河北省农村“空巢老人”社会养老服务体系存在的问题及对策建议

□李秀芳 刘建军 张素荣 南金花

随着城市化进程的不断加快，农民进城的规模越来越大，农村“空巢老人”越来越多。由于河北省近京津，年轻人外出相对较多，农村“空巢老人”呈现出基数大、发展快、高龄化的特点，“空巢老人”的养老服务需求更加突出，急需社会养老服务体系的支持。本文主要以2014年9、10月份对河北省张家口市365 个行政村所做的实地调查为基础，通过对河北省农村“空巢老人”社会养老服务体系存在的问题进行分析研究，从国家、当地政府、农村社区、家庭、社会力量等层面进行解读和分析，并提出健全河北省“空巢老人”社会养老服务体系建设相应的可行性建议。

一、河北省农村“空巢老人”养老服务体系存在的问题及原因分析

农村养老服务体系主要是指与农村经济和社会发展水平相适应，以满足农村老年人基本生活需求、提升老年人生活质量为目标，面向所有农村老年群体，提供基本生活照料、护理康复、精神关爱、紧急救援和社会参与的设施、组织、人才和技术要素形成的网络，以及配套的服务标准、运行机制和监督制度。“空巢老人”养老服务体系是针对“空巢老人”的特点、以提高“空巢老人”生活质量为目标的服务体系。由于河北省各市、县经济发展水平不均衡，各地为农村“空巢老人”提供的服务水平相差很大。总体上看，河北省农村“空巢老人”养老服务体系建设呈滞后的状态，相应的设施简陋，组织、人才和技术要素缺乏，配套的服务标准、运行机制和监督制度还没有形成。从实际效果上看，对农村”空巢老人”养老服务支持作用相对有限。

(一)“空巢老人”家庭养老功能日益弱化。由于传统观念的影响，与机构养老相比，农村老人更愿意在自己家安度晚年。由于子女外出离开故土，“空巢老人”只能自己生活，自己照料自己，子女的赡养主要体现在经济资助和精神关怀。但实际情况是，大部分“空巢老人”的子女属于打工阶层，经济并不富裕，加上中国传统孝文化的流失，“空巢老人”得到经济资助不大，精神关怀有限，“空巢老人”家庭养老功能正在弱化。在课题组对“空巢老人”能否得到子女经济补贴的调查中，“能得到”只有38%，近62%的老人得不到。当问及老人“最高兴的事情”时，37．2%的老人选择了“家庭和睦”，15．2%选择“生活水平提高”，说明相对于物质需求，“空巢老人”更需要子女的关怀慰藉。但由于种种原因，许多“空巢老人”平时除了子女有限的电话慰问，老人们日常渴望的精神慰藉只有在过节与子女合家团圆时，才能满足。

(二)河北省农村养老机构资源缺乏与资源闲置并存。家庭养老之外的养老机构包括公办和民办的各类养老机构。目前，河北省农村公办养老机构包括县乡级敬老院和光荣院，这两个养老机构均有特定的服务对象，敬老院只接受五保老人，光荣院一般只接收孤老伤残军人、孤老复员军人，这两个养老机构目前处于供不应求的状况，普通农村“空巢老人”无法享有。民办养老机构主要是在国家政策的引导下，近年来发展起来的各类老年公寓。近年来河北省民办养老服务机构发展迅速，但大多存在资源闲置的现象。如张北县注册民办养老机构5 个，床位665 张，但入住老人只有166人，有效利用率只有25%，其中农村“空巢老人”入住率高，占到入住老人的80%。分析其中的原因，一方面是受传统居家养老观念的影响，认为只有子女不孝的老人才会到老年公寓养老;另一方面，空巢老人经济水平不高也是主要的原因，月均1，000 元的养老费用对于经济条件相对普通的农村家庭来说不是个小数目。另外，调查中发现，由于养老服务业起步晚，发展时间短，缺乏统一的养老服务行业标准，缺乏有力的行业监管机构，河北省民办养老服务业发展水平呈现参差不齐的现状，民办养老机构规范化管理水平需要进一步提高。

