把握改革方向，构筑反腐新常态

●乔新生/中南财经政法大学廉政研究院院长、教授

把握改革方向，构筑反腐新常态

主持人：新形势下，纪检体制改革的重点、难点还有哪些？克服重难点的关键何在？纪检体制改革的最终改革方向为何？

刘伟：纪检体制改革的重点在有效监督“一把手”及党委班子成员，在这一点上要取得突破，关键是纪检系统垂直管理系统的建立，形成党委与纪检部门权力分立制衡的格局。难点在于，纪检机关如何保持自身的权力也受到相应的制约，因为任何权力不受制约都会导致腐败，纪检部门也不例外。克服这一难点的关键在于，纪检体系内部要建立严格的分权制衡和常态监督的机制，并接受国家机关和社会舆论的监督。纪检体制改革的最终方向应该是，在宪法和法律的规范下，基于党内规范，逐步建立起纪检体系的垂直管理体制，并实现与我国司法机关的对接。

刘家用：纪检体制改革的一个重点、难点是对地方主要领导，特别是“一把手”的监督如何到位。在现有体制下，纪委要接受同级党委的领导，人财物等方面都受制于地方党委政府。地方主要领导拥有的权力很大，这么多年，这么多起腐败案件，几乎没有同级纪委检举揭发同级党委主要领导和党委班子违纪违法行为的案例。

解决这一问题的关键是纪检机关在人财物等方面要摆脱地方的控制，纪检体制改革的最终方向是取消“双重”领导体制，走向垂直管理。列宁晚年在《论“双重”领导和法制》中指出：“主张对检察机关实行‘双重’领导，取消它对地方政权机关的任何决定提出异议的权利，这就不仅在原则上是错误的，不仅妨碍我们坚决实行法制这一基本任务，而且反映了横在劳动者同地方的和中央的苏维埃政权以及俄共中央权力机关之间的最有害的障碍──地方官僚和地方影响的利益和偏见。”在领导体制上，如果纪检机关实行“双重”领导，就无法保证纪检机关不受当地党委、政府及其领导人的干涉，就无法实现对当地领导干部进行有效的监督。

王飞：要重点解决三个方面的问题，一是反腐败体制和机制问题。要改革反腐败体制和机制，逐步实现治理能力现代化。 “上级监督太远，同级监督太软，下级监督太险，司法监督太晚”。这个民间流传的段子揭示了种种体制和机制的尴尬：机构职能分散，无法形成合力；查办案件外来干涉太多，腐败频发但责任追究不到位。对此，中央拿出了“改革党的纪律检查体制，健全反腐败领导体制和工作机制，加强反腐败体制机制创新和制度保障。”和“查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告”的两剂药方，显示出这一届中央领导集体求真务实的执政风格。纪检体制走向垂直管理是未来的一个主要方向。没有纪检监督权力的垂直管理，地方纪检部门就会受到很大限制。二是纪检监察干部的监督和管理问题。打铁还需自身硬。长期以来，纪检人员备受“谁来监督监督者”的质问。中央纪委三次全会强调：“信任不能代替监督。对纪检监察干部要严格要求、严格监督、严格管理，对违纪违法行为零容忍。”中纪委也新设纪检监察干部监督室，用纪委内部的“纪委”来对准自己。三是预防腐败问题。预防腐败应该是反腐败体制改革的必要一环，也是纪检体制改革的方向。

主持人：反腐新常态下，纪检监督、审计监督、财政监督等监督体系的各方应是怎样的关系？各方应如何推进改革以相互配合形成反腐合力？谈谈您的想法建议。

刘伟：目前来看，不同的监督体系还是以纪检监督为主导，带动并运用审计监督等手段配合纪检系统实现反腐目的。但要建立反腐新常态，就应该强调纪检监督与财政监督的并重，以及审计监督的常规化。在执政党层面，推进纪检监督的制度化和常规化，可以首先在党内遏制腐败，揭露腐败。但在国家权力层面，财政监督是更为基础也更为关键的监督环节。只有立法部门的预算监督与政府部门的财政监督相配合，才能从财政上约束执政党和政府权力的运行。党的纪检监督与政府的财政监督相结合，共同运用审计监督这一手段，实现不同监督体系的衔接与配合，才能真正收到反腐败的良好效果。

王丛虎：纪检监察、审计监督、财政监督是我国监督体系中的重要力量，它们既有各自的业务范围、独立行使各自监督权力，同时又是相互配合、相得益彰的党和国家行使监督权的整体。腐败行为往往不是一个单一的行为，而是涉及滥用权力、侵蚀人民财产、违法乱纪的综合行为，当然也就需要我们的纪检、审计和财政各个监督部门共同发力、形成合力，以彻底消除腐败存量，遏制腐败增量，达到廉政执政的目的。

