唐山市重点城镇发展的体制机制创新研究

康伟立

摘 要：重点城镇是走新型城镇化道路、统筹城乡发展的重要节点，通过研究唐山市几个重点城镇的现状与存在的问题，提出科学设置职权、推进财税与投融资制度改革、落实户籍与社保制度、完善土地及住房制度改革等对策。以期通过体制机制的改革创新，解除瓶颈，实现城镇功能提升、权限扩充、机制高效，最终真正实现以人为本的新型城镇化。

关键词：唐山市；城镇化；体制机制；创新

中图分类号：F290 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）04-0158-02

2013年11月中共中央十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，完善城镇化健康发展体制机制。坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。

重点城镇是走新型城镇化道路、统筹城乡发展的重要节点，是发展县域经济的重要载体，是就近转移农村人口的重要平台，是带动周边农村经济的桥梁和纽带。重点城镇发展是城镇化中一项重要的长期性、系统性工程，随着唐山市城镇化进程的加快，重点城镇发展的体制机制需要改革创新。通过改革创新提高整个行政系统的工作效率，力求建成一个机构设置科学合理、运作程序科学规范、人员行为科学有序的行政系统和运行机制。唐山市是河北省唯一的统筹城乡发展市级试点单位，应在重点城镇体制机制创新上先行探索，为后续其他重点城镇的建设提供经验和示范。

一、唐山市重点城镇现状

（一）重点城镇概况

2012年唐山市城镇化发展综合指数在河北省11个设区市中排名第一位，其中小城镇对全市城市化水平的贡献率达到了50%以上。其中有11个镇（含5个县城镇）被国家六部委核定为国家重点镇，18个建制镇被省政府确定为省级重点镇，19个建制镇（农场）被核定为市级重点镇。

以鸦鸿桥镇、马兰峪镇、韩城镇、黄各庄镇、响嘡镇、木厂口镇等6个重点镇为例。这6个重点镇镇域总面积约为370平方公里，户籍总人口约为29万人，分别占唐山市总面积1.4万平方公里的1/40、唐山市总人口1/26。2012年，6个重点镇创造了约300亿元总产值，约占全市总产值的1/15强。6个重点镇的平均地区生产总值和税收总额是其余各乡镇平均值的2倍以上，可见六个重点城镇在唐山市镇域经济发展中发挥着巨大的主导作用。

（二）唐山农村城镇化总体水平

从非农产业就业比重与城镇化关系看，以非农人口衡量的唐山市城市化发展水平从总体发展趋势来看，也呈现出逐年增长的趋势。但是根据2010年国家的《中国城市化率报告》中的数据，2010年全国以及河北省以非农人口衡量的城市化率分别为33.28%和30.95%，同时期唐山的城市化率达到了33.51%，分别高于全国及河北省0.23个百分点和2.56个百分点。但是从河北省整体的发展情况来看，2010年石家庄市和秦皇岛市的城市化水平分别为41.21%和42.01%，远高于唐山市的城市化发展水平。初步估算，农业经过结构调整、集约化和产业化发展，现有乡村劳动力资源大约近50%都需要转移出来，这将给唐山农村城镇化提供持续不竭的动力。

二、唐山市重点城镇发展中体制机制的问题

（一）乡镇财政税收分成较低

土地出让金由上一级国土资源局控制，导致乡镇财政税收分成较低。而且一些重点城镇经济总量不高，政府现有收入不足以满足运转。根据传统的财政分配方式，乡镇政府缺乏应有的财政自主权，也就不能调动乡镇政府当家理财的积极性。

（二）职能有待完善

在行政审批、行政许可、行政管理等环节上镇级政府职能不完善。有些职能部门虽然在镇里面设有分支机构，但由于是垂直管理，只接受上级部门领导，镇政府对驻镇机构缺乏有效监督，影响了行政执法的效能。存在着“条块矛盾”，体制不够顺畅，执法工作难以形成合力。重点城镇与有关部门在对口及职能关系上难以理顺划清。在现行运行机制中，权力在“条”，责任在“块”，镇政府实际承担职能表现泛化，缺乏应有的职权和手段。

（三）建设资金不足

镇政府财政收入全部上缴县区财政，镇政府可支配资金非常有限，社会资金投入潜力还没有被充分激发出来，重点城镇建设资金缺口较大，难以满足建设需要。在重点城镇建设中，资金紧张是普遍面临的难题。重点中心镇的建设资金主要来源于两个方面：镇自有资金和外部融资。然而现实的情况是，一方面，作为镇级政府，并没有充裕的自有资金可供利用；另一方面，农村金融服务体系非常不健全，大部分镇没有能力充分利用市场机制筹措建设资金，缺乏融资主体，又缺乏运作经费。

