美国限制政府官员隐私权的制度设计及特点

李莎莎

“隐私权”和“政府官员”这两个概念最早都是由美国法律界提出来的。在1996年著名的“Rosenblantt v.Baer”案的审理过程中，美国联邦最高法院的诉讼文件调取令对“政府官员”（public official）的界定是：“在政府雇员层级中，对政府事务负有实质责任或享有掌控地位者”。按照大法官小威廉·布伦南的说法，“政府官员”还适用于在政府官僚科层中担任公职的人，或者曾经在公众面前出现并且负有重大责任的前政府官员，以及控制政府公务行为的前政府官员［1］。后来，法官们又将“政府官员”的概念拓展为“公众人物”，政府官员也属于“公众人物”。

在美国，隐私权属于基本人权。美国1974年通过的《隐私权法》第2条规定：隐私权是受合众国保护的基本人权。政府官员作为公民，自然享有属于基本人权的隐私权。政府官员作为权力掌控者与执行者，又不同于一般公民，其隐私权要受到限制。因此，政府官员隐私权具有这样3个特征：具有较一般公民隐私权更大的相对性；具有与公共利益的密切相关性；具有与舆论监督权、公众知政权相冲突的特性。

一、政府官员隐私权限制的正当性

（一）对政府官员道德的不信任

“宗教观念在美国法律形成时期的作用常常是决定性的”［2］。根据美国 Gallup公司的调查，95%的美国人具有宗教信仰，其中86%的人信仰基督教。基督教对作为“政治人”的政府官员之人性设定道德原罪的基调具有超越宗教团体的普遍意义，进而衍生出社会普遍观点下对政府官员及政府道德的不信任，认为其只具有消极的工具性价值和消极的公共职能［3］。美国法学家博登海默也表达了同样的关切，他认为“权力就其本质而言是邪恶的，不论其行使者是谁”。如果权力本身即是邪恶的，那么对其持有者的要求自然必须更加严格，才不致形成更大的权力滥用风险。因此，政府官员被预期的道德要求总是高于对一般理性人的预期。此种高预期或高要求，与政府官员作为人的本性及个人利益是具有一定冲突性的，由此便形成了不信任的客观基础。既然有了不信任，限制权力便成为必需。政府官员隐私权与公共利益密切相关，自然应该列入需要限制的权力之中。

（二）维护新闻和言论自由的需要

言论自由与新闻自由，在美国宪法第一修正案的保护下，具有相当宽泛的豁免权。根据“沙利文规则”及围绕公众人物确立的适用规则：如果公民或媒体因其言论被公众人物以诽谤起诉，则需由原告证明被告具有疏忽大意（negligent）的过失；如果公民或媒体因其言论被政府官员以诽谤起诉，则作为原告的政府官员不仅要证明原告存在虚假陈述，而且要举证对方具有罔顾真相的实际恶意 （actual malice）。可见，在权益的平衡与选择上，美国法律更倾向于约束政府官员。除了在宪法上的确认，该规则也基于在“纽约时报诉沙利文”案中布伦南法官所提出的理由：政府官员应当是“坚韧不拔之人，能够在任何恶劣的气候下生存”。

（三）维护公共利益的需要

美国学者特里·库伯，从主观责任和客观责任角度对利益冲突问题进行了分析，认为作为一个个体的公职人员所具有的私人利益，与其作为行政管理人员所具有的公共利益会产生冲突。这种冲突不仅包括其角色转换的矛盾，也包括各种权力之权衡而产生的矛盾。这些冲突将会为公职人员谋取私人利益、滥用公共职权提供可能性［4］。如果不充分把握政府官员的必要隐私信息，尤其是财务信息、任前情况与社会关系，将很难及时预防与克制腐败。对于掌握公权力的政府官员来说，利益冲突具有力量悬殊的特征，这是限制政府官员隐私权的深层次原因。

