基层治理视角下的社会工作与公民意识培养

席晓丽

（南阳师范学院 政治与公共管理学院，河南 南阳473061）

一、问题的提出

中国共产党十八届三中全会提出了国家治理体系和治理能力现代化的目标，提出“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平”。在整个国家治理体系中，基层治理是整个社会治理体系的基础和落脚点；创新社会治理落实到基层，就是要创新基层社会治理体系，探索社区自治和居民自治的有效形式。

作为社会治理创新的一种专业方法，近年来，社会工作被广泛引入到基层治理实践中。纵观近年来国内研究者对此问题的论述，可以将社会工作对基层治理的创新效应归结为两个大的方面。第一，基层治理结构的优化。社会工作机构作为政府和居民之间的联结力量，为基层治理增加了新的社会协同主体；专业的社会工作机构与基层政府、居民自治组织、驻地企业、物业服务机构、社区居民一起，共同构成多元的基层治理网络，这是对基层治理结构的完善和优化。在这个层面上，国内研究者强调了社会工作机构与整个基层治理网络中多元主体的互动关系。第二，专业服务职能的完善。社会工作机构通过专门的项目运作和岗位服务，整合各类社会资源，为基层治理提供社区性、群体性、个性化的专业服务，解决居民的实际问题。专业服务职能的完善既表现为社会工作对自身专业服务领域的开发和扩展，也表现为专业方法的有效运用和服务效果的提升。在这个层面上，国内研究者探讨了社会工作在不同类型（城市、农村、民族）的社区层面开展服务的具体领域，并对各类实践经验进行总结和梳理。

但是笔者认为，从系统的观点看，社会工作对基层治理的创新效应不仅仅如上所述。王思斌认为，专业社会工作在中国的发展具有“嵌入性”特征，即作为后来者的专业社会工作进入到原生的本土社会工作领地之中。本文在这里借用“嵌入”的概念，将社会工作对基层治理的创新效应归结为“嵌入式”创新和“侵润式”创新。“嵌入式”创新是将社会工作作为一种工具性的制度而锲入社会的“物理”结构之中所产生的创新效应，它与显性制度和具体的实践性服务相联系，具有“实在”的时空限定性，表现为社会工作介入基层治理所带来的治理结构优化、专业服务职能的扩展和完善等。与嵌入式创新相比，“侵润式”创新是一种隐性的创新，是精神层面的影响和提升，表现为社会工作的职业伦理、目标宗旨、服务过程等要素，对整个社会所产生的专业功能之外的价值性影响。如果说“结构优化”和“服务完善”是社会工作对基层治理的“内部性”效应，那么公民意识的培养更像是社会工作对基层治理的“外部溢出”效应。公民意识的培养是不具象的，是精神价值的“侵润”，它虽不能立竿见影，但是却在基层治理过程中发挥着更根本、更长远的战略性作用。

基于以上分析，我们可以看到目前国内学者关于社会工作介入基层治理的研究，主要是围绕着“嵌入性”效应展开。而在社会工作培养公民意识这一“侵润式”效应层面上，还没有形成系统的研究。即便涉及这一论题，也是将其作为社会工作创新社会治理的路径之一概而论之。

在我国基层治理机制中，不管是农村地区的“乡政村治”，还是城市中由不同层级的行动者所创造的基层自治体系［1］，都突出了“自治”在基层治理中的核心地位；同时，学界普遍认为，尽管城市和乡村在基层治理中面临的具体问题存在差异，但是总体而言基层治理困境的根源在于社会转型造成国家与社会关系错位、基层治理结构混乱、基层民主与社会参与不足三方面［2］。可以说，建构在居民参与基础上的自治体系的完善，是基层治理现代性转型的关键。但是国家与社会之间的进退并非等值互补，社会自主性的发展程度，不简单取决于国家退出的程度，还要依赖公民意识、公益观念和参与热情的提升［3］。笔者认为，社会工作本身是“实践”的，但是其影响却是“精神”的。除了具体的专业服务之外，社会工作的价值追求和精神内核对我国公民意识的培养具有更为重要的意义，因为不管是公民参与、多元主体互动、公民组织化，甚至最终的社会善治目标，都以公民内心的觉醒和自觉行动为起点和基础。社会工作介入基层治理，更基础性也更具有建构性的创新，就在于通过培育民众的公民意识，唤起基层行动主体回归，提高民主参与意识，从而构建基层自治体系的建设性力量。笔者将从基层治理过程中由于公民意识缺失所导致的问题出发，探讨社会工作在培养公民意识从而推进基层治理方面的重要作用，并结合实践案例提出充分发挥社会工作这一“侵润性”效应的意见和建议。

