推进新型城镇化金融服务模式创新的日臻完善——江苏东海和海安地区金融模式创新的思

北京市城乡统筹发展研究中心 左志锐 梁胜红 李荣

党的十八大提出要推进高质量城镇化建设，以中国特色新型城镇化道路为根本，推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，实现工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化”同步发展。新型的城镇必将成为城乡土地和劳动力的汇集处，必将是经济的主要增长点和社会发展的巨大动力。随着我国新型城镇建设的进程，未来城镇化领域的潜力将被激发，将会衍生出种类丰富，总量巨大的金融需求。这就要求我们不断地推进新型城镇化金融服务模式创新日臻完善。

一、新型城镇化金融服务模式创新现状

目前，银行融资仍然是城镇化建设资金的主要来源。近年来，江苏地区在新型城化建设的进程中，在金融服务模式上不断创新，开拓金融产品，优化制度流程，积极对接城镇化建设项目，不断深化“三农”金融服务的内涵，进一步促进农村发展、农业增效、农民增收。主要表现在两个方面：

(一)家庭农场信贷模式创新

江苏省农业专业大户23.5万个，经认定的家庭农场1.58万家，专业大户、家庭农场共经营土地1532 万亩，家庭农场平均规模在110 亩左右，其中种植业家庭农场以100—300 亩为主，已成为适度规模经营的主要形式。

为了更深入地研究家庭农场贷款模式，笔者前往江苏东海县农村信用合作联社和江苏海安农村商业银行进行实地调查研究。截止2014年6 月末，东海联社已建立信息档案有69 户，建当面100%，授信金额1320万元。家庭农场涉及在东海信用联社有贷款余额的25户，贷款余额598万元。

结合该地区的具体情况，总结归纳得出，已有家庭农场贷款种类大致分为三种，包括流动资金周转贷款、固定资产建设贷款和项目开发需求贷款。金融机构针对家庭农场制定的信贷产品各有特点，总结起来大致包括五种贷款方式，分别是信用贷款、抵押贷款、质押贷款、保证担保贷款和联保贷款。

(二)农村土地承包经营权抵押贷款

在新型城镇化推进过程中，现有的农村金融供给难以满足新型城镇化的金融需求，尤其是抵押品的缺乏难以提供新型城镇化有效金融供给，这是目前农村金融建设中需要突破和解决的重要问题。对此，2014年中央“一号文件”正式提出“允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”，并要求有关部门研究提出实施办法，建立配套的抵押资产处置机制，推动修订相关法律。在这一政策的有力支持下，积极探索农村土地承包经营权抵押贷款的金融机构也不断增加，其中有代表性的江苏海安农村商业银行、江苏东海县农村信用合作联社就开展了以土地承包经营权作为抵押担保物的借贷方式，这种借贷方式有利于把农村土地承包经营权这一资产转变为财产，对于破解农村规模种植户等经营主体因缺乏担保物权而导致的贷款难题，充分发挥金融支农作用，具有重要的实践意义和探索意义。

在实地调研过程中，我们搜集了大量相关资料，通过分析总结得出江苏地区农村土地承包经营权抵押贷款分为三种模式，具体表现为：一是农村土地承包经营权+合作经济组织抵押贷款。主要操作流程是借款人提出贷款申请，并提供农村土地承包经营权证及承包合同等有关资料，经价值评估、贷款调查后，与银行签订贷款合同和抵押合同，相关手续完成后即可放款，在合同期满后将贷款归还。其间还须到当地农业部门办理抵押登记，便于贷款程序和用途监管。二是农村土地承包经营权+土地管理部门+信用社抵押贷款。主要操作流程是有贷款需求的农户向当地的农村信用社提出抵押贷款申请,由相关管理部门对土地的价值进行评估核准之后，信用社作出抵押价值的认定，并且与农户签订贷款合同，由土地管理部门进行登记确认后，信用社向农户发放抵押贷款。三是农村土地承包经营权+担保人抵押贷款。主要操作流程是由农户自发地组成“土地抵押协会”，接收广大农户成为会员，有会员需要申请抵押贷款，就需要把自家的土地承包经营权抵押给协会，由信用社对土地的价值进行合理的评估，让协会中至少三名会员成为抵押贷款的担保人，之后再向贷款人发放抵押贷款。

二、新型城镇化金融服务模式创新存在的困难与问题

目前，家庭农场贷款和农村土地承包经营权抵押贷款在江苏地区还只是起步阶段，各方面都还很不健全，服务也不完善，发展的速度也不快，在发展中面临着一系列的问题。

(一)家庭农场信贷模式创新存在的困难与问题

随着家庭农场生产规模的不断扩大，单一的贷款方式已经难以满足家庭农场对资金的需求，要找到一条新路径新模式，建立一套多元化、混合型的家庭农场信贷模式，将是摆在我们面前的一大难题。

