财政支出绩效评价浅析

●邱振宇 储开其

财政支出绩效评价浅析

●邱振宇 储开其

财政部 《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号，以下简称285号文）第二条：“财政支出绩效评价是指财政部门和预算部门（单位）根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。”基于此定义，本文首先介绍了财政支出绩效评价的必要性，随后分析了其当前可能存在的问题，最后提出了做好绩效评价工作的对策建议。

一、财政支出绩效评价的必要性

（一）财政收支矛盾需要缓解

近年来，随着我国经济体制改革的不断深入，我国已建立起比较稳定的财政收入增长机制，国家财政实力得到迅速壮大。但在财政收入大幅度增长的同时，财政收支矛盾却越来越突出。以2014年数据为例，当年全国公共财政收入140350亿元，而公共财政支出151662亿元。收支矛盾的产生至少来自两个方面：一是财政资源总量不足；二是支出效率有不尽人意之处。财政资源总量是一个逐步增长的过程，不能指望一夜之间达到“财富充盈”。因此，提高财政支出的配置效率就显得至关重要。

（二）财政政策调控能力需要得到提高

现实中常会发现一些通过财政投资支出进行调控的项目质量低下、功能不全、服务难以持续、收益难以确保，政绩工程、形象工程、重复建设等问题始终难以有效解决。这种情况下对财政项目开展绩效评价，以提高预算支出的使用效率，最大限度地发挥财政政策的调控能力，实现其运用的调控效果最大化，从而使其在保证经济增长和完善政府公共服务等方面发挥更大的作用。

（三）财政体制改革的客观要求

加快构建“财政供给透明、预算资金一体、项目管理科学、预算绩效提升”的预算管理机制是中央的明确要求。以绩效评价为突破口，使预算安排、执行进度与绩效评价结果挂钩，是适应体制变动，创新预算管理制度的必然。

总的来说，开展绩效评价是财政管理的必然要求；开展绩效评价有利于政府职能转变，强化财政资金支出的管理与监督；开展绩效评价能够加强对财政资金项目承担者的约束，能促使项目承担者以绩效为导向，积极参考绩效评价的指标，并以之指导项目运作与管理。为了达到评价指标要求，项目管理者需要对项目资金的使用进行科学的分析，比较各种可能的使用方案，并预测可能产生的效果，以选择最优方案来实施，从而实现资金的优化使用，进而有利于提高政府专项资金支出的决策水平。

二、财政支出绩效评价存在的问题分析

“绩效评价”近几年来迅速成为学术界的“热词”之一。而在实际工作层面上，以财政部为主导，各省、市跟进，已经进行了一定的实践。但从实践中可以看出，该项工作还存在各种不足，成为制约绩效评价取得实效的瓶颈。

（一）各项基础工作还较薄弱

1、绩效评价指标库、专家库等智库建设严重不足。第一，绩效评价指标，特别是个性指标缺乏。评价指标是绩效评价工作的核心内容。没有一个体系完整、内容健全、科学权威的评价指标库，绩效评价终将沦为无源之水。财政部已发布了一些共性指标作参考，但个性指标的研究一直较为缺乏。主要原因在于实务中财政支出投向领域广泛，即使投向同一领域的财政资金，其具体使用也有较大不同，如社会保障资金大类下还细分为下岗职工基本保障、军转干部解困、社保基金征收、居家养老购买补助、农村医疗救助等等。要为每一小项的财政支出都建立起相应的评价指标，显然不是朝夕之功。这需要财政部自上而下地推动，也需要各地因地制宜。

第二，缺乏对绩效评价有充分认识的专家人才。绩效目标、评价指标设置的合理性如何、绩效评价报告质量怎样，需要大批对绩效评价有较深认识的专家，而实务中符合要求的专家队伍较为薄弱。这需要各类行业、预算或财务管理专家能够跳出自己专业的范畴，从整体或更高层面来考虑问题，既熟悉政府相关的政策、精神，也较为了解群众的想法和呼声，由于要求很高，因此绩效评价专家群体的培养也难以速成。

第三，符合要求的中介机构数量不足。当前大量绩效评价工作以政府购买服务的形式委托中介开展。但由于绩效评价专业性强，且不同于常规的财务审计，财务的规范性只是绩效评价的一个组成部分，需要中介机构不局限于财务层面，而能从项目整体层面把握，甚至要预测项目的后期效应。目前我国符合要求的中介机构数量明显不足。

2、部分被评价单位基础台账不够充分。绩效评价以客观事实为依据，因此对基础数据的要求较高。然而，目前部分预算单位、特别是基层单位的管理较为粗放，如江苏省南通市对养老服务机构补助开展的绩效评价，财政补助划拨到相应职能部门，再由相应职能部门划拨给相关的养老机构，而资金划款到养老机构之后的使用情况则较难掌握，不少养老机构未设置会计部门、财务资料欠缺等都影响到了评价工作的深入。类似的情况在各地都不乏其例。

