论公民非理性参与的表现及规制

杨武松

2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“发展社会主义民主政治，必须以保证人民当家作主为根本”，“更加注重健全民主制度、丰富民主形式，从各层次各领域扩大公民有序政治参与”。公民是推动国家治理体系与治理能力现代化的重要主体之一。公民参与和政治民主作为人类社会良好的制度设计，是社会文明程度和国家治理能力的重要标识［1］。但是，公民作为国家治理主体之一，其角色与作用的“向阳性”并非恒定，也可能异化，而异化的结果就是使公民在国家治理中的正能量转化为负能量［2］。推进国家治理体系与治理能力现代化，必须对公民参与的非理性现象给予高度重视，并以法治的方式消除其负面影响。

一、公民非理性参与的“现实”性

传统意义上的公民参与局限于政治参与，现代社会的公民参与是指公民在政治、经济、社会治理等领域的全方位参与，它是公民或公民团体试图影响和推动国家治理系统决策过程的活动。政治参与是一种自下而上的政治行为，政治参与的目的是影响或改变政府决策［3］。经济治理参与，意味着公民不仅是社会主义市场经济的建设者，也是国家经济决策的参与者、监督者。对社会治理的参与，表明公民既要接受国家的管理，又要以管理人、监督人的身份参与社会治理活动。近年来，由于公民的独立意志、竞争意识、权利意识、参与意识等日益增强，公民参与国家管理由被动转为主动，由少数转为多数，由局部转为全部［4］。公民积极利用宪法赋予的权利，参与到各个领域的国家治理之中，能够有效缓解社会不同阶层之间的矛盾冲突，能够使政府相关政策更加科学合理，使政府决策的自洽性与合理性更加契合。

公民参与国家治理是宪法赋予的权利。按照宪法规定，人民群众可以通过各级人民代表大会参与国家治理。从我国的宪制结构看，宪法已经为公民参与国家治理铺平了道路。但是，现实的“道路”并不平坦。国家治理实践中出现的一些现实问题，倒映出公民非理性参与的无奈。也就是说，公民的非理性参与具有很强的“现实”性。其原因在于以下几个方面：

第一，政府决策不出“府门”。宪法规定人民是国家的主人翁，政府工作人员是“公仆”，是为公民提供服务的，公民可以通过不同的方式参与到国家治理中去。但是，主要的决策要么由政府内部领导决定，要么由政府内部会议决议，公民很难参与到政府决策环节中去。人们对出台的政策缺乏熟悉感，不知道为什么要出台这样的政策。从公民对国家治理决策的决定力看，公民在宪法中的地位及其作用在实践中尚未获得足够的尊重。

第二，公民被动参与。一般是政府部门以开会布置任务的形式，将公民被动地拉入国家治理过程中。公民很少有机会主动参与到国家治理中去，被动参与便逐渐变成了一种习惯。于是，当有机会参与其中时也很少主动行使自己的权利。大多数情况下人们宁愿选择沉默，而不愿对国家治理发表自己的意见和建议。国家治理与公民参与脱节，极易导致政府的民主决策空有其表，使公民对国家治理的法治化、民主化产生质疑，甚至漠不关心。

第三，腐败现象严重。理论上，人民代表大会制是最优秀的人民代议制，各级人民代表大会代表人民行使权力，切实反映人民意志。但是，人民代表大会除了行使选举权、政府报告审议权、人事任免权之外，很少与公民真正地亲密接触。对底层群众而言，政府大院内的人民代表大会是那样的遥不可及。从治理实践看，大量征地、拆迁活动中都出现公民合法权益受损，导致公民与政府之间矛盾激化，人们不信任政府领导的司法机关的公平性与公正性。党的十八大以后，“打老虎”“拍苍蝇”的反腐行动不断，体现了中央的反腐决心，但也反映出了腐败现象严重的一面。严重的腐败现象，不仅影响法治中国建设的进程，也极大地削弱了党和政府在人民群众心目中的形象。政府公信力削弱，倒逼公民寻求法律之外的方式行使参与权。群体性事件、非法上访、暴力维权等，在一定程度上反映了人们对政府的不信任和对正规渠道的失望心理。人们通过自己以为更加奏效的方式来维护自己的权益、发出自己的声音，也是想以此寻找内心的自信与安全感，并获得政府的尊重。