邹祥利：反腐新常态下，纪检监督、审计监督、财政监督等监督体系的各方关系是一种相辅相成的关系，其监督的重点各不相同。纪检监督具有“监督的再监督，检查的再检查”，重点在对人的处理；审计监督侧重于对事后监督；财政监督侧重于事前、事中和事后全过程监督。当前要形成反腐合力，必须抓好两项工作：一是建立了联席会议制度。用制度的形式把各种监督职能整合起来，通过互通信息、联合检查、联合办案等形式，形成有效的监督平台，解决各监督主体力量相对单薄的问题，达到了整合监督资源，形成监督合力的目的。具体要围绕“三个整合”做文章，即整合信息资源，达到信息共享，互通有无；整合督查资源，达到联合检查，增强效果；整合办案资源，达到集中力量，快速突破。■

专家观点

中国纪检监察体制改革的三点思考

●乔新生/中南财经政法大学廉政研究院院长、教授

中国纪检监察体制改革始终没有停步，一直在路上。中央全面深化改革领导小组将纪检监察体制改革作为重要改革内容提上议事日程，说明中央对纪检监察体制改革非常重视。

然而，在纪检监察体制改革方面，无论是学术界还是决策体制内部，仍然存在着不同意见。概括起来，分歧主要体现在以下三个方面：

首先，是党政分开，还是党政合一？众所周知，中央纪律检查委员会和监察部合署办公，党政合一是我国当前纪检监察体制的主要特征。中国加入联合国反腐败公约之后，设立了国家预防腐败局，负责贯彻落实联合国反腐败公约中有关预防腐败和官员教育的执行工作。现在看来，这种纪检监察体制既有利也有弊。

从有利的方面来看，宪法明确规定坚持共产党的领导，中国共产党是执政党，执政党的反腐败工作是国家反腐败工作的重中之重，因此，将中国共产党纪律检查委员会和国家监察部合并在一起，有利于集中优势兵力，着力解决党内的腐败问题。建立党政合一的反腐败机构，有利于发挥党的领导作用，有利于按照党的纪律和党的规定不断提高党员领导干部的素质，约束党员领导干部的行为。

但是，从不利的角度来看，党的纪律检查机关和政府的监察机构合二为一，很难解决整肃党风党纪和提高政府工作效率之间的关系问题。部分省市进行纪检监察体制改革，将纪律检查机关负责的党风党纪工作和监察机关负责的政府监察工作区分开来，目的就是要充分发挥纪律检查机关和监察机关的职能，让二者相互配合，互相协调，从而提高反腐败的效率。

部分学者建议，应当将国家监察部和国家审计署合并在一起，建立国家统一的审计监察部门。这样做可以及时发现问题，同时也可以及时地解决问题。审计机关通过加强审计监督，发现行政机关工作中存在的问题，而监察机关则根据《中华人民共和国行政监察法》的规定，及时处理审计发现的问题，追究国家工作人员的责任，防止腐败行为不断蔓延。

笔者认为应当建立直属于国务院总理的审计监察委员会。审计监察委员会负责监督政府各项工作的落实，一旦发现工作中违法违纪的问题，立即启动行政监察程序，追究责任人的法律责任。部分学者甚至建议，应当由全国人大设立专门的审计监察委员会，具体监督国务院行政工作，如果国务院各部门及其工作人员在工作中出现的规范行为，全国人大审计监察委员会可以立即启动调查程序，并且对责任人采取强制措施，由司法机关追究其法律责任。

总之，在纪检监察体制改革的过程中，必须谨慎处理党政之间的关系，强化党的领导地位的同时，充分发挥监察机关的作用。依照《中华人民共和国行政监察法》的规定，由监察机关对违反国家法律规定的行为人作出行政处罚。今后中央纪律检查委员会应当成为党内的监察机构，针对党内的腐败现象或者腐败机制提出整改意见，时刻要求共产党员警钟长鸣，保持共产党的先进性。

其次，以内部监督为主，还是以外部监督为主？众所周知，当前我国各级国家机关都建立了纪检监察机构，这些国家机关内部的纪检监察机构承担着本系统的纪检监察工作。但是，由于国家机关内部的纪检监察机构在工作中经常受到机关内各单位的相互掣肘，因此，在发现腐败、惩处腐败方面很难发挥应有的作用。

部分学者认为，国家机关内部的纪检监察机构监督属于典型的自体监督机构，不可能真正有效地发挥作用。纪检监察机关应当像医生一样，通过打针吃药动手术，解决国家机关存在的腐败问题。笔者认为，纪检监察机关的外部监督只能发现个别问题，而不可能发现全面性的问题；只能发现浅层次的问题，而不可能发现深层次的问题。