（四）镇政府“小马拉大车”的现象日益突出

人口的爆发式集聚也使城镇管理、环境整治及社会管理等方面存在诸多问题。同时由于经济发展较快，流动人口较多，各种矛盾相对突出，维稳和社会治安的压力相当显著。失地农民的养老等保障机制尚未建立起来，农民的建房需求与用地紧张之间的矛盾日益突出。在现行体制框架下，镇级政府的可用财力非常有限，所能提供的公共服务很薄弱。

三、唐山市重点城镇发展体制机制创新的对策思考

重点城镇体制机制的改革创新必须以扩充了的管理内容以及由此确定的新的管理目标为依据。重点城镇的发展演进过程，实际上也是其管理内容不断充实、体制机制不断变迁的过程。因此，提出以下几点对策：

（一）科学设置职权

按照“依法下放、能放则放”的原则，面对唐山市各重点城镇经济总量日益增长、建成区面积不断扩大、人口集聚加快的现实，赋予重点城镇必要的管理权限。为重点城镇“松绑”，通过增加授权委托和延伸部门机构等方式，积极探索部门职能权限下放，提高重点城镇的行政事务管理能力。根据重点城镇经济、社会、文化事业发展的需要，设立相对完善的行政机构，既避免人浮于事，也要保证管理需要，如成立规划建设分局、国土资源分局、综合执法分局等，完善执法管理职能，解决好城镇管理问题。进一步突出重点城镇的主体地位，按照权责统一、重心下移、属地管理、提高效能的要求，赋予重点城镇在经济社会发展和城镇建设管理等方面的县级管理权限。垂直部门派驻重点城镇机构的工作纳入其绩效考核体系，主要领导的任免须事先征求镇党委、人大、政府的意见和建议。endprint

（二）推进财税与投融资制度改革

第一，一些重点城镇经济总量不高，政府现有收入不足以满足运转。按照财权事权相结合原则，财政分配重心下移，提高镇级分成比例，同时加大对镇的转移支付。以分税制为基础，逐步建立机构完整、功能健全的重点城镇一级财政，增强办大事能力和自我发展能力，通过财税分享机制壮大镇级财力。增加重点城镇的财政超基数收入返还，全额返还基础设施配套费、水资源费等专项资金。凡重点城镇范围所产生的土地出让金留县市区部分，全部返还重点城镇，用于耕地开发和基础设施建设。

第二，遵循“让利于镇，适当放宽”的原则，扩大重点城镇可支配的资金范围，让其有比较充裕的资金调配权和使用权。由唐山市设立重点城镇培育发展基金，市级财政每年安排一定数额的资金专项用于重点城镇的基础设施、城镇建设、环境保护、农民培训等方面的建设。以财政补助的方式支持具有示范性、导向性的重点城镇培育发展和改革创新项目，推进产业、人口、土地三集中。各级职能部门在政策扶持和公共资源配置上，要对重点城镇建设项目优先安排，着力改善重点城镇经济社会发展环境。

（三）落实户籍与社保制度

加快人口集聚，多渠道吸引人口进入重点城镇，形成有利于人口合理流动的机制，保持合理的重点城镇人口规模与结构。打破城乡二元结构，初步建立城乡一体化的户籍管理体制，按照居住地和就业原则确定身份。迁移合并分散的自然村、小行政村，促进人口向重点城镇移动。凡在重点城镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的人员及其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常住户口，改革和简化入户手续，在教育、就业、社会保障等方面享受与当地城镇居民同等待遇；在转为城镇居民之日起3年内，可继续享受农村居民生育政策。走“土地换保障”的路子，对自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权的农户，可在重点城镇优惠购房。

（四）完善土地制度改革

在土地使用制度改革方面，应在农业用地保持动态平衡的前提下，优先保证重点城镇的建设用地。探索各种内部流转办法，依据“明确所有权、确保承包权、搞活使用权”的原则，允许农村集体土地使用权采取协议出让、公开拍卖租用等方式进行流转，允许农民将承包土地使用权异地转包和投资入股开发，有条件的地方还可将农民承包的土地和宅基地按级差地租收益折成一定的比例置换重点城镇规划内的土地，作为其进镇的居住和经营用地。培育土地流转市场，通过市场机制提高土地利用率，从而既能保证农民的长期利益，又能降低重点城镇的土地开发成本，提高农户向重点城镇迁移的积极性。盘活存量建设用地，内涵挖潜，提高土地的集约利用率，处理好小城镇建设用地与严格保护耕地的关系。开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，通过土地复垦实现占补平衡后，节约的用地指标和土地整理后置换出来的新增建设用地指标，都用于重点城镇建设。

总之，唐山市重点城镇发展需要体制机制的持续改革创新，通过政策调整解除瓶颈，要通过转变政府职能、创新行政行为、完善机构设置等改革创新活动，实现城镇功能提升、权限扩充、机制高效、运作科学、行为有序，最终真正实现以人为本的新型城镇化。

参考文献：

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[责任编辑 吴明宇]endprint