上述现实问题，说明国家治理过程与公共政策执行过程中，政府与公民的互动机制不畅，公民缺乏参与国家治理所必需的信息［5］。

二、公民非理性参与的行为表现

公民参与国家治理的非理性行为，是指不依法律程序、不以法治方式参与国家治理的各种非正当行为。其表现形式有暴力维权、群体性事件、非法上访、非正常选举等等。

（一）暴力维权

暴力维权或许是当代中国最具震撼力的话语之一。当今中国的时代主题是和谐社会，但转型时期的暴力维权却比较普遍，存在于拆迁赔偿纠纷、移民安置补偿、劳动争议等领域，并且还有上升的趋势［6］。具体表现是当事人不服法院、政府的判决与做法，有关当事人也不去执行。政府和司法部门、公益性机构公信力下降、权威性缺失，人们往往想靠自己认为对的方式去解决这些问题［7］。

并非所有的暴力维权都属于公民参与国家治理的范畴。从暴力维权的各种现实情态看，可以将其分为2种类型：一是基于公民私益而采取暴力手段维权，二是基于维护社会公共利益而采取暴力方式。第一类不具有公共治理参与性质。第二类具有公民参与的基本元素，其中又包括2种情形：一种是为了维护集体利益，如发生在集体土地征收、征用过程中的暴力维权；另一种是为了维护社会公共利益，例如以保护环境、保护动物之名而实施的暴力维权。

（二）群体性事件

近年来，群体性事件越来越多。所谓群体性事件，一般是指在缺乏法律支持的情况下，由一定的人数参加并共同实施可能对社会产生不良后果的行为［8］。如“瓮安事件”“闸北袭警案”等，都曾造成恶劣的社会影响。群体性事件也可分为2种类型：（1）公民与政府发生冲突，公民权益维护问题得不到很好解决，当事人选择自己以为可行的方式进行维权。这一类群体性事件，有基于公民私益保护而发生的，也有基于维护公共利益或对政府决策不满而发生的，可以纳入公民参与的范畴。（2）别有用心的组织或个人利用民众与政府的矛盾，挑起事端，诱发群体性事件，如2009年7月在乌鲁木齐发生的打砸抢烧事件。这一类群体事件属于非法政治性活动，不属于公民参与的范畴。

（三）非法上访

上访是指人们越过所直属的领导或管理部门而到上级国家机关反映情况、表达诉求、寻求帮助的一种方式。对于上级国家机关来说，群众上访有利于他们了解民情、民意，了解基层治理情况，但同时也会给他们增加工作量，甚至破坏他们正常的工作秩序、打乱他们既定的工作部署。对于被越过的领导或管理部门来说，群众上访有利于上级领导了解他们在工作中面临的困难、承受的压力，使得上级对本地或本部门面临的问题给予更多的重视和关怀，但是，上访也反映出群众对他们的不尊重、不信任，甚至是在告他们的状，把他们推上了“被告”席，使他们产生困惑，担惊受怕，影响工作积极性。由于各种原因，人民与政府间的矛盾加剧，越级上访呈现逐年上升的趋势。2005年国务院公布的《信访条例》第20条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。但是，从近些年发生的上访事件来看，条例所禁止的上访行为却大量存在。

（四）投票选举权异化

选举权是公民的宪法性权利，是保障公民参与的一项重要权利。选举实践中尤其是基层选举中，却存在各种异化现象，选举成了公民非理性参与的一种另类方式。主要表现：（1）被动投票。选举人不了解候选人的情况，只是根据政府或基层组织的介绍甚至按照别人的提示而投票。（2）缺席投票。选举人不到场甚至根本不知道有选举一事，而有别人代填带选。乡村选举中，大量在外务工的农民就常被人带行选举权。（3）凭关系投票。选举人只是按照被选举人与自己关系的亲疏远近来投票，或者根据被选举人给予自己贿赂的多少来投票。（4）出售选票。候选人为了在选举中获胜，用现金从村民手中购买选票。投票选举权的异化，是公民非理性参与的一种表现，它使得选举制度名存实亡，使得民主政治泡沫化。

三、关于对公民非理性参与的法律规制

推动国家治理体系与治理能力现代化，需要扩大公民有序政治参与，引导公民积极参与、理性参与，克服参与的非理性，控制非理性参与。

第一，加强社会主义法治理念宣传教育，提升公民法治思维与依法参与能力。提升公民法治思维和依法参与国家治理能力，首先要注重培育公民法治理性，增强对国家治理现代化的认知。（1）建立免费的法治宣传、咨询与服务系统，推行“零成本”制的社会主义法治理念宣传模式，减少公民了解国家法治建设与国家治理实况的成本。（2）通过多种渠道、多种方式开展公民参与能力培训活动，例如电视宣传、送法下乡、案例教学等。帮助公民知法、懂法、守法、用法，帮助公民了解政府机构职能、了解政府运转机制，树立对法治的信仰，树立对政府的信心，自觉抵制暴力维权。（3）广泛开展公民参与实践活动，通过实践增强当家作主的意识，体验治理工作的复杂性和难度，逐步提高有序参与觉悟，提升理性参与能力。

