绩效跟踪实践与价值提升探讨——S市2014年航道应急维护疏浚绩效跟踪案例解读

●倪晓辰

绩效跟踪实践与价值提升探讨
——S市2014年航道应急维护疏浚绩效跟踪案例解读

●倪晓辰

绩效监控，又称绩效跟踪，是全过程预算绩效管理的重要一环。它根据绩效目标申报环节确定的项目绩效目标，通过动态或定期收集项目管理和运行情况的信息，对项目管理制度建立和执行情况以及目标实现情况进行跟踪并及时反馈，以更好地预测项目绩效目标的实现程度并对项目绩效运行过程中存在的偏差进行纠正，促进项目绩效目标的最终实现。

本文结合2014年S市航道应急维护疏浚专项绩效跟踪实施情况和跟踪结论，重点探讨了绩效跟踪在全过程预算管理中的意义以及实务操作中的重要环节，以更好地挖掘和提升绩效跟踪的价值。

一、项目概况

本项目涉及航道是S市的市级航道，是该市内河运输网络的重要组成部分，承担着该市部分生活垃圾、建材、钢材以及危险品的运输，航运十分繁忙，经济和社会意义重大。该段航道受闸下淤积、潮汐顶托等影响，历来淤积较为严重，按照S市航务管理处的计划，平均2到3年便要进行一次维护疏浚，最近一次疏浚在2012年下半年完成，理应能够保证之后两年内航道通畅。但是2013年11月下旬到12月上旬，该航道部分航段发生了较为严重的堵航现象，直接影响到了沿线环卫码头生活垃圾的清运以及沿线各单位生产原料的内运，造成了较大的经济和社会影响。

为了及时抢通航道，确保航运安全，保障生活垃圾正常清运和区域内水路运输物资正常供应，S市航务管理处就应急疏浚工程方案提请该市交通主管部门批示，向S市财政局申请航道应急维护疏浚项目专项经费，于2014年1月开始对堵塞航道进行疏浚。

本项目得到了各级部门的高度重视，为了监督疏浚工程、确保疏浚效果，也为了消除偷排泥浆的隐患，更好地查明频繁淤塞的原因，S市对项目绩效进行全程跟踪，重点要求关注项目实施过程中的资金投入、制度规范、安全保障、进度控制、泥浆处理等问题，并在此基础上根据项目进度安排出具三份阶段性绩效跟踪报告，全面分析、监控项目绩效运行情况，对可能影响绩效目标实现的问题进行纠偏纠错。

二、绩效跟踪评价过程

本次应急维护疏浚工程计划工期为2014年1月至6月，后由于工程新增支流疏浚内容，最终于2014年8月完成测量验收。评价组充分考虑到此次工程资金量大和应急维护的特点，对项目实施全过程跟踪，根据施工款的付款进度 （施工合同签订后预付30%的工程款，施工进度达80%后付50%工程进度款，审价结束后依据投资监理单位出具的竣工结算审核意见办理支付工程余款）分别于2014年4月30日、5月31日和工程验收后出具三份阶段性跟踪报告，同时也在监控过程中及时向主管部门反馈跟踪结果。

本次航道疏浚工程具有高度的专业性，涉及单位众多，利益相关方庞杂，社会影响面大，而且工程的应急性质对时效性有较高要求。针对以上特点，评价组特别在项目前期调研和指标设计、中期调查跟踪和后期撰写报告三个阶段中进行了较为周密的计划和安排，总体工作思路如图1。

图1 2014年度S市某航道应急维护疏浚工程绩效评价实施流程图

首先，为了更好地了解航道疏浚工程中的具体工作内容、重点环节和考察侧重点，评价组在绩效跟踪开始前实地走访了主管部门、施工单位、监理单位，学习了航道疏浚的专业知识。在此基础上，评价组根据S市航务管理处财务和业务科室相关负责人提出的工作要求，结合类似航道疏浚工程涉及的国家、行业、历史等标准，制定了项目的总体绩效目标和细化目标，形成指标体系。在和项目单位反复商讨、调整修订后，最终确定的指标体系包含投入、产出、结果和影响力四方面内容，共计35个指标。三个阶段跟踪使用同一个指标体系，但每一阶段跟踪内容各有侧重：第一阶段主要选取资金投入、财务管理和项目实施管理等制度建设方面的指标进行跟踪评价；第二阶段重点侧重制度执行和部分项目产出类指标完成情况；第三阶段在结合第一、二阶段跟踪评价的基础上，着重考察项目产出、结果和影响力三方面内容。具体指标体系和三个阶段考察内容见表1。