(三)农村社区社会养老服务设施缺乏。“空巢老人”家庭养老弱化，又难以进入机构养老，这样，为家庭养老提供支持的社会养老服务设施就成为必要。调查中发现，河北省农村社区为“空巢老人”提供基本生活照料、护理康复、精神关爱、紧急救援等服务的社会养老服务设施严重缺乏。课题组调查的365 个行政村均没有家政服务中心、医疗保健中心、应急救援中心、为老服务热线等“空巢老人”急需的居家养老支持服务。河北省创办的农村养老模式——村级主办、互助服务、群众参与、政府支持的养老幸福院(也叫农村互助幸福院)，大多存在供需脱节的问题。一方面，农村幸福院养老服务资源相对短缺，如张家口市康保县农村留守老人、空巢老人、独居老人1．7 万户，达2．7 万人。2013年该县共建互助幸福院11 所，可供190 户、299 位老人入住，只占到需求总人口的0．11%。另一方面，幸福院又存在需求不足的问题，如张北县从2011年到2014年10月全县共建农村幸福院205所，床位1，350 张，但入住老人只有280 人，入住率不到5%。分析其中的原因，主要是由于河北省农村各地经济社会发展不平衡，幸福院建设水平相差大，入住政策也不同，造成各地情况千差万别。

(四)农村社会养老服务体系相关的资金、人才、组织缺乏。社会养老服务体系建设需要相关的资金、人才、组织保障才能实现。虽然各级民政对农村养老有相应的支持，但有限的资金用于河北省广大农村，基本是杯水车薪。由于没有相应有政策倾向，农村养老急需的相关专业人才、医疗护理服务人才供不应求。主要原因，一方面是由于我国长期的二元经济社会结构，政府为农村提供的公共产品总体不足，养老设施短缺;另一方面，河北省经济总体实力不强，大部分市、县政府财力有限，特别是河北省还有许多的贫困县，经济乏力，无力提供相应的民政配套资金。调查中发现，随着城市化的快速发展，有文化有能力的青年农民纷纷离开农村谋求发展，再加上村干部报酬偏低，一些村组织几乎陷于瘫痪。而且，由于河北省大部分农村经济落后，农村产业扶贫难度大，村办集体经济几乎为空白，村级组织没有经济能力为“空巢老人”提供养老服务支持。

(五)“空巢老人”享受的社会福利保障薄弱。一是农村“空巢老人”享受的社会福利主要是新农保、最低生活保障、新农合等政策。调查中发现，新农保对“空巢老人”生活支持的作用并不大，如生活来源排位的分别是:依赖子女补贴38%、务农收入20%、自己积蓄13%、新农保9%，新农保排第四;在收入水平方面仅有13%的老人认为自己的收入够用有余;有些困难、十分困难的合计共占27．4%。可以预测，如果没有稳定的社会养老保障支持，则这部分人的养老问题可能面临很大的困境。二是最低生活保障本身标准不高。如张家口张北县低保覆盖面是13%，但平均130 元的水平，对“空巢老人”生活支持作用不太大，而且这项政策执行中存在不透明、不公开问题。另外虽然97%的空巢老人参加了新农合，农村人的观念是只有大病、重病才去医院住院，大部分“空巢老人”生病时更多的选择是去医院门诊开些药解决，而新农合规定门诊费用是不能报销的。分析其中的原因，主要是由于我国属于未富先老的国家，国家还没有足够的经济力量来保证老年人特别是农村老人晚年的生活质量，而且多年来国家政策投入的城市偏好，使得农村社会福利资金投入不足。

二、健全河北农村“空巢老人”养老服务体系的政策建议

完善的养老服务体系应能破解“空巢老人”养老相关的物质生活与精神生活难题，减轻家庭、社会和政府的压力。与河北省农村经济和社会发展水平相适应，以满足农村“空巢老人”、“养”和“医”基本生活需求为重点，以提高空巢老人生活质量为目标，课题组认为，应从五个层面提供养老服务保障。

(一)弘扬孝文化，发挥家庭在“空巢老人”养老中的核心作用。农村居家养老服务虽然可以缓解家庭养老压力，但仍然离不开家庭这一重要主体。农村老年人对家庭的情感依赖性很强，家庭作为老年人物质生活来源和精神慰藉的主要载体，是其他任何养老模式都无法比拟的。全社会应该大力宣传孝道精神和孝道文化，各级政府定期开展“好儿女”、“好儿媳”以及敬老、爱老、养老、助老“先进集体”、“先进个人”评选活动，对先进典型进行表彰奖励;同时，加强法制建设，依法维护老年人利益，保障“空巢老人”享受天伦之乐。

(二)坚持政府主导原则，加大各级政府支持社会养老服务力度。各级政府要明确职责，坚持政府主导的原则，立足于监管、引导，制定和落实优惠鼓励政策，逐步提供基本养老公共服务。建议省政府把养老服务事业列入当地经济社会发展规划，列入政府的民生工程，逐步建立和完善以居家为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑、功能完善、规模适度、覆盖城乡的社会养老服务体系。