第二，完善法律制度，保障人民合法权益。宪法赋予公民权利是基础，法律保障公民权利实现是关键。要不断完善维权机制，拓宽维权渠道。为此，需要研究现行公民权利救济程序存在的问题，探索权利救济程序的进阶问题，尤其是涉及集体利益、社会公共利益的权利救济机制的进阶。建议：（1）制定公共领域的国家治理责任追究机制，惩处制定公共政策和公共政策执行过程中的各种违法违规行为［9］。（2）完善公益诉讼机制，确保公民可以通过司法途径维护社会公共利益。可在现行民事诉讼法的基础上，扩大公益诉讼的适用范围，将其延展至行政诉讼与刑事诉讼领域。（3）构建诉调对接机制，简化权益救济程序，减少公民权利维护成本，避免“信访不信法”的态势蔓延。（4）改善选举机制，消除投票权异化现象。（5）改进信访管理工作，坚持法治导向，增强司法属性，提高处理涉法涉诉信访案件的能力［10］。

第三，创建国家治理“互联网+”平台，拓宽公民参与渠道。利用“互联网+”创建国家治理信息公示平台，有利于促进政府信息公开、透明执法，有利于公民了解国家治理事务，把握国家治理方向，增强对政府的认知度。互联网时代，公民参与面临信息泛滥、信息真伪识别等技术理性问题，需要政府积极利用自己掌握的资源进行制度创新，确保公民在互联网之中理性地参与国家治理。

互联网时代国家治理体系的构建需要思考以下内容创新：（1）在充分肯定宪法赋予公民国家治理参与权的基础上，构建公民参政议政的互联网平台。根据信息化时代的发展趋势，赋予公民参与国家治理的新元素，逐步更新参与手段和内容。（2）构建互联网信息披露平台，使国家治理公开、透明，确保公民的信息知情权。（3）利用“互联网+”技术创新，完善互联网信息过滤系统，完善公民利用互联网参与国家治理活动的监管规则，确保网络参与理性化、规范化。（4）积极开展理性上网、文明参与教育活动，培育公民参与的理性品质与德性之美，防止网络参与中出现造谣、信谣、传谣等非理性行为。

第四，坚决打击利用公民非理性参与实施违法犯罪活动。群体性事件不断增多，暴力程度不断加剧，这对国家和人民的利益会形成严重威胁。公民非理性参与行为，容易被敌对分子所利用。现实发生的部分群体性事件，其背后就有某些组织煽动、支持和策划。对于利用公民非理性参与制造群体性事件的违法犯罪分子，必须坚决给予严厉打击，实行“零容忍、无禁区、全覆盖”，以确保法治中国建设具有稳定和谐的环境。

四、结语

目前，公民参与存在许多问题，一方面意味着公民主体意识、权利意识与监督意识在逐步苏醒、逐步增强，我国的社会主义民主政治在不断进步；另一方面也表明我国的公民参与还处于初级阶段，存在许多不理性的参与行为，反映出政府与公民之间的矛盾冲突较为激烈，而这容易导致国家治理功能的异化。公民非理性参与，在一定程度上会对国家治理体系与治理能力现代化形成障碍，必须给予足够重视，并积极运用法治思维和法治方式对它进行矫正。

[1]孙柏瑛，李卓青.公民参与：社会文明程度与国家治理水平的重要标识[J].上海城市管理职业技术学院学报，2006﹙3﹚.

[2]杨武松.公民在国家治理中的作用及制度维护[J].河北法学，2015（1）.

[3]魏星河.我国公民有序政治参与的涵义、特点及价值[J].政治学研究，2007（2）.

[4]唐代望.中国公民参与国家管理的特色[J].理论与改革，1998（5）.

[5]叶大凤.论公共政策执行过程中的公民参与[J].北京大学学报（国内访问学者、进修教师论文专刊），2006.

[6]徐昕.警惕转型中国暴力维权的普遍化[J].中国律师，2008（1）.

[7]方宁.暴力维权，请止步[J].上海人大月刊，2012（6）.

[8]于建嵘.当前我国群体性事件的主要类型及其基本特征[J].中国政法大学学报，2009（6）.

[9]塞缪尔·亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M].李盛平，等译.北京：华夏出版社，1988：40.

[10]浙江省人民检察院课题组.涉法涉诉信访工作改革的法治化研究[J].法治研究，2015（2）.