基于预算PDCA循环的财政监管工作思考

●喻 凯

基于预算PDCA循环的财政监管工作思考

●喻 凯

PDCA循环又叫戴明环，即代表 “计划(PLAN)、执行(DO)、检查(CHECK)、处置(ACTION)”四个环节，是管理学中的一个通用模型，由美国质量管理专家戴明博士提出。PDCA循环理论实际上是一个不断改进的滚动的管理方法，通过PDCA四个步骤循环往复地不停运转，总体呈螺旋式上升的形态，就如同爬楼梯那样，每一次循环都有新的目标和内容，每经过一次循环，解决了一批问题，工作水平就实现了新的提高。本文结合新 《预算法》的实施，从基层财政管理视角，基于PDCA循环理论，就如何加强基层财政预算监管，发挥财政监管最大绩效，保证每一笔财政预算资金安全规范有效使用，提出合理化意见和建议。

一、高度重视P（计划）环节监管，主动介入预算管理源头

P环节是整个PDCA循环管理的起始，是财政预算管理的重点，预算编制是否科学决定了预算后续管理的难度指数。因此财政部门要高度重视对预算P环节的监管，需要财政监督行为参与到预算编制中去，树立“三个思想”，主动介入到预算管理工作源头。

一是树立“预算法定”的思想。财政部门要督促各预算单位严格按照新《预算法》要求，贯彻落实依法行政、预算法定的要求，遵循先有预算、后有支出的原则，在规定的时间内准确、完整地编报部门预算，单位的各类收入和结余资金全部纳入预算统筹管理。同时要硬化预算约束，强调经批准的部门预算不得随意调整，确需调整的，应当按照规定程序报批。为下一环节预算执行、预算监督奠定法治思想，减少工作阻力，发挥事半功倍的效果。

二是树立“查以致用”的思想。财政部门要充分运用每年财政预算执行情况监督检查结果和预算绩效评价结果，以此作为预算单位下一年度预算编制的重要依据，促进监督检查结果100%转化。通过坚持绩效导向和问题导向，善于发现问题、解决问题，不断优化支出结构，有保有压，有增有减，合理编制部门预算，切实增强预算编制的科学性。

三是树立“主动作为”的思想。在事前监管中，财政监管部门不能坐等、当“看客”，要积极探索开展预算编制嵌入式监督审核。通过进一步优化调整部门预算编审流程，在部门预算编制“两上两下”环节中植入财政监督、项目投资评审等监督审核功能，以此作为部门预算编制流程的必要环节，真正将财政监督融入预算编制过程之中，实现事前监督。

二、全面加强D（执行）环节监管，有效提高预算执行质量

在预算D阶段，主要将前期制定的各项预算计划付诸于实践。财政部门要指导各预算单位将预算指标尽量细分，并将细分的指标落实到各个责任部门，使每个责任部门都能意识到自己在整体目标中所处的位置，也帮助各责任部门找准工作方向，不会在工作中偏离轨道，从而保证预算结果的实现。财政部门在对预算D环节的监管中，需重点把握“三个关键词”：

第一个关键词是“全口径”，即重点督促各预算单位在预算执行过程中，严格遵照“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”的预算管理要求，确保各项收入应收尽收、及时入账；重点加强预算单位银行账户管理，定期开展账户清理工作，严厉查处以各种方式将应纳入预算管理的资金转移到工会、食堂、后勤服务公司下属单位等行为，有效地消灭“小金库”滋生土壤。

第二个关键词是“合规性”，即重点督查各预算单位使用财政资金的合规性，密切关注超预算或者无预算安排支出、虚列支出、转移或者套取预算资金等行为，以及将财政专项资金滞留、截留、挪用，擅自变更项目内容、改变资金用途，或用于工资福利和公用经费等一般性支出的行为，保证各单位对财政性资金的合法合规使用。

第三个关键词是“执行率”，即重点督查各预算单位预算到位率低、预算执行进度慢、项目支出管理不够严，造成财政资金闲置、浪费、效益低下等问题；督查人为调整干预预算执行结果的行为，杜绝通过虚假测算预算执行率，掩盖年初预算编制与实际执行偏差较大等问题的发生。

