未病先防 既病防变——浅谈行政事业单位内部控制存在的问题

广东省文学艺术界联合会（广东省文联）张芸

随着社会主义市场经济体制改革的深入发展，我国行政事业单位内部管理如内控制度薄弱、会计信息失真、监管职能缺失等问题突显，财政部于2012 年11 月正式发布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，将行政事业单位内部控制提上日程。实现内部控制规范，保障制度的执行，促进行政事业单位科学规范化发展刻不容缓。

一、内部控制的定义

内控制度是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。静态上讲，内部控制是单位为了防范和管控经济活动风险而建立的内部管理系统，该系统由内部控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和内部监督等要素组成，具体体现为各项内部管理制度以及落实制度所需的控制措施和程序。动态上讲，内部控制是通过制定制度、实施措施和执行过程，为实现控制目标的自我约束和规范的过程。

二、内部控制存在的问题

(一)内部控制意识薄弱

行政事业单位多为全额或部分财政拨款，单位领导多重业务轻管理，缺乏对内控重要性的了解。财政部虽发布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，但改规范推行力度不强，对行政事业单位的强制执行力度不够，有些单位即便建立内控制度，也只是当文件摆设，或度当做检查的点缀品，未能发挥其内控职能。另外，一些单位误认为内控执行只是财务部门的事，在内控执行上出现财务部门与其他部门严重脱节的现象，财务部门闭门造车，其他部门无法执行，内控制度失效。

(二)缺乏科学的、系统的内部控制体系

由于内控意识薄弱，很少有单位结合自身情况设计一套系统、可行的内控体系。虽财政部发布的《行政事业单位内部管理规范（试行）》为行政事业单位内部管理体系的设计提供了基本的理念、原则及方法，但是不同单位具有不同的业务特点及实际情况，若没有详尽的细则，很难真正适用；其次，岗位设置不尽合理，很多单位由于编制有限或人手不足，出现不相容岗位由一人负责，如出纳兼任记账、出纳负责档案管理、记账兼任复核等等；再者，部分单位即便制订一些内控制度，但涉及范围不具备全面性，对所有人员及业务环节涉及较少，更多是局限于财务制度的制订上，且流程控制存在习惯性，许多做法都是约定俗成，对内部控制的设计、运行及监督等问题缺乏全面性和深层次的思考。很多内控制度形同虚设。

(三)缺乏有效的监督机制

内部审计是内控的重要环节，但是很多行政事业单位并未设置内审部门，即便有内审机构也多于财务部门同班人马，内审也只是走形式走过场，很难发挥内审应有的监督职能。而在外部监督上，财政部门和审计部门在检查过程中，常将资金的使用成效和规范放在重点，单位内控制度是否执行也仅凭借制度文件参考，执行力度的强弱很难实施检查。

三、加强行政事业单位内部控制的对策

(一)强化单位内部控制意识

内部控制规范的实施涉及到单位的每一个细节，包括预算、收支、政府采购、资产管理、项目建设、合同等各个经济事项。需要单位全体员工的参与。因此做好内控规范的宣传至关重要。同时，领导的重视是单位内控建设和有效实施的重要保障。只有领导重视了，才能组织各部门各岗位人员的沟通和协调，形成联动机制。而领导的重视，最重要的传统管理意识的转变，而宣贯工作便是有效途径。如财政部门对行政事业单位的内控规范宣贯会议最好让单位“一把手”参加，而非财务人员，让单位领导真正意识内控的重要性，且对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。

(二)加强会计基础工作建设

针对行政事业单位基础会计基础工作薄弱的问题：首先，需明确财务岗位职责，坚决依照“不相容岗位不兼岗”的原则，设置岗位说明书，做到分工明确、权责清晰；其次，制订适合本单位的财务管理制度及配套细则，理顺财务流程，保证如凭证报销、政府采购、固定资产管理等经济事项有章可循；再者，重视会计的监督职能，将防范“关口前移”；另外，应加强财务部门与业务部门的沟通和合作，编制真实、合理的预算，强化单位预算分析与编制管理，加大预算的执行及考核力度，制定合理的预算指标体系，并严格按照预算执行，杜绝资金挪用现象。

(三)健全单位内部控制体系

行政事业单位内部控制体系是保障机制和协同机制，主要包括组织架构、管控模式、内控组织体系。需通过组织相关人员包括邀请外部专家对单位的预算业务、收支业务、资产管理、政府采购业务、建设项目管理、合同管理等构成经济活动的各项业务进行调研，制定风险矩阵，最大可能的显示单位经济活动的风险点，并对各个风险点进行评估，结合不相容岗位相互分离、内部授权审批控制、预算控制、归口管理、会计控制、财产保护控制、单据控制以及信息内部公开的方法制定一套适合本单位的可执行的内部控制体系。

(四)加快内部控制的信息化进程

信息化是实现事业单位内控规范的重要手段。内部控制将单位的业务管理和财务管理有机结合，需要信息系统的支撑。实现内部控制信息化，可以保证内控的程序化和常态化，是单位领导的管理模式由传统的日常管理向例外管理转变，集中精力处理重大问题，进一步提高管理效率。

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