二、政府官员隐私权限制的制度设计

（一）限制方式

1.道德限制

道德限制除了常规意义上的个体内省式自律，还包括基于法律制度的政府道德规范。美国政府构建道德规范体系也经历了由他律到自律的过程。在以反腐败为核心的行政伦理规范建设中，发挥重要作用的因素除了三权分立的权力制衡机制，还包括舆论监督与公共监督的共同作用。事实上，第一批殖民者到达北美大陆后，新英格兰的清教徒们就向往一个崇尚道德之治的社会，一个视公共服务为公民责任而不是个人富足或者发达手段的社会。因此，早期的清教徒们创立了一项道德遗产即清教伦理［5］，它的基本内容就是受到当时社会广泛认可的道德行为：诚实、虔敬、谦卑、严肃、勤勉、节俭。清教伦理与世俗社会有着非常密切的联系。它的信念是通过勤劳的工作来创造繁荣，每一个清教徒应当以传播基督教信仰为使命，参与到建设上帝正义之国的神圣事业之中。基于此种理论，美国联邦和各州制定了一系列关乎政府和政府官员的道德规范，比如：1924年的《国际城市管理者协会道德守则》，1958年的《政府工作人员十项道德规范》，1978年的 《政府官员行为道德法》，1980年的 《公职人员道德法》，1985年的《政府工作人员道德行为准则》，1989年的《道德改革法》，1991年的 《美国行政部门雇员道德行为准则》。这些规范虽为法律规制范畴，但从立法目的和规制对象来看却都是以道德为核心的。

2.宗教限制

美国是一个宗教化程度很高的世俗国家。法国政治学者托克维尔在 《论美国的民主》一书中就指出：“在美国，宗教虽然不直接参与社会的管理，但却是政治设施中最为重要的设施。”美国学者海茨克业说过，“不了解宗教向度就不可能理解美国的政治”。从清教伦理对诚实、虔敬等内涵的强调，到《新约》“马太福音”第25章对“善良”和“忠心”管理者的明确褒奖，宗教一直以其潜移默化而又无所不在的方式影响着美国的政治与文明。与法律具体化且强制性的外部制约方式不同，宗教从更广阔和根本的意义上对政府及政府雇员的行为进行着约束，甚至可以说它是其他规制方式的源头所在［6］。

3.法律限制

法律限制既包括普通法上的个案规则，也包括成文法上的法律条文限制。美国出台了较为完备的隐私权保护法案，比如《隐私权法案》《家庭教育权利和隐私法》等。为了有针对性地克服公职人员特别是政府官员的腐败行为，美国也注重以更具刚性的制度来克制公职人员行为失当的隐患。其具体做法包括：（1）建立财产申报制度，范围达至离职和退休公职人员的再就业收益。（2）实行独立检察官制度，发现公职人员存在舞弊嫌疑，司法部门可以任命独立检察官进行调查。独立检察官一旦接受任命，从调查到起诉的整个过程享有绝对的独立权力。（3）强有力的舆论监督设置，包括司法部、财政部等公权力部门的自我监督，也包括新闻机构监督、公民监督等私权力的监督。素有“第四政府”之称的美国新闻机构，在公权力监督和公权力制约上发挥着重要作用，其监督权享有来自宪法的最高权威保障。

总体看，法律限制是其核心方式。美国对政府官员隐私权的限制方式，一方面是源于道德和宗教的个体自律性，一方面是源于法律的外部强制性、具体化和相对客观性。从便于借鉴的角度来看，了解其法律限制更具有现实意义。

（二）法律限制的内容

在美国大隐私权的语境下，隐私权益繁多庞杂。关于对政府官员隐私权的法律限制，这里仅就隐私权内容方面进行阐述。

1.个人信息

对个人信息隐私权的限制，具体包括以下几个方面：

（1）公务活动方面的资料、文件、档案等信息。1966年美国国会通过《信息自由法案》，规定了记者享有要求阅读政府记录的权利。政府记录不仅包括应向公众公开的一般意义上的档案资料，还包括所有与政府运作相关的档案资料。法案还规定，政府机关和政府官员针对记者请求，作出答复的期限为10天。在政府机关或者政府官员以维护国家安全为由不予公开信息时，授权联邦法院判断不予公开决定是否具备充分的依据。根据1966年《信息披露法》的规定，除法律有特别禁止规定的以外，美国的任何一位公民都有权查看联邦或州政府的所有文件，而且实现这项权利无须任何理由或提出特别请求。如果联邦政府或州政府拒绝向公众出示此类文件，将可能直接引发司法审查的介入［7］。

（2）财产信息。财产申报制度全称为家庭财产申报制度。以1978年制定的《政府行为道德法》为中心，包括 《政府道德改革法》《联邦政府组织和雇员法》《政府官员和工作人员道德行为准则》《美国行政部门雇员道德行为准则》等，构成了财产申报制度的完整体系。申报主体，涵盖立法、司法和行政三个系统的官员，包括：议员、法官、法院高级雇员、总统、副总统以及基本薪金在GS-15级别以上的人员和薪金0-7级的军队高官、行政法院法官、总统提名移交参议院决定的官员及公职人员配偶、子女。根据1989年《政府道德改革法》的规定，离职后的政府官员如到企业兼职，也要申报个人及其亲属的财产。申报客体，基本涵盖所有可能影响公务员道德行为的一切经济来源［8］，包括本人及其配偶、未成年子女的资产及其衍生收入、投资收入和劳动收入及债务等。在职及离任官员，还须申报获得馈赠的情况。申报方式，分公开申报和秘密申报2种。受理及审查机构，为政府道德署和各级专门道德机构。