其次，在绩效跟踪实施过程中，考虑到项目相关单位之间的复杂关系，评价组与主管单位、施工方和监理方均建立了较为紧密的联系，全程参与了施工方和监理的例会，定期收集疏浚方量、施工进度、施工管理和监理工作相关各项指标等经常性数据，形成图表和简报向主管单位汇报。同时，评价组对船只AIS（AutomaticidentificationSystem船舶自动识别系统，由岸基设施和船载设备构成，配合GPS系统使邻近船舶及岸台能及时掌握附近海面所有船舶之动静态资讯，得以立刻互相通话协调，采取必要避让行动，对船舶安全有很大帮助；本项目给每艘挖泥和运泥船只配备了AIS船载系统，主要是为了跟踪船只航迹，确保运泥到达指定卸泥点完成卸泥工作，杜绝偷排泥浆）有效率的检查给予了高度重视。除了对施工方AIS使用情况台账进行定期检查以外，评价组还不定期前往海事部门AIS数据中心拉取船只航迹进行抽查。一旦发现AIS设备关闭的情况，评价组会要求施工单位给予解释，如经确认是人为关闭，评价组会要求施工单位按规定给予警告、处罚并通知整改，以确保船只航迹100%有迹可循，泥浆100%按规定排放。

表1 2014年度S市某航道应急维护疏浚工程绩效目标指标表

此外，评价组还走访了航道沿线环卫码头和企业，并在海事部门的支持配合下对经过该航道的船员进行了满意度问卷调查，极大地丰富了跟踪评价所需的第一手数据，了解了工程受益群体的直接感受和需求。

根据收集到的数据和问卷，评价组根据跟踪评价的思路，从项目概况、资金安排和使用情况出发，汇总分析绩效完成情况，最后通过综合意见反馈总结出依据绩效分析给出具体整改建议。整个跟踪分析过程中最为重要的是绩效完成情况分析，它集中反映了绩效跟踪的逻辑路径，包括各项指标目标值、实际值以及偏差度，并从经费、制度、人员、硬件设施等方面分析产生偏差的原因，在此基础上判断目标完成的可能性，并详细给出判断的依据，具体参见表2。

最后，考虑到此项目的应急性和主管部门重视程度，评价组特别关注了各项制度的执行情况和整改建议是否得到及时落实。因此，评价组一改以往绩效跟踪项目只出一份报告的惯例，分阶段出具三份报告，以更及时地反映项目中存在的问题，切实保证项目绩效目标的达成。我们通过报告将发现的问题反映给主管单位、施工单位以及监理单位，在充分沟通协商的基础上确定整改期限。在临近整改期限时，评价组会再次进行现场调查和监督，以督促当事单位及时解决问题。如逾期未进行整改，评价组会将该问题作为需要重点关注的整改建议在下一阶段报告中予以反映，并进行持续监督。通过这样持续的结果应用和应用反馈，主管部门能够了解到施工单位的整改进度以及还需要加强监督力度的环节，为主管部门的工作开展提供了参考依据。

三、绩效跟踪结论

在多方的支持和配合下，此次绩效跟踪最终得以完成，形成了具有较高参考价值的评价结论。此次航道应急维护疏浚紧紧围绕“应急”的要求，及时抢通了关键浅点、瓶颈航道和桥区航道，保证了航道在施工期间基本畅通。工程实现了计划完成的疏浚长度和土方量，并在此基础上增加了疏浚作业航段，各项指标均达到验收标准。浚后，该航道通航量和垃圾清运恢复正常，沿岸各码头企业和船员满意度达到预期，项目实现了较好的经济和社会效益。

报告也根据调查数据的分析，暴露了施工过程中存在的一些问题，如进度控制力度不够、船只AIS未按规定使用、安全保障措施存在一定疏漏等，并提出纠偏措施如下：（1）针对施工进度滞后，制定多重预案，追赶施工进度；（2）严肃处罚制度，加强安全措施落实，保证安全施工；（3）规范AIS使用，对违规船只给予处罚，杜绝私自关闭AIS现象发生。经过项目实施单位严肃落实，在第三阶段工程计划进度基本得以实现，安全隐患得到排除，实现安全事故零发生。

但是，由于AIS设备故障、船只电力不足、设备性能制约以及制度执行不力等软硬件方面存在的问题，AIS使用情况始终存在不足。对此，评价组建议业务主管单位增设AIS信号基站，提高AIS设备性能，完善船只硬件设施，保证AIS使用有效性。同时，评价组还建议增加航道检测频率，加强回淤分析并有针对性地排除人为因素，提高航道管理的效率，增强此次疏浚的长期效益。