在实地调研过程中，我们发现江苏东海县农村信用合作联社和江苏海安农村商业银行都推出了契合家庭农场发展的信贷产品。信贷支持家庭农场取得了一定成效，不仅促进了农业产业化发展，而且带动了农民收入增加，但也存在困难与问题，主要表现在以下四个方面：一是风险补偿机制不健全。由于农业生产和经营过程中存在着不可预测的风险性因素，而国家主要是从宏观层面制定相关机制，对于庞大的农业群体来说，目前现有的补偿机制已很难与新型城镇化建设中的农业风险相匹配。二是家庭农场缺乏有效担保资产。我国《物权法》和《担保法》明文规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。很明显，绝大部分家庭农场所拥有的土地是属于集体所有，这种没有产权的资产是不允许用来抵押贷款。此外，农村严重缺乏相应的产权交易市场与产权评估机构是家庭农场缺少有效担保资产的重要原因。三是家庭农场缺乏有效信贷产品。通过这次调研，笔者总结得出江苏地区的农村金融机构都制定了《家庭农场专项贷款管理办法》，但从贷款方式、额度和期限等方面来说，难以满足新型城镇化中家庭农场的需求，并没有为家庭农场量身定制专门的信贷产品。四是家庭农场难以稳定地保持足够的土地经营规模。通过实地调查，我们发现许多农民具有强烈的惜地意识，不太愿意将土地租出去，从而导致农户承包地极其分散，难以形成规模，影响了家庭农场的正常发展。

(二)农村土地承包经营权抵押贷款模式创新存在的困难与问题

不管是哪种模式，其目的都是为了增强农户的抗风险能力，降低金融机构发放贷款的风险。在我国目前家庭联产承包责任制的现实背景下，开展农村土地承包经营权抵押贷款具有理论上的必要性和实践中的可行性，但是整个过程也不会是一帆风顺的，肯定会遇到很多问题，主要表现在以下四个方面：其一，农村土地承包经营权抵押贷款缺乏法律支持。我国《担保法》和《物权法》中明确规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。而我国《农村土地承包法》中明确规定，合法取得的土地承包经营权可以进行流转，并没有提及是否可以用作抵押贷款。虽然农村土地承包经营权抵押贷款获得了国家政策的支持，地方也有相应的管理办法，但在法律上仍处于禁区。其二，农村土地承包经营权抵押贷款制度不完善。据调查，目前江苏地区尚未建立一套完备的、自上而下的土地融资风险补偿机制，制约了农村土地承包经营权抵押贷款业务的发展。其三，土地流转交易平台体系尚不健全。目前江苏地区的土地流转交易市场还不完整，土地流转的信息传播渠道不畅通，一旦出现借款人违约，土地承包经营权的商品属性难以通过市场充分显现，抵押权人难以有效实现抵押价值。其四，缺乏公正专业的农地价值评估机构。据调查，目前江苏地区尚无专业土地经营权价值评估机构和评估人员，没有相对独立的评估价值作参照，土地经营权价值评估主观判断成份较大，实际价值难以合理确定，评估价值往往低于土地经营权实际价值。银行业机构难以准确认定土地承包经营权的实际价值，发放贷款的额度较低。

三、江苏地区新型城镇化金融服务模式创新的几点思考

在新型城镇化的进程中，促进农村发展、提高农业效力、增加农民收入，打造金融服务模式创新，并针对目前在家庭农场信贷模式中存在的一些困难和问题，针对性的提出以下几点建议和措施。

(一)家庭农场信贷模式创新

针对家庭农场信贷中存在的问题，我们提出几点建议措施：一是从单一化的贷款方式向多元组合式的贷款方式转变。通过对贷款方式的自由组合，建立一套多元化、混合型的家庭农场信贷模式，既增加了贷款额度也减轻了信贷风险。二是完善农村土地流转服务体系，探索新型家庭农场贷款模式。在风险可控的前提下探索土地承包经营权抵押贷款、仓单质押贷款、商标权质押贷款和应收账款质押贷款，是对目前家庭农场信贷模式的创新。三是建立家庭农场信用评定制度。根据家庭农场的主体资格、经营实力、市场前景、资信状况等信息指标的综合情况，将家庭农场分别评定为不同的信用等级，建立相应的监督制度和黑名单制度。四是加强风险管控。建立家庭农场贷款管理台账，对发放的每笔贷款进行登记，明确管理责任人。重点加强贷款用途和销售收入资金的监管，防止将贷款挪作他用。

(二)农村土地承包经营权抵押贷款模式创新

针对农村土地承包经营权抵押贷款中存在的问题，我们提出几点建议措施：一是国家应该从立法上肯定农村土地承包经营权抵押贷款的合法性，保证农民农地产权的完整性。二是建立农村土地价值评估专业机构，制定“农村土地经营权价值评估管理办法”，引入中介机构对农村土地经营权抵押价值进行评估，合理确定农村土地价值。有关政府部门应组建独立的土地流转评估中心，自主经营，自负盈亏，培养专业资质评估人员，规范土地承包经营权价值的评估，为银行业机构开展农村土地承包经营权抵押贷款创造有利条件。三是要逐步健全农业保障机制。加快成立农业信贷担保机构和发展农业保险，降低土地经营权抵押贷款的信贷风险。鼓励和支持保险公司开办农业保险业务，对农业保险的亏损进行适当的补偿。农村信用社要积极探索多种担保方式，进一步提高防范信贷风险能力。四是要完善土地流转市场体系，加快县、乡、村土地流转服务机构体系建设，完善土地流转纠纷仲裁机制，推动市场健康有序发展。同时，逐步引进独立的社会中介机构参与土地流转服务，形成市场化的交易服务机制。

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