免政府对市场和社会的过度干预；(3)保护社会组织(个人)的合法权利，开放社会组织自治空间，提升社会组织(个人)的自治能力与参政能力，激发社会组织(个人)在市场与社会秩序形成中的积极性与创造性。

3. 解决国家治理体系的效能问题。国家治理体系的效能问题即国家治理主体在能力上是否具有完成国家治理目标的手段及其绩效问题。国家治理主体包括政党、政府、社会组织和其他自治主体，但政党与政府仍然是主要主体，它不但要有能力承担它所应承担的治理责任，而且要向市场、社会组织和其他自治组织开放更多权力空间，以发挥非政府组织在国家治理中的作用。无论政党执政、政府行政还是非政府组织功能的发挥，均应该在法律的轨道上运行，排除人为的随意性，最终形成政府与市场(社会)之间“行政主体法无授权不可为、市场主体法无禁止即可为”的法治安排，以保证国家治理体系的长久稳定性和有效性。国家治理体系和国家治理能力是一个有机整体，只有拥有了良好的国家治理体系，才能提高国家治理能力。换言之，只有提高国家治理能力，才能充分发挥国家治理体系的效能。

4. 中国国家治理体系建设的基本原则。推进国家治理体系和治理能力现代化，必须坚持如下原则：以人为本、统筹协调、依法治国、程序正义、民主协商、效率效益、公平合理、客观科学、价值引导等。本研究将结合国家治理体系和治理能力建设的具体内容论证上述原则的重要意义以及坚持这些原则的具体要求。

5. 中国国家治理体系基本框架。国家治理体系包括国家系统和社会系统两部分，其中国家系统包括政党、政权、政府等子系统，是国家治理的主导系统；社会系统包括经济、社会、文化、生态等各领域的治理体系。

(三)国家治理评估指标体系研究

1. 建立国家治理评估指标体系是核心目标。根据对“善治”的理解，善治既包含价值的善，也包含工具的善。价值的善体现在治理的正当性、合法性，工具的善体现在治理载体的有效性。

2. 研究世界各国和中国已有的主要国家治理评估指标。目前世界上关于国家治理的评估指标非常多，国际上存在包括世界银行的世界治理指标(WGI， Worldwide Governance Indicators)、国际政策与制度评估(Country Policy and Institutional Assessment)、治理与反腐调查(Governance and Anticorruption Survey)；联合国开发计划署的民主治理指标框架、人类发展报告(Human Development Report)、人文治理指标(Humane Governance Indicators)等多达上百种指标体系。这些指标体系就有非常值得学习借鉴的地方，也有一系列固有的先天问题。综合评价其优点，主要有以下几个方面：第一，指标量化具体。所有这些有影响的评价体系都能够通过量化的数量指标反映其测量的主要概念维度。第二，适应面广。这些有影响的评价体系能够对不同的国家做出横向评价，从而反映不同国家在相关方面的差异。第三，发布机构较权威。不论是联合国开发计划署还是世界银行，都是相对独立的权威性国际机构，从而使得这些指标的国际认可度较高。

但是，这些评价指标体系也存在一系列固有的缺点：第一，价值导向以西方的普适价值为核心，因此不论指标如何量化，其本质上是反映西方价值标准的评价。第二，评估重点各有不同，未必能够概括和体现国家治理的全部内容。这些评估有的侧重人权(如OECD的人权与民主治理评价)，有的评估政府(如透明国际的腐败指数)，因此从国家治理的角度上讲各有偏颇。第三，评估指标忽视了各国在历史、文化、体制、经济发展阶段的差异，片面强调民主和法治程度，以一把尺子量遍世界。

因此，国内学者近年来不断呼吁并开始研究具有中国特色的国家治理评价指标，比较有代表性的是俞可平和王绍光提出的评价指标。俞可平在2008年建立的治理评估体系包含公民参与、人权与公民权等12个纬度的三级指标。王绍光的国家基础能力评价，包含国家的强制力、濡化能力、认证能力等8项基础能力。这些研究对于提出中国自己的国家治理体系评价指标体系做出非常重要的贡献，也为进一步完善国家治理评估体系打下了良好的基础。

3. 提出具有中国特色的国家治理评估体系。设计具有中国特色的国家治理评估指标体系应遵循如下原则：第一，体现中国价值观，充分反映中国转型社会的特点和改革开放的实践；第二，搭建与国际评估评价体系对话交流的平台，能够通过本研究在国际上发出声音；第三，体现不同时期、不同阶段、不同地区的治理差异，为决策者提供详实的数据支持；第四，能够指导未来中国国家治理发展的方向；第五，量化指标应具备可操作性。