三、健全完善C（检查）环节监管，积极发挥预算绩效评价作用

在预算C环节监督中，要充分运用检查监管工具，对预算执行的绩效进行检查分析，并将信息上报给预算单位管理者和财政部门。预算单位管理者对预算执行偏差作出解释并进行纠正。对于难以纠正的较大偏差或有规律的偏差，财政部门应指导预算单位重新审查预算的可行性，并考虑对预算作必要的调整。对预算单位预算执行结果的监督检查要坚持以结果为导向，实行严格的绩效评价考核管理。为此，要加强对预算绩效评价环节的监管，做到 “三个注意”，逐步提升预算绩效管理质量。

一是注意点面结合。首先，注意听取面上情况汇报，听取预算单位部门自评情况和重点项目绩效评价工作的面上情况汇报。其次，要关注重点项目，从财政资金安排的政府重大投资项目和部门项目中选取若干项目进行绩效评价，由第三方中介组织实施重点监督。再次，实施跟踪监督。选取财政重点评价项目，由人大财经委全程参与，深度跟踪，全面了解并跟踪指标设计、评价流程、问题及整改、评价结果应用等绩效评价各个环节工作。

二是注意质量控制。对预算部门绩效自评报告建立抽查审核机制，出具审核意见，促进部门改进内部管理。财政部门在充分利用“外脑”的基础上，加强对会计师事务所、资产评估事务所等第三方中介评价机构的业务指导，定期实施绩效评价报告质量的评审、考核和通报，检查绩效评价工作质量，确保评价结果客观、公正和有效，并与绩效评价业务委托挂钩，营造“专家敢说、机构真评”的绩效评价氛围。

三是注意突出重点。加强对绩效评价管理工具运用中关键性因素和重点步骤的监督。例如，应重点检查预算绩效目标设置的科学性，确保科学合理、实事求是；重点检查绩效考评标准值设置的有效性，建立横向、纵向数据参考指标体系，尽力提高对比考评打分的准确性；重点检查绩效目标实现程度，建立实时动态反馈机制，对超过绩效目标偏离程度范围的情况，及时反馈相关部门，切实督促其整改落实。

四、切实改进A（处理）环节监管，严格督促问题整改落实到位

预算A环节要立足于行动改进的目标，针对预算C环节绩效评价管理中发现的问题进行逐一整改落实、改进提高。为进一步改进预算A环节监管，需做到“三个必须”：

一是检查结果必须问责有关责任主体。对预算主体执行预算过程中发现的问题，必须严格执行《预算法》、《财政违法行为处罚处分条例》、《领导干部经济责任问责暂行办法》等规章制度，依法依规对相关责任主体进行问责。对于违法违纪行为，要对负有直接责任的主管人员和相关人员依法给予相应处分，进一步规范各单位财务管理行为，切实增强各单位主要负责人、分管负责人、财务管理人员的遵纪守法意识。

二是检查结果必须督促整改。针对检查中发现的问题，财政部门要通过各种形式督促责任单位及时研究拟定整改措施。各预算单位对检查中发现的问题，不能就事论事、只看眼前，需进行归纳总结，发现具有代表性的问题，从机制根源看问题，建立解决问题的长效机制，确保问题整改到位、处理纠正到位、整改落实到位。财政部门可采取短信、电话提醒制度，要求被检查单位限时对检查发现的问题及时提供整改报告和相关整改材料。可建立整改跟踪回访制度，成立监督检查整改督查组，安排相关人员及时跟踪有关问题整改落实情况，时刻与被检查单位保持联系，了解整改措施执行情况。

三是检查结果必须反馈预算P环节。财政部门要督促预算单位根据整改落实情况，形成行动改进情况报告，对完成整改的事项进行效果评估，对未在当期完成的整改项目进行重点提示，明确在下一年度预算PDCA循环中重点研究解决。只有这样才能体现PDCA循环理论是一个不断改进的滚动的管理方法，每一次循环结束就标志着下一个循环的开始，一个循环过程中解决不了的问题或过程执行中遇到的新问题，都将进入到下一个循环中解决。

总之，财政部门和预算单位要牢固树立依法行政、依法理财的观念，严格执行新《预算法》，严肃财经纪律，规范PDCA各环节业务操作，杜绝预算管理链条中的随意性，切实加快推进预算管理的规范化和法制化进程。■

（作者单位：武汉市江岸区财政局）

（本栏目责任编辑：王光俊）