四、关于绩效跟踪价值提升的进一步探讨

一般而言，在全过程绩效预算管理的四个组成部分中，绩效目标申报和绩效评价因为分别发生在事前和事后，与项目进程不同步，取数和实施评价的过程相对静态。与此相反，绩效跟踪与项目同步进行，起到承上启下的作用，其动态跟踪的重要性不言而喻。如何更好地实施绩效跟踪，提升绩效跟踪价值，一方面使其区别于绩效目标管理和绩效评价，另一方面体现其承上启下的铰链作用，是我们需要着重探讨的问题。我们认为绩效跟踪贵在其“动态”价值，应重点体现其连续性、时效性和纽带性。

第一，绩效跟踪“动态”价值的提升应着眼于数据的连续性和调查的实时性。绩效跟踪过程中，评价方应该对项目进行实时的动态调查，对涉及的数据进行持续跟进，妥善存档，形成具有连续性和趋势性的数据集合。例如在此次航道应急维护疏浚跟踪过程中，评价组从项目开始便跟随主管单位、施工单位和监理单位的相关工作人员进行了实地走访调查，定期对施工单位双周工作总结、监理日志、监理周报进行了阅览、整理和归档，不定期深入施工现场、对运泥船舶进行跟船调查，丰富了第一手数据资料，形成了一套较为完整的第三方数据库，保证了数据的可靠性、连续性和实时性，为实现全过程跟踪评价奠定了数据基础。

表2 2014年度S市某航道应急维护疏浚工程绩效完成情况分析表

第二，绩效跟踪“动态”价值的提升还应体现在及时进行纠偏纠错和结果应用上。目前，绝大多数绩效跟踪项目只需要出具一份跟踪报告，且对报告出具的时间点也没有统一要求，因此时常给人以“静态”的错觉，造成时效性降低，导致纠偏建议的结果应用价值大打折扣。此次绩效跟踪有别于一般只出一份报告的跟踪类项目，而是根据工程的进度以及各阶段的不同侧重点分阶段出具报告。第一阶段报告主要反映了制度建设情况以及该阶段工程目标完成情况，对跟踪过程中发现的问题和未完成的目标进行分析，并提出纠偏建议。第二阶段报告重新罗列、总结了第一阶段发现的问题以及本阶段对上一阶段纠偏建议的落实情况；同时，该份报告也提出了本阶段跟踪过程中发现的新问题和新建议。最后阶段的报告对此次绩效跟踪进行了总体评价，对改进较好的经验进行了总结，同时也指出了纠偏建议没有得到充分落实的地方。每阶段报告既相对独立，又存在较为紧密的逻辑关联、环环相扣，既发现了各个阶段的新问题，也关注前一阶段老问题的整改落实情况，对项目进行了高频率和反复持续的跟踪。这种频率的跟踪能够对项目进程进行有效监督，确保目标偏差得到更为及时的纠正。预算绩效管理的落脚点在结果应用，只有对结果应用有进一步的评价和反馈，才能使绩效运行得到及时修正，实现绩效跟踪的“动态”价值。

第三，绩效跟踪在全过程预算绩效管理中具有承上启下的作用，因此其“动态”价值提升的关键还在于要以全局的眼光认识绩效跟踪在全过程预算绩效管理中的重要地位。绩效跟踪作为贯穿整个项目实施过程的轴线，既是对前期绩效目标确定工作的检验和反馈，也为后续绩效评价工作提供详实的第一手项目绩效运行信息，为有效地开展项目绩效评价打下基础。

在全过程预算绩效管理的实践中，由于绩效跟踪无需进行指标评分，其评价结果不会影响到最后项目的考评，因而往往不能引起预算单位的足够重视。然而，绩效跟踪具有事前和事后评价不具备的现时性，是直接获取数据的重要手段，一定程度上是整个财政监控体系中最关键的环节。所以，不应孤立地看待绩效跟踪，而应站在全局的高度将其理解为全过程预算绩效管理的纽带，突出其重要价值。此次航道应急维护疏浚项目虽然没有要求进行绩效评价，但是因为跟踪过程中已经收集到大量数据，考察了截至报告提交时的绩效目标的实现情况，总结了工程中施工单位和主管单位做得较好的管理和制度经验，反映了工程中存在的问题并给出了对应的整改建议，虽然没有进行指标评分，但是体现的价值超越了一般意义上的绩效跟踪，为S市航务管理处提升项目管理、总结工作经验起到借鉴作用。

综上，绩效跟踪的价值重点体现在其过程性和动态性上，因此提升其价值的有效途径便是突出其“动态”效果。具体应从数据收集的连续性和实时性入手，确保掌握大量第一手绩效运行信息和数据，从而能够及时总结项目经验，提出纠偏纠错建议，保证结果应用的时效性。另外，我们还应认识到绩效跟踪在全过程预算绩效管理中的承上启下作用，更全面地理解绩效跟踪的重要价值。■

（作者单位：上海市公共绩效评价行业协会）

（本栏目责任编辑：王光俊）

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