在上述原则下，研究拟设计一套适合中国实际的国家治理评估指标体系。国家治理体系包括国家(政府)系统和社会系统两个层面。前者主要指向政权体系，包括国家权力的运行体系，也包括社会对国家权力体系的参与；后者主要指向作为政治和政权体系作用对象的广义范畴的社会，具体又可分为经济、社会(相对于经济、政治等的狭义的社会)、文化和生态等领域。

国家治理的评估标准，就是通常人们所理解的“善治”，包括正当性和有效性两个维度。所谓国家体系的正当性，主要指其作为国家上层建筑的制度与价值的正当性；所谓社会系统的正当性，主要指国家上层建筑建构基本社会秩序、规范的制度与价值的正当性。两大部分均可进一步层层细分，如政权体系包括政党、立法、行政、司法等子体系，而每一个体系和子体系及进一步延伸的子体系又可用若干可以操作和量化的指标进行测量，以这些细化的指标来测量其正当性程度。有效性主要检察国家体系和社会系统在运行中的能力与效率，测量能力与效率的标准包括秩序、效率、活力与适应变化等方面，同理，它们也须细分为若干环节，每一环节分为若干层级，每一层级中若干可以操作化的指标进行有效性测量。

可见，正当性中包含了现代化的治理对国家体系和社会系统在制度结构和价值形态方面的要求，这种正当性也融合了历史、现实与变迁和普世与特色两个方面的要求。而有效性主要评估通过法律和行政是否能够有效达成治理目标，所以，这套体系既包容了俞可平在中国治理评估框架下主要从政治学和法学视角对中国治理状况的评价，从正当性视角反映其在中国价值体系下的“善”，也包容了王绍光对于国家基础性能力的强调，反映其有效性的“治”，是“善”与“治”两个方面的有机结合。

研究初步设想出一个五级指标体系，并拟将这些指标具体地操作化，以供具体评估之用。评估指标体系及其实际应用力图体现宏观与微观、定性与定量、客观与主观、静态与动态、动机与效果等多方面考量的有机统一和良性互动。各项指标还可能会层层细化，最后实现量化指标的体系化。由于篇幅所限，这个评估指标体系笔者将另文陈述。

(四)国家治理信息采集与数据处理研究

根据国家治理评估指标体系采集数据并建立若干关系数据库。 高质量的数据是满足能力评估、横向比较和纵向挖掘的分析需求的基础，也是为科学决策提供有效支持的基本保障。在国家治理评估指标体系的基础上，需要对每一个度量指标和观测变量进行严格的内涵界定和范围设定，并通过建立统一的数据质量度量标准和定义数据质量目标，对采集数据进行有效的监督和及时的清理。在数据采集上，遵循全面、系统的原则。因为每种数据来源都有一定的局限性，事物的本质和规律隐藏在原始数据的相互关联之中，只有融合集成各方面的原始数据，才能反映事物的全貌。根据大数据的时代特征，“数据化意味着要从一切太阳底下的事物中汲取信息，甚至包括很多以前认为与‘信息’根本搭不上边的事情”。所以除了收集公共领域的公开数据以及与相关政府合作采集数据之外，还会通过网络问卷调查及田野调查等形式采集不同类型的数据，并在此基础上建立以关系数据库(Relational Database)为主干的数据库。

建立基于国家治理评估主题分析的数据仓库。数据只是一些离散的元素，本身并没有什么意义，通过联结和整合数据，才能将其变为有用的信息，通过对信息的分析，最后才能转换为知识并产生行动和价值。因此，从不同的关系数据库中进行数据提取、转换和装载(Data Extracting, Transformation and Loading，简称ETL)，将多种来源的数据按照统一的定义和格式整合起来，以主题(如政治、社会、法制、行政等)为目标，建立以分析为主要功能的数据仓库，是让各种数据转化为有利于治理决策和战略规划知识的最基础也最关键的一步。“数据仓库(Data Warehouse)是一个面向主题的(Subject Oriented)、集成的(Integrated)、相对稳定的(Non-Volatile)、反映历史变化(Time Variant)的数据集合，用于支持管理决策。”(Bill Inmon，1991)只有建立统一的数据仓库，才便于对不同地区、不同部门的治理能力进行横向比较以及沿时间轴进行纵向深入研究，让连续检测、分析、计划、决策成为可能，使得数据的潜在价值得到最大限度发挥。

