全球城市战略规划对提升中心城市国际竞争力的启示

广州市委政策研究室 刘一楠

2014年3月《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，提出要走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。作为新型城镇化重要战略节点，国家中心城市承担着引领城市群一体化发展、参与国际产业竞合的重要职能。在经济新常态下，借鉴全球城市战略规划的路径措施，有助于准确把握城市发展规律，加快产业和城市升级，增强中心城市辐射带动力和国际竞争力。

一、全球城市中长期战略规划的特点和路径

(一)纽约2030规划

2007年纽约实施新一轮综合规划《纽约规划2030——更绿色、更美好的纽约》，目标是到2030年建成21世纪第一个可持续发展的城市。为应对增长趋缓、基础设施老化、环境恶化三大挑战，规划坚持问题导向，在土地、水资源、交通、能源、空气治理等方面制订127项计划，有针对性地解决城市发展问题。重点包括：一是高效利用土地。通过改造旧区、新建住房等方式，到2030年提供30～50万个住房单元以满足增长需求；制订棕地治理的统一标准，建立专门城市管理部门负责监督实施棕地治理，减免棕地治理区域的税收，并由政府提供治理基金，提高项目申请积极性；完善城市景观绿化，力争实现居民到公园10分钟步行圈。二是开展水环境治理。包括更新供水的基础设施，完善城市水网，扩充水源渠道等。三是缓解交通拥堵，更新交通基础设施。应对措施包括：修建和扩增包括城际通勤铁路等交通运输设施；改进现有交通基础设施服务，推广快速公交线和公交专用通道等，提倡可持续型交通方式，规划1800英里自行车专用道，促进居民绿色出行。四是突出可持续发展主题，注重应对能源、空气、气候变化。提出成立纽约能源规划委员会，对能源规划实施进行部署和监管，推动减少机动车尾气排放，推广使用清洁能源和绿色环保建筑、城市绿植应用等，目标是到2030年成为全美空气最洁净的城市。纽约2030规划的突出特点是强调“增长管理”，对土地开发利用模式等进行有目的的引导和管控，以控制城市的无限蔓延，促进城市公共资源的合理配置和可持续发展。

(二)芝加哥2040规划

2005年，伊利诺伊州东北规划委员会出台《大芝加哥都市区2040区域框架规划》，在宜居社区、人口多样性、自然环境、全球竞争力和管理协作5个方面提出52项区域未来发展的目标。未来发展的目标是：成为建立在人口多样性基础上的宜居社区，以及以健康的自然环境、全球竞争力和管理协作而闻名的区域。主要措施有：一是确定不同层次的区域中心。建设1个全球中心、41个大都市中心、106个社区中心、127个镇中心、17个村中心等五大类中心，并划定机场、国家实验室、生态保护区等特殊地区。区域中心具有混合使用的紧凑形态，提供多样化的住房，社群具有多样性，宜居而富有经济活力，倡导公交导向开发和再开发。二是强化“交通走廊”重点基础设施建设。以降低中心之间的出行需求为导向，提出建设高快速公路、轻轨和快速公交、地铁、水上交通等多种交通模式的走廊连接中心，为中心之间提供更有效的联系和交通选择。三是注重创造城市绿色空间。绿色地区包括农田、水资源、绿地开放空间、绿道等4类，引进私人机构、基金会、NGO等社会力量参与绿色空间的保护和开发，目标是将现有绿色空间连接成“绿色基础设施系统”。

(三)伦敦

伦敦2008年出台《规划更美好的伦敦》。以可持续发展为总体原则，主题是公平、经济、环境、安全、保护。突出空间平衡发展战略，规划五个“次区域”，强调要发挥内城以外地区的潜在优势；加强各次区域间的联系渗透。规划目标包括让市民生活更加健康美好；让伦敦具有强劲、多元和长期的经济增长，保持城市持续繁荣；增强社会包容性；让城市更加宜居；建设绿色城市等。主要举措有：一是确保经济增长。从总体上把握伦敦经济，保证所有市场主体都能够充分参与城市经济活动。实行不同次区域制定不同的经济发展框架，支持中小型企业发展，增强融资便利化程度，建立金融、商业、创意等重点产业行动计划等优先政策。二是确保提供充足的住房。通过公共部门投资和与开发商共担风险等措施应对住房市场的挑战，投资建设5万套可负担住房；促进宜居的可持续社区发展；开发住房监测动态数据库等。三是促进交通的发展。加大对轨道交通等城市交通基础设施的投入，进一步协调城市各功能区的合理布局，缩短通勤行程，鼓励发展公共交通、泰晤士河水巴、自行车和步行交通系统。四是应对环境挑战。采取措施以在应对气候变化方面取得实质性进展；避免对开放空间、绿带、城市园林的不适当开发；促进废弃物处理回收循环利用等。

(四)东京2020规划

2011年12月，东京颁布2020年城市发展战略规划，提出八大目标和十二项工程。新规划更加重视城市防灾、建设低碳城市和提升城市的国际竞争力。一是建设具有超强抗灾能力的城市，提高灾害应对能力，具备让世界信赖的城市安全性能。二是建设高效自给的能源分散型低碳社会。实施独创的新能源政策，发展低碳型经济，推广低碳技术和资源循环使用，实现能源供给最优化，加大可再生能源的使用量，创造清洁的城市环境。三是建设水域空间和绿色长廊环绕的魅力城市。创造新城市景观，串联绿色网络，将滨水空间建成文化和信息的聚集地，设立历史文物景观保护基金，充分挖掘城市价值。四是建设产业魅力和城市魅力兼备、发展轨迹独特的城市。明确制造业新产业布局，发展高附加值产业。依托筑波科学城等科技创新平台，培育发展节能环保、健康医疗、机器人等战略性新兴产业。强化国际金融枢纽功能，加强信息化基础设施建设，推动产业国际化信息化转型。提高连接机场等轨道交通的便利性，建设海陆空一体、具有超强国际竞争力城市。五是建设灵活应对老龄化问题的世界模范城市。让公租房优先为老人服务，引入更多社会组织服务社区，推行老年人住宅和建筑物通用设计等。完善安全可靠的卫生保健系统，推广地区家庭医生和家庭药房，利用信息技术促进远程医疗等，以应对人口迅速老龄化带来的挑战。