（二）绩效评价工作的权威性还不够

一是绩效评价工作目前由财政部门为主推进，从级别上来说，财政部门与各部门预算单位是一样的，这就造成了工作推进的难度。同时，公共部门事权划分仍不非常明确，存在不同公共部门之间、部门内部不同单位之间事权交叉、重叠的问题，这就制约了绩效评价的目标选择与指标体系的建立。

二是绩效评价由中介机构具体承办，固然在一定程度上保证了评价结果的公平公正，但也不能完全杜绝中介机构屈从于被评价单位的意见、选取或设置较为有利于评价结果的评价指标的情况发生，尤其中介机构为本地机构时更为明显。

三是绩效评价结果应用的程度还不够。从实践看，评价结果做到直接为预算安排服务的例子还不多，即现行财政体制采用的是预算——绩效模式，而非绩效——预算模式，这就难以对预算部门产生直接的压力。此外，部分绩效评价报告提出的建议可行性较低，被评价单位采用确实困难。如江苏省南通市社保资金绩效评价中，建议“社保资金审核简化流程”，而实务中因面对群体复杂，考虑到资金安全性等问题，在近期较难“简化审核环节”，这就使建议流于形式，评价结果无法真正应用到实践中。

（三）社会各界对绩效评价的认识还存在误区

一是某些预算部门（单位）存在认为申请的预算和财政资金的使用及耗费只要符合规定，不必考虑绩效的错误观念。错误地把绩效评价当作增加财政部门提高控制能力的手段，极端者甚至认为是增加了单位的负担，这显然偏离了绩效评价的真正目的。

二是群众近年对阳光财政的呼声不断高涨，然而，当绩效评价工作中涉及社会满意度调查、需要群众填写各类调查问卷时，群众参与的热情度不高，或填写草草了事。这一方面与问卷设计、调查方式不够科学有关，但另一方面也在一定程度上体现出绩效评价工作要取得实效，还要注重不断引导群众参与其中。

三、做好绩效评价工作的对策建议

（一）做好绩效评价的顶层设计

1、争取必要的政治支持。随着绩效评价工作的深入开展，绩效管理的日益严谨，必将面对传统预算管理模式、部门既得利益、思想认识误区等各种阻力。因此要保证绩效评价工作深入开展，取得实效，必须获得政治上的有力支持。财政部早已强调，各地绩效管理的推进，要争取各地市委、市政府的大力支持；一些省市已由省政府、市政府发文将绩效管理工作纳入政府年终考核，无疑将对绩效评价工作起到良好的推进作用。

2、明确合理的流程设计。绩效评价工作应作为财政管理工作的一个有机组成部分来考虑，不可将绩效评价独立开来，更不可就绩效评价而评价。江苏省南通市就绩效评价工作设计了工作流程图（见图1），作为一个实例供业界讨论并指出不足。

图1 江苏省南通市绩效评价工作流程图

（二）因地制宜，体现地方管理特点

各地财政管理模式同中有异，可以根据自身特点，设计不同的绩效评价模式。如江苏省南通市模式有别于同省其它地市：其财政部门由主要负责人直接分管绩效工作，使部门内部绩效工作权威性较强，各处室之间配合与协调较为融洽；具体模式上采用由业务处室各自组成不同的绩效评价组，牵头组织各自联系的预算部门（单位）的绩效评价工作，年终财政部门对各业务处室绩效评价工作进行考核。

（三）加快各类智库的建设

1、正确对待信息系统。信息化系统有利于绩效评价工作的开展，建立一整套含管理操作流程、项目库、指标库、标准库、专家库等在内的绩效评价信息化系统是绩效评价工作发展的趋势。但信息化系统必然涉及相关开发、维护成本等。江苏省南通市目前立足于搭建平台：一是与有过多次合作的上海专业绩效评价咨询公司接洽，二是通过省注协、上海市公共绩效评价协会、各类评估协会联系，此外计划与本地大学绩效评价中心进行合作，综合各方信息，设计出最具实效性和针对性的信息化系统，稳妥推进绩效评价信息化工作。

2、指标库建设注重积累，专家库建设注重广泛性。指标库建设方面可以吸收财政部、江苏省财政厅、广西等地指标库内容。同时，每完成一个项目，及时入库经过专家论证的评价指标，通过一段时间，完成评价指标库的基本建设。人大代表、政协委员、财经审计专家、行业管理专家、政府采购专家、财政管理专家、县（市、区）行业管理类专家等等都可以纳入专家库。各地根据情况的不同还可以引入外地专家。此外可以考虑培养本地资源，如有条件的地方可与当地大学开展合作，由当地大学设立专门的绩效评价中心，对绩效评价工作进行深入的研究，以点促面，不断扩充绩效评价专家群体。

（四）强化绩效评价结果应用的权威性

在现有条件下可以提高绩效评价结果的透明度，制定公示制度。如将绩效评价情况以书面报告等形式定期向政府、人大、政协等机构报告，并向社会做到必要公开。这有助于提高预算绩效管理的外部监督水平，同时增强预算部门（单位）对财政支出项目管理的责任感。■

（作者单位：江苏省南通市财政局）