运用联机分析处理(On-Line Analytical Processing，简称OLAP)技术对国家治理能力进行现状评估和排名、实时监控。虽然依靠数据支持决策已经有很长的历史，但数据介入决策所能达到的深度、广度以及所具备的潜力却有待挖掘。OLAP是数据仓库系统的主要应用，专门设计用于支持复杂的分析操作，侧重对决策人员和高层管理人员的决策支持，可以根据分析人员的要求快速、灵活地进行大数据量的复杂查询处理，并且以一种直观且易懂的形式将查询结果提供给决策人员，以便他们准确掌握组织的发展状态，及时发现问题并进行主动干预。研究将运用这一技术对不同地区、不同部门的治理能力现状进行实时评估、排名和监控，及时发现问题并提供决策数据支持。

(五)政府决策支持系统研究

通过数据挖掘(Data-Mining)技术探求国家治理能力提升的未来发展之道。预测未来，是大数据的核心价值，大数据使得规律的发现和验证变得更为便捷可行。根据数据去探讨“发生了什么”或“什么正在发生” 并不是最有价值的过程，只有在众多数据中找到新的关联，发现新的模式，在此基础上预测未来的发展趋势并根据这种趋势进行下一步的决策和行动，才能创造数据最大的价值。数据挖掘(Data Mining)就是利用强大数据搜索和视觉化的分析方式，从杂乱无章的数据中发现规律，寻找到那些未知的关系和模式，并利用这些新的发现寻求未来的发展之道。所以，利用数据挖掘技术对国家治理能力中的不同要素与变量进行分析，可以帮助我们发现仅仅凭借已有经验难以发现的不同要素之间的相关关系，从而获取潜藏的、有用的信息和知识, 根据数据挖掘的结果来调整已有政策，设计新的政策和措施，在此基础上提高决策效率与效益，促使有关部门治理能力得到提升。

用“DW + OLAP + DM”的综合方法来建设初级的决策辅助支持系统。研究的目标不是建立机器决策系统，而是政府决策辅助支持系统，即支持决策过程中的分析与判断，而不是代替人决策。决策的目的不仅是为了提高决策的效率(Efficiency)，更是为了提高决策的有效性(Effectiveness)，它是一个应变能力强、交互式的人机系统，把人的判断力和计算机的信息处理能力结合在一起，在提高决策者的效能的同时不妨碍他们的主观能动性。避免仅靠经验决策和决策信息不完备导致的决策盲目性, 从而提高行政决策的科学性、合理性, 支持与强化决策过程。本研究将在工作 4.1(数据库)，工作 4.2(数据仓库)和工作5.1(数据挖掘)的基础上，使用DW + OLAP + DM的综合方法来建立基本的决策辅助支持系统，也就是用 DW来克服决策支持系统在早期传统数据库中的大量历史数据缺乏组织性、没有统一的格式标准、数据杂乱且不稳定、难以求解复杂的半结构化等决策问题；用DM方法，从半结构化数据仓库中寻求因果关系和恒长关联，实现提高决策质量和调整政策方案的目的；用OLAP来实现决策需求的数据查询输入，完成复杂的分析操作和大数据量的复杂查询处理，最终达到人机的有机结合，实现初级的决策辅助支持系统。

通过社会经济系统的建模与仿真来建设高级的政府决策辅助支持系统。SD(System Dynamics)和多Agent建模与仿真(MABMS)的政策实验方法是当代西方最常用的两种政策仿真方法。SD方法的主要特征是适合实现以数据库和数据仓库为基础的宏观指标仿真，而MABMS方法则适合从微观的角度来模拟系统的内在运行过程。本研究将综合使用两种方法来达到国家治理具体系统的宏观和微观的模拟、国家治理具体系统的内在机制和外在行为的仿真。除了西方流行的方法外，还将使用钱学森主张的“综合集成研讨厅”系统工程方法，解决与国家治理相关的政治、经济、社会、文化等复杂决策仿真系统建模问题，实现决策系统的仿真、模拟、推演系统，以完成政策预演的模拟化。华中科技大学此前在军事系统和水电系统中已经成功实现系统模拟和兵棋推演系统，下一步的目标是在政府的政治、经济、社会等系统中实现建模、系统模拟、仿真和推演。通过政策预演的模拟化来实现政策制定信息、政策评价定量化、政策实施数据化，最终实现行政决策的科学性、合理性, 达到支持与强化决策过程的目的。

五、研究拟突破的重点、难点和主要创新之处

(一)拟突破的重点

中国国家治理体系的价值取向研究。国家治理即“善治”不仅仅是一个治理手段问题，或者治理的有效性问题，而且更是治理价值目标的问题。只有根据一定的价值目标，才能判断各种治理手段在达成治理目标上的有效性。中国是一个拥有悠久历史文化传统的社会主义国家，传统文化与社会主义的核心价值体系是中国国家治理体系所要达到的目标，应该根据这个总目标来选择各种治理手段。