二、全球城市战略规划对中心城市提升辐射带动力和国际竞争力的启示

从1966年霍尔首次系统提出世界城市理论起，学界对世界城市发展规律、形成路径研究日益深入。弗里德曼提出了世界城市假说（J.Friedmann，1986），将世界体系理论、国际劳动分工理论和经济全球化理论相联结，揭示了城市化过程与世界经济体系的内在联系。萨森在此基础上提出全球城市（Global City）理论（Saskia Sassen，1992），认为全球城市是经济全球化驱动下生产空间分散式集中和全球管理与控制功能重整的结合，依托金融资本全球化，形成全球性生产控制中心，具有强大的专业化生产服务功能。卡斯特尔则提出世界城市是“信息城市”（Information City），是信息经济“流的节点”，通过其流量（如信息、知识、资本等流动）而非存量（如规模大小）在全球经济活动中占领制高点（Manuel Castells，1992）。对照全球城市理论和战略规划，有助于把握世界城市发展路径，为提升中心城市辐射带动功能和国际竞争力、实现城市治理能力和治理体系的现代化提供坐标参照系。

(一)注重城市发展的中长期战略谋划，深刻把握城市发展规律和阶段特征

城市是一个巨型的复杂系统，全球城市经验表明，要注重中长期发展战略规划研究，运用空间经济学等方法，通过优化城市生产力发展的空间结构和布局解决城市的可持续发展问题。重点研究影响城市发展的重大变量和条件，包括国际投资贸易规则、经济新常态的影响因素、区域经济发展梯度推移等带来的机遇和挑战；研判第三次工业革命带来的深刻影响，分析城市产业升级的路径和内驱力；研究城市土地、人口、交通、产业、生态等关键要素演变，科学规划多中心的城市空间布局。

(二)推进重大交通基础设施建设，是中心枢纽城市发展战略的重要支撑

发达的空港、海港、铁路枢纽等重大战略性交通基础设施，有力推动城市融入世界城市体系，促进世界城市与其他城市进行高端生产要素的交换。中心城市应根据托城市地理位置特点，集中力量推进现代化空港、海港、信息港、铁路港等重大交通基础设施建设，建设高端交通经济综合平台，构建大交通格局，增强综合性门户枢纽功能。

(三)抓住新一轮科技和产业革命的机遇，加快产业转型升级是世界先进城市发展的内驱动力

全球城市纷纷转向发展以生产性服务业为主的第三产业，三产比重多高达80%以上。国际金融等生产性服务业发达。在新一轮科技和产业革命浪潮中，中心城市建设要抓住机遇加快产业转型升级，大力发展生产性服务业、战略性新兴产业和新业态，跟进实施工业4.0战略，推动工业化与信息化深度融合，抢占生产价值链的高端环节，增强产业转型升级的内生驱动力，打造中心城市的经济升级版。

(四)提升国际化开放程度和水平，推动投资和服务贸易便利化，是世界先进城市抢占制高点的主要途径

在国际化方面，全球城市是跨国公司集聚地，拥有大量的资本、人才、技术等高端生产要素。中心城市建设要抓住“一路一带”的战略机遇，推动投资服务贸易便利化、通关便利化，建立对外商实施准入前国民待遇加负面清单的管理模式，加大招商引资力度，营造市场化法治化国际化营商环境，提升开放型经济水平。在区域合作方面，全球城市均依托发达的城市区域经济区或都市圈，并在其中成为枢纽城市，如纽约依托的美国东北部区域、东京依托的日本东海道区域。中心城市要以高铁、城际轨道交通、高快速路等基础设施为引领，强化枢纽城市功能，加强区域合作，实施大都市区协同治理，引领城市群发展。

(五)注重城市生态环境的低碳、绿色、宜居，是世界先进城市战略规划的发展趋势

资源与环境的制约促使全球城市在制定战略规划的同时，纷纷把低碳绿色发展作为重要发展目标和核心主题。生态环境是生产力，是城市可持续发展的基础。中心城市发展要以生态文明建设促进城市升级，划定生态红线，完善生态补偿机制，集约节约利用土地，加大空气环境、水环境治理，推进城市低碳绿色发展，建设宜居宜业的美丽生态城市，吸引海内外创新创业人才集聚。

[1]“PlaNYC2030:A Greener Greater New York.”http://www.nyc.gov/ht⁃ml/planyc/home.shtml.

[2]“GO TO 2040 comprehensive regional plan”，http://www.cmap.illi⁃nois.gov/about/2040

[3]“Planning for a Better London”，http://www.london.gov.uk/thelon⁃donplan.jsp.

[4]Friedmann J.The world city hypothesis.Development and Change,1986,17:69～83.

[5]Saskia Sassen：The Global City，周振华译[M].上海社科院出版社，2005.

[6]Manuel Castells：The Informational City，崔国宝译[M].江苏人民出版社，2001.