基于“新常态”下财税体制改革的预算绩效监督

●杨敬坤

基于“新常态”下财税体制改革的预算绩效监督

●杨敬坤

全面深化改革是新一届政府执政的首要任务，按照“十八大”精神，改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，而财税体制改革是 “更好发挥政府作用”的基础。2014年，财税体制的改革迈出了坚实的步伐。十八届三中全会《深化财税体制改革总体方案》显示出财税体制改革已被中央定位为我国全面深化改革的“排头兵”，新一轮财税体制改革帷幕由此拉起。

一、适应经济增长“新常态”的财税体制改革

习近平在北京APEC的演讲，首次系统阐释新常态，他强调“中国经济的强韧性是防范风险的最有力支撑”，同时从三方面定义了“新常态”：从速度而言是从高速增长转为中高速增长，从结构而言是经济结构不断优化升级，而从动力而言是从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。我国以往的财税体制改革，包括1994年的分税制改革以及其他几次影响较大的财税改革，都伴随着经济的高速增长，在一个相对宽松的条件下展开，可以通过“增量调整”的方式逼近或实现改革目标。在经历了30多年的高速增长后，中国经济转入中高速增长平台，新一轮财税体制改革是在中国经济增长发生转折性变化、步入“新常态”的背景下启动的。在增长速度换挡期，通过深化预算管理制度改革，加强预算绩效管理，提升政府支出预算绩效，是推动财税体制改革的着力点。

二、预算管理制度改革是财税体制改革的助推剂

预算是公共财政的基石，预算管理制度改革是深化财税改革的首要内容，应当先行推进。2014年10月8日，国务院发布《关于深化预算管理制度改革的决定》，为财税体制改革在 2015年取得决定性进展，奠定了良好的基础，由此，预算管理制度改革成为了全面深化财税体制改革的助推剂。财政部长楼继伟在接受《人民日报》采访时表示，新一轮财税体制改革是要建立“与国家治理体系和治理能力现代化相适应”的现代财政制度，深化财税体制改革不是政策上修修补补，而是在原来的基础上立足全局、着眼长远，进行制度创新和系统性重构。因此要围绕十八届三中全会部署的“改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度”三大任务，有序有力有效推进。

三、预算绩效管理是“新常态”下财税体制改革的需求

政府的财政支出行为无论是投资性支出还是消费性支出，最终的目的是优化资源配置，为社会提供公共产品和服务，满足社会共同需要，实现支出效益的最大化。深化绩效预算管理改革，本质是政府预算围绕政府行政目标来确定，所有财政资金的使用都要讲绩效。国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》把“加强预算执行管理，提高财政支出绩效”作为推进预算管理制度改革的一项重要工作，并明确指出：“全面推进预算绩效管理工作，强化支出责任和效率意识，逐步将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金，将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面，加强绩效评价结果应用，将评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据”。去年12月30日，财政部发布《关于贯彻实施修改后的预算法的通知》，要求各级财政部门严格按照新预算法的规定：加快建立健全预算绩效管理机制，全面推进预算绩效管理工作。事实上，在中央《深化财税体制改革总体方案》出台前，各地对预算绩效管理已做出了有益的探索。去年6月，财政部财政科学研究所研究员王泽彩曾向经济观察报介绍，从2011年召开全国首次绩效管理动员工作会以后，已有23个省市成立了绩效管理处，将绩效管理作为预算管理的重中之重，特别要求绩效管理贯穿预算的编制、执行、监督的全过程。

四、强化预算绩效监督是加强预算绩效管理的重要抓手

预算管理制度改革，强调“要切实改进预算管理制度，加快建立全面规范、公开透明的政府预算制度，使预算编制科学完整、预算执行规范有效、预算监督公开透明，三者有机衔接、相互制衡，真正把预算分配权关进制度的笼子，使政府预算在阳光下运行”。对于省级财政部门以提升预算绩效为目的的管理与监督，我们认为应注重以下几个方面。

（一）加强绩效编制审核，细化项目产出目标

加强绩效目标管理，预算编制审核部门在年初编制预算时，督促各级在上报项目资金预算的同时设定资金预期要达到的绩效目标，并对项目产出要达到的具体目标进行细化，便于对财政资金支出效益的评价、考核与监管，增强可操作性。预算绩效管理部门，组织开展绩效预算目标科学性核查，加大绩效目标编制的审核力度，并将审核意见及时反馈相关部门。对于绩效目标的设置不合理、不科学，责令申报单位对项目产出绩效目标进行调整，以达到财政支出预期的社会、经济效益。

（二）强化绩效运行监管，规范资金支出行为

各级资金监管部门要加强预算执行过程的监督与管理，发现问题及时督促整改。省级资金监管部门通过财政信息化平台，加强对资金支付进度、资金实际用途是否符合绩效目标的运行监控，同时，对于财政重点支出项目、社会关注度高的项目，组织人员实地监督。市县要加大预算绩效的日常监管，组织开展项目资金使用单位自评、适时引入第三方评价、市县再评价等形式的绩效评价，对发现的问题及时督促整改，并及时上报支出绩效监管情况。

（三）着眼财税体制改革，健全绩效监督机制

积极响应河南省政府“关于深化财税体制改革的指导意见”的改革任务需求，着力实现“以加强预算绩效监督为突破口，建立嵌入财政主体业务流程的监督机制。加强对绩效预算编制质量的监督、绩效预算执行过程的监督、预算执行效果的监督”的改革任务。目前，绩效方面的法规制度相对缺失，管理制度体系尚不健全，对预算绩效管理的保障支撑度不强。建议制定“省本级财政预算绩效监督暂行办法”等一系列规范性文件，明确财政专职监督机构在预算绩效监督工作中的改革路径、职责任务、监督内容、程序、方式方法、要求及结果运用等，以使财政监督转型工作有章可循，规范运行，稳步推进。

（四）加强信息系统建设，建立绩效监督数据支撑平台

财政监督信息化建设，作为监督工作转型发展重要的基础性工作，应尽早启动。参照借鉴《财政部信息化建设总体方案》的部署和要求，合理规划和设计监督控制的模块，将财政监督机构作为核心用户纳入财政厅信息管理系统。梳理财政监督业务需求，加强顶层设计，逐步建立涵盖预算管理全过程监控、制度文件支持、监督流程控制和结果反馈、单位基础信息采集、大数据对比分析、专用检查软件应用等主要内容的监督信息化管理系统。

（五）强化监督结果的运用，健全绩效激励约束机制

加强绩效监督结果的运用，实现绩效监督结果与预算安排的有机结合，将绩效监督结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据，充分体现绩效监督优化、促进预算管理的作用。通过对绩效评价项目的监督管理，分析项目执行进度和绩效情况，并提出加强管理的意见建议。对于预算支出绩效运行与原定绩效目标发生偏离时，预算管理处应及时采取措施予以纠正。情况严重的，暂缓或停止该项目的执行。对于预算支出绩效实现好，群众满意度高的单位和项目，在以后安排转移支付资金时，给予政策倾斜。

“新常态”下的财税体制改革，是在中国经济靠强韧性来支撑防范经济风险的条件下推进的。加强预算绩效的管理与监督，使财政资金发挥更大的效益，未免不失为当下适应改革需求，深化支出管理改革方面的重要一环。财税体制改革的顶层设计已明晰，改革的框架已构建，如何操作施工，考验着改革践行者的行政智慧。■

（作者单位：河南省财政厅监督检查一处）

（本栏目责任编辑：阮静）