国家机关内部设置的纪检监察机构不仅仅是一个效能督察机构，同时也是一个工作职能健全的反腐败机构。国家机关内部设立纪检监察机构的目的是为了防微杜渐，是为了防止腐败现象不断蔓延。当前国家机关内部设立的纪检监察机构之所以难以有效发挥作用，根本原因就在于，国家机关内部设立的监察机构在人财物等方面受到严重地制约。全面深化改革领导小组在纪检监察体制改革过程中已经注意到这方面的问题，决定对国家机关内部的纪检监察机构实行垂直管理，内部纪检监察机关的负责人对上级纪委负责，接受上级纪律检查委员会的领导和监督。这样的纪检监察体制改革有利于充分发挥国家机关内部纪检监察机构的作用。但是，要想把全面深化改革领导小组的改革意见落到实处，还必须在人财物等各个方面加快改革的步伐，让国家机关内部的纪检监察机构及其工作人员真正做到独立办案，对本级党委实施强有力的监督。

笔者认为，国家机关内部设立的纪检监察机构要想真正发挥作用必须充分依靠党的基层组织。当前国家机关内部的纪检监察机构之所以难以发挥作用，根本原因就在于，国家机关内部的纪检监察机构与国家机关的党委会、党支部沟通不够，没有通过党的组织系统及时地发现问题并且提出整改意见。现在一些国家机关的党组织存在涣散、党支部活动可有可无等现象，这就使得国家机关内部纪检监察机构在工作过程中缺乏有力的帮手。只有健全国家机关内部的党组织，并且让国家机关内部的党组织和纪检监察机构密切配合，才能及时发现腐败现象，并且提出整改意见。

笔者的建议是，纪律检查机关的外部监督固然重要，但是，要想形成反腐败的常态化机制，必须充分发挥国家机关内部纪检监察机构的作用。国家机关内部的纪检监察机构不是钦差大臣，更不是太上皇。国家机关内部的纪检监察机构必须按照党章的要求充分履行自己的职责，一方面向派出机关负责，另一方面必须放手发动群众，充分依靠国家机关内部的党组织完成上级纪律检查委员会交给的各项工作。

部分学者认为，国家开展大规模的巡视活动，有利于及时发现问题，有利于解决存量腐败现象。从实际效果来看，巡视制度的完善的确有利于发现国家机关内部存在的问题。但是，必须承认，绝大多数腐败行为都是“和尚头上的虱子——明摆着”，不能说是纪律检查机关巡视工作发现问题，而只能说纪律检查机关的巡视工作促使问题得以解决。只要充分发挥国家机关内部纪检监察机构的作用，建立精干高效的纪检监察系统，腐败问题才不会越积越多。

笔者的观点是，巡视工作对于解决历史遗留的腐败问题非常重要，但是，要解决现实生活中不断出现的腐败现象，必须依靠国家机关内部的纪检监察机构，建立相对独立的纪检监察机制，及时督促国家机关及其工作人员依照宪法和法律办事，防止在国家机关内部出现官官相护、联合抵制纪律检查机关的现象。

第三，反腐败是以纪检监察机关为主，还是以司法机关为主？绝大多数国家反腐败主要依靠司法机关，司法机关在反腐败的过程中发挥至关重要的作用。一些国家的检察机构在反腐败过程中作用重大。

笔者认为，反腐败系统不是一个线性结构，而是一个综合的复杂系统。纪检监察机关在反腐败的过程中发挥着不可替代的作用。但是，这并不意味着中国的司法机关在反腐败的过程中处于被动的地位。司法机关应当建立开放的投诉机制，随时接受公民的举报。应当建立公民诉讼制度，允许公民和社会公益组织提起反腐败的诉讼，因为只有这样，才能形成反腐败“老鼠过街人人喊打”的局面，也只有这样才能真正实现政治清明。

发达市场经济国家的实践证明，如果在反腐败的过程中允许司法机关独自接受公民的投诉，并且以诉讼的方式处理个人提起的反腐败案件，那么，会使反腐败的局面大为改观。在我国香港特别行政区，公民可以就环境等方面的腐败问题提起诉讼，在诉讼的过程中司法机关可以传唤行政机关的负责人。这样做一方面可以督促政府机关依法办事，另一方面也可以及时发现决策和执行过程中存在的腐败问题，从而防止公民的利益受到损害。我国也可以参照此做法，通过修改诉讼法律制度建立相对开放的反腐败诉讼体制，允许公民针对行政机关的负责人提起反腐败诉讼，只有这样，才能让中国的反腐败成为一种真正的“常态”，也只有这样才能让中国的反腐败达到预期的效果。■

（本栏目责任编辑：阮静）