当代中国国家治理制度体系调查研究。国家治理体系不仅涉及正当性问题，还涉及有效性问题。前者强调国家治理体系的科学性与被认可性，这需要全面深化政治、经济、社会、文化、生态以及党的领导体制改革；后者强调国家治理体系的执行能力，这需要深化行政体制改革，全面提高政府行政能力和法治水平。鉴于此，发现并完善符合上述要求的中国国家治理制度体系，需要对与此相关的立法和行政做出全面调查与研究。

建立具有中国特色的较为全面的国家治理评估指标体系。目前国内外关于国家治理的评估指标非常多，但各有利弊，不太全面，且忽视了各国在历史、文化、体制、经济发展阶段的差异。本研究在前人研究的基础上，根据中国价值观与转型社会特点，吸取改革开放三十多年来的成功经验，拟设计一套切实反映中国价值观、能够指导未来中国国家治理方向、包含五级指标具有可操作性的国家治理评估指标体系。

(二)研究的难点

根据前述国家治理评估指标体系，运用数据挖掘开展国家治理和决策的优化研究，进而建立政府决策辅助系统，是本研究的难点。目前已经实现的政府决策支持系统一般是关于较为容易定量计算的物理系统，比如水库调度决策辅助系统，电网管理决策辅助系统，地理信息系统。在政治社会领域(例如国家安全问题、重大突发事件应急管理问题等)实现决策辅助系统，不仅涉及系统复杂性(决策问题规模宏大，参与部门众多，涉及要素多，要素间耦合关系复杂等)、系统不确定性(环境态势复杂多变，信息不完全、不准确或不确定)、横向领域跨度大(管理科学、社会科学、经济学、政治学、军事学等)，还涉及人的主观能动性。

目前中国政府及公共领域公开与共享的数据非常有限，且进程缓慢，如何通过多种渠道采集和整合系统而全面的数据是本研究难点所在。

(三)主要创新之处

初步提出具有世界视野和中国特色的中国国家治理理论和实践体系。通过深入研究中国传统善治思想与社会主义核心价值体系，借鉴西方较为成熟的国家治理经验，提出符合当代中国人民与政府价值取向和现实需求的国家治理体系建设的理论体系、基本目标、原则、框架，是本研究在理论研究上有可能取得的重大创新之处。

构建具有世界视野和中国特色的国家治理评估体系。尝试将具有中国品格的国家治理体系目标、原则、框架具体化为具有中国特色的较为全面的国家治理评估指标体系，为国家治理的科学化、规范化提供可供测评的评估体系，为理论与实践的互动提供多方面、多层次、高程度的转换机制和运行通道。

构建具有中国特色的国家治理的信息采集、数据处理和决策支持系统。尝试将最新科学技术和数据处理系统服务于中国的国家治理体系，提升国家治理能力。尝试运用数据挖掘的方法建立政府决策辅助系统，为全面提高国家治理能力提供详实的数据分析和技术支持，是本研究在现实应用上有可能取得的重大创新之处。

责任编辑 胡章成

Promoting Modernization of National Governing System and Governance Ability

OUYANG Kang

(InstituteofStateGovernance,HUST,Wuhan430074,China)

This article is a research outline of “major issues on promoting modernization of national governance system and governance capacity” which is one of key projects of the Ministry of Education in 2014 presided by Ouyang Kang as the chief expert. This paper made a comprehensive discussion on the significance and value of this project research, systematically combed relevant research of internal and overseas, proposed research purposes, perspectives, ideas, and frameworks methods and so on, constructed a complete research system consisted of governance theory and comparison, system and policy, evaluation system and implementation plan, information collection and data processing, decision support system.

national governance system; governance ability; evaluation system; good governance

欧阳康, 华中科技大学国家治理研究院院长，哲学系教授、博士生导师，教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目首席专家，研究方向为马克思主义哲学、社会认识论与国家治理研究。

2014-12-10

D63

A

1671-7023(2015)01-0001-09

①本文为欧阳康主持的2014年教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“推进国家治理体系和治理能力现代化若干理论问题研究”(教社科司函(2014)177号)的中期成果之一。本课题研究纲要由欧阳康主持制定，参加课题研究设计的有欧阳康、齐海滨、吴毅、王晓升、陈刚、钟书华、杜志章、杨治、栗志刚、饶传平、张俊超、王玉明、楼宗元等。