1．积极争取国家资金支持农村养老服务体系建设。在农村互助幸福院建设中，大力整合民政养老、危房改造、生态移民、项目扶贫、“一事一议”奖补等资金，利用好现有资金，使资金效益最大化。另一方面，建议调整国家转移支付政策。当前国家转移支付政策是2002年制定的，一些政策已经不适应当前的经济社会发展，需要调整。建议取消贫困县相应的配套资金政策。

2．加强老龄事业人才建设。加大对老龄干部的培训力度，做好养老护理人员职业资格培训工作，为开展居家养老服务工作储备专业人才。同时，在国家政策支持下，通过建立人才引进长效机制，吸引老年学、护理学等专业的高校毕业生加入到农村居家养老服务中来，为空巢老人提供优质医疗资源。此外，可以凭借地方政府财政支持，设立公益岗位，建立以农村女性劳动力群体为主体的兼职服务队伍，满足老年人需要的日常照料和居家养老服务中心的服务工作。由于农村各地经济与社会发展情况千差万别，建议省政府出台的政策相对宽松、有弹性，评价标准应该多元化，而不是一刀切的硬性规定。

(三)加强村组织建设，发挥农村社区养老服务供给平台的作用。农村社区作为连接家庭与社会养老服务的桥梁，是农村养老服务供给的平台，而平台作用的发挥离不开村委会和村党委会这两个组织。因此，要健全村庄的组织建设，把“想干事、会干事、肯干事”的人选拔到村干部岗位上来，同时强化干部奖惩制度建设，提高村干部收入，调动村干部干事的积极性。各级政府要大力支持农村经济发展，协助做好农村互助幸福院规划，同时，根据河北省各地农村经济社会发展实际，分类分层次提供养老资源。对散、小、弱的村庄，加大撤并村、移民力度，实现人口向中心村集聚，为养老服务体系建设提供有利条件。在经济条件相对好、人口多的行政村，逐步建设农村社区的家政服务中心、医疗保健中心、应急救援中心和集文体、社交、日常生活于一体的综合服务中心，完善“为老服务热线”、居家养老呼叫服务网络等信息沟通求助渠道，共同构成的居家养老服务网络。这样，那些半失能、失能“空巢老人”，以行政村为主导，以邻里照料为纽带，以政府购买服务、养老护理补贴为促进手段，通过村民自我管理、自我服务、有偿上门服务等形式，使每个村庄成为没有院墙的敬老院。

(四)鼓励社会力量参与农村社会养老，提供多层次的养老服务。积极引导培育农村居家养老服务产业，培育和发展社会养老护理服务市场，推进分层次养老服务，形成公益性、盈利性相互促进、互为补充的格局。一是尝试建立农村居家养老服务中心、托老所、医疗护理中心、家政服务站等经营性实体，在收取合理费用的基础上，由专门工作人员为农村中的“空巢老人”提供上门服务，满足“空巢老人”多方面的需求。二是建议政府政策加大扶持发展期的社会养老机构，在土地、水、电等多方面进行优惠，并加强监管。同时，加大舆论宣传，增强全社会关爱老年人的意识，努力营造良好的社会氛围。积极动员各级机关、企事业单位、社会各界力量和慈善组织对集体经济薄弱的村实行经济帮扶，支持互助幸福院建设。通过各种途径激励志愿者、社会工作者、年轻人给予“空巢老人”更多的关爱。

(五)打破城乡二元模式，完善国家社会福利保障制度。国家需改变城乡二元模式的社保资金支出模式，在财政支出上要均衡城乡需求，合理分配资源，并加大对欠发达地区的财政转移支付力度，适当提高养老金发放标准。一是建议提高农村低保水平，建立县级低保监督制度，确保低保作用的发挥。这样，当“空巢老人”完全丧失劳动能力而子女又无力提供经济资助时，发挥新农保、低保对其养老的经济支撑作用。二是建议从国家的医药卫生管理体制入手，解决城乡医疗资源的严重偏斜问题，建立城市支援农村卫生工作的长效机制。国家加大资金投入，对村医进行免费培训，提高农村医疗服务质量;建议把老年人的常见病、常用药都纳入到新农合报销范围中，适度提高新农合报销标准，实行大病救助，对慢性病为主的农村“空巢老人”进行相应有针对性的制度创新，确保农村空巢老人“病有所医”。