（3）官员背景信息，社会关系、操行及活动的信息以及相关评论等。

2.私人生活

私人生活方面主要指与公共道德有关的私德部分，应当受到监督与检验。美国联邦最高法院大法官丹尼尔在1930年即提出：“公职候选人私生活状况对选民公开，乃为公共利益所需要，在此情况下，该权（即隐私权）并不存在。”在美国成文法中，没有特别针对公务员隐私权的规定。经由判例确立的规制，即为政府官员隐私权限制提供了权威的依据。

3.私人空间

私人空间，在美国法上主要强调的是一种物理意义上的范围，包括住宅空间、身体空间等。一般情况下，政府官员的家庭住宅不受侵犯和骚扰。住宅属于私人领域，政府官员也有权享有私人生活的安宁和平静。但在涉及国家安全等特殊情况下，经法定程序亦可以突破。

（三）法律限制的特点

（1）法律规范全面而开放。美国虽坚持判例法传统，但在成文法上对政府官员隐私权的制约也形成了全面而开放的法律体系。从宪法到联邦法律再到各州立法，从各个具体行业与领域的立法到专门的隐私权法，一系列法律制度法规有机结合，形成了一张法律大网。基于文化传统和宗教信仰等因素，道德上对政府官员的不信任成为社会普遍的观念，因而美国非常重视通过对人与政府之道德恶性的约束和道德良性的激励来增进政府官员良善公正的职业道德感，设立了诸多以道德为导向的法律制度。而个案释法和个案立法传统，则使得美国具备开放特性的大隐私权制度始终能够在有效的控制内发挥作用，以其灵活性和权威性保障了隐私权制度的适当性和可控性。多层级的法律与道德、宗教因素共同作用，结合其特有的权力制衡机制及联邦与州政府的纵向权力配置，又在操作与执行层面进一步强化了法制网络。

（2）机构设置独立而制衡。从基本政治制度建制原则的三权分立，到联邦主义下各州与联邦的分权设置，都强调对权力制衡与权力独立性的把握。具体到约束政府官员的领域，不仅专设了政府道德署和州道德机构，独立实施财产申报审查，还曾实行独立检察官制度，形成对政府高级官员的有力监督，并且通过宪法赋予新闻自由与言论自由以宽泛的豁免权，保障整个社会对政府行为及公职人员的监督。

（3）以强力克制强权。作为尊崇民主与法制的国家，美国对政府官员隐私权的限制非常注重以法为基础，以法律权威和国家强制力保障其限权体系发挥作用。从言论自由与新闻出版自由的宪法确认，到对政府官员亲属的财产申报名目与数量的规定，再到数目繁多的各州及联邦政府道德伦理立法，但凡对防止权力扩张有用的制约手段均被纳入法律的强力之网下。

三、对我国限制政府官员隐私权的思考

（一）有关立法状况及存在问题

我国对政府官员隐私权的限制方式主要有法律法规限制和纪律性文件限制，最近几年网络舆论监督也在间接地发挥作用。隐私立法方面：1988年，最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题意见（试行）》第140条，首次就公民隐私权问题给予司法解释。2005年，《妇女权益保障法》第48条，是在我国法律上第一次确立隐私权的具体人格权地位。2009年颁布的《侵权责任法》和《刑法修正案（七）》，分别确立了隐私权的民事保护和刑事保护。纪律性文件方面：有《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》《中国共产党党内纪律处分条例》以及政府机构的一些内部规定。网络及反腐败立法方面：我国第一个关于网络反腐的文件是2008年8月湖南省株洲市纪委、监察局出台的《关于建立网络反腐倡廉工作机制的暂行办法》。国家层面，1988年以来出台了 《国家行政机关工作人员贪污贿赂行政处分暂行规定》《公务员暂行条例》《计算机信息网络国际联网管理暂行规定实施办法》《互联网电子公告服务管理办法》《关于维护互联网安全的决定》《关于加强网络信息保护的决定》等等。目前，我国关于政府官员隐私权及网络反腐方面的立法缺乏系统性，政府官员隐私权限制方面的规定存在重复规范和限制不足的问题。

（二）对完善有关制度的建议

1.加强个人信息隐私权限制

（1）逐步完善财产申报制度。第一，适当扩大申报主体范围。可将申报主体的职务级别起点设置为行政副科级，等同于该级别的副主任科员和其他领域的公职人员都应进行财产申报。利益冲突比较集中的部门和重点岗位如税务部门、国土部门、海关部门等，所有公职人员则不论级别均应进行申报。同时，强调家庭财产信息申报，将公职人员家庭和近亲属的财产状况纳入备案范畴，全面地对政府官员的财产隐私予以监督。第二，灵活采用不同的申报方式。总体上按照时间顺序，实行任前申报、在任申报和离职申报。同时，借鉴美国政务官和事务官区别对待的思路，按职级、影响力和所负责事务等的重要程度，对不同的申报主体施加不同程度的强制力、分配不同量的监督和执法资源。比如实行内部公开和社会公开2种公开方式，对重要部门政府官员的财产信息采取社会公开方式，对一般官员或特定时段内的重要官员的财产信息实行内部公开方式。第三，规范申报程序和法律责任。在法律法规中，统一规定财产信息申报程序和法律责任，并建立相应的问责机制［9］。

（2）建立个人基本信息公开制度。个人基本信息，一般包括性别、年龄、籍贯、民族、学历、工作经历、工作表现、道德表现及社会关系、社会活动（包括公务活动和私人活动）等。目前，对政府官员个人基本信息的公开主要体现为任前公示，所公开的信息未涉及其工作成绩、廉洁状况、道德表现、社会关系等。建立个人基本信息公开制度，就是要明确规定政府官员个人基本信息的公开内容和公开程序。笔者认为，目前可以行政法规的形式建立政府官员基本信息公开制度。一方面对于高级别官员要扩展其基本信息公开的内容，另一方面要逐步实行对所有公职人员基本信息的公开。主体方面，与财产信息申报一样，将职务级别起点设置为行政副科级。内容方面，在任前公示的基础上，增加工作表现、道德表现、主要社会活动、近亲属概况及主要社会关系。

2.强化舆论监督的法律保障

言论自由与新闻自由在美国受宪法保护，具有相当宽泛的豁免权。美国最高法院大法官雨果·布莱克就说过：只有媒体受到保护，才能揭露政府的秘密，让人民知情；只有自由而不受限制的新闻媒体，才能揭露政府的欺瞒行为［10］。我国的宪法也有明确规定：“公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”，“公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利”。但是，我国欠缺舆论监督的健康氛围。美国是典型的判例法国家，高度认可法官释法、法官造法和直接引用宪法判案。而在我国，宪法疏离于法庭的审判实践。对于舆论监督，虽然已经逐步形成宪法、法律、行政法规、行政规章等相结合的法制体系，但仍然存在新闻工作者权利保障薄弱、监督失衡、监督受制于公权力等问题。因此，有必要进一步强化舆论监督的法律保障。现提出以下建议：

（1）在有关舆论监督或新闻立法中明确和细化各方权利与义务，并提供强有力的救济途径。新闻机构和新闻从业者的权利与义务，需要法律上的细化确认。社会公众对公共事务进行监督的权利与义务，需要纳入法制范畴进一步予以明确。在其权利受到侵犯时，法律应提供有效的救济途径。

（2）合理界定新闻侵权。新闻监督权常与名誉权、隐私权等发生冲突。比如新闻报道如果造成了新闻相对人名誉的减损，足以贬低新闻相对人的正常社会评价，就有可能侵害相对人的名誉权。确认新闻侵权，应该以公共利益为核心参考。新闻相对人为一般公民时，基于双方力量与资源的不对等，应倾向于保护后者。新闻相对人为政府官员或其他具有较大公共影响力的人物时，应倾向于保护新闻媒体或其他监督机构的权益。因为政府官员或公共人物具有满足公众合理兴趣并从中获得某些利益的特点，而且他们具有的权力与影响力极有可能威胁到新闻监督的独立效用。新闻相对人为法人时，基于两者可能存在的资源与能力悬殊，同样应倾向于保护新闻监督机构的权益［11］。上述3种情况，从社会整体利益平衡和效益最大化来看，其实质都是以公共利益为导向的。

[1]萧瀚.诽谤诉讼中的新闻自由：评纽约时报诉沙利文等媒体诽谤案[EB/OL].（2010-04-20）.http：//www.aisixiang.com/data/33116-5.html.

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