二、基层治理中公民意识缺失导致的问题

（一）公民意识的培养是基层治理的战略基础

公民意识是指一国公民对于公民角色的认知心理和价值评判，包括公民对自身的社会地位、权利和义务、责任，以及对社会基本规范的认知、信念、观点和思想［4］。关于公民意识的内容，研究者从哲学、政治学、社会学、法学的角度给予多方面界定。田方林将公民意识的内容总结为主体意识、主人意识、参与意识、交互意识、平等意识［5］。本文在此种界定的基础上，将公民意识的内容总结为自主意识、参与意识、自治自律意识和平等意识。其中，自主意识包含了主体意识和主人意识，是公民的自我人格形象定位和社会地位定位；参与意识是公民个人对“公共活动”投入意识；自治、自律意识是公民个体行动和公共行动的规则意识；平等意识是公民对社会人际关系的知觉。

基层治理的主要特征是多元主体的参与，即除了乡、镇、街道办事处作为基层政府的代表之外，还包括居民、居（村）委会、社区内企事业单位、社会组织等多元社会主体对公共事务的关注、参与、协商和监督。这样的治理网络之中，既包含着基层治理的结构性的框架，也包含着多元治理主体之间的行动逻辑。结合中共十八大所提出的“党委领导，政府负责，社会协同，公众参与，法治保障”的社会治理方针，笔者将基层治理过程中的行动力量归纳为三个方面。第一，下沉的国家、政府力量；第二，横向的社区服务和协同力量；第三，自下而上的社区居民参与力量。在这三种力量中，第一种力量规定了社会治理行动的基本方向；第二种力量在政府和民众之间发挥着黏合性的横向协同作用；第三种力量即居民参与的行动力量，是基层治理的核心力量，同时又是第一种和第二种力量发挥作用的条件和基础。公民意识所包含的是非判断、情感的好恶以及行为的倾向性，构成了公民参与社会公共事务的基本态度和行为动机。因此，城乡社区居民是否具有公民意识，能否真正参与到多元的治理体系中来，对于基层治理来说意义重大。

（二）基层治理过程中公民意识的缺失所导致的问题

尽管我国《宪法》规定任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务，但是在国家社会主义的传统下，社会生活中我们更多的是对公民义务的强调和对公民权利的相对弱化。从总体而言，公民意识不足、公民社会发育滞后，仍然是基层治理中的基础性障碍。

1．自主意识不足导致居民社区归属感较低

自主意识首先表现为主人意识，即每个人都是社会的有机组成部分，每个人都负有对社会公共生活的责任。但是在社会转型过程中，城乡居民还没有适应现代社会“社区人”的角色定位，民众普遍认为有问题“等政府靠单位”，缺少参与社区行动的自觉性和主动性。笔者曾对河南省N市一个村庄的居民社区参与情况进行调研，发现农村基层公共事务参与过程中存在着一个普遍的“买会”现象：不管是政治性还是公益性活动，组织者必须给予适当的“好处”才能换来社区居民的参与。当问及村民参与村委主任选举现场投票的动机时，村民说，其实原来不打算去的，后来村里说只要去投票，每人发两袋盐，我们就去了；该村林果协会的负责人说：县里为了支持本村林果业的发展，派专家来做讲座，为了能让村民来听讲座，每个参与的村民每晌发15块钱；甚至组织村里60岁以上的老人去镇里参加体检，都要规定凡参加的人每个人发一条毛巾和一条围裙。城市社区相对于农村社区，居住地域更加集中，居民参与方式也更加便捷，但是依然存在社区事务参与不足的问题。当个人的正当需求和权利主张被淹没，社区就缺少了改善和发展的内在张力；当个人还在体制的惯性中等待被人“为自己做主”，居民就难以负起对社区公共生活的责任。总之，居民自主意识的缺乏，导致基层治理中社区行动的参与不足，从而影响了基层自治的质量和效果。

2．参与意识不足导致社区建设资源缺乏

无论中外，国家财政的收入都不可能满足社会事业发展的全部需要；社区居民的参与和自我服务，是社区公共服务资源的重要来源。但是，由于公民主体意识和主人意识的缺乏，公民对自身行动在社会建设中的重要作用认识不足、参与意识缺失，导致基层治理过程中社区建设资源不足和社会资源闲置的矛盾，尤其是在人力资源方面。首先，对社区自治参与不足。按照国家宪法，居（村）委会是基层群众自治组织，但是实际情况却是，很多居委会变成了行政色彩浓厚的政府派出机构，居委会不能很好履行其服务职责，居民也对居委会活动报以冷漠不参与的态度。这一方面是由于长期以来“国家捕获社会”的体制惯性，另一方面，也是由于民主意识不强所造成的对自身权益的主动放弃。其次，社区志愿服务参与不足。志愿服务是指个人志愿贡献个人的时间及精力，在不为任何物质报酬的情况下，为改善社会、促进社会进步而提供的服务，是典型的公民行为。参与社区志愿服务，是塑造社区公共价值观的重要手段。在西方发达国家和我国台湾、香港等地，社区志愿服务不仅构成社区服务的主导力量，而且成为塑造社区公共价值观的重要手段。但是在我国，在社区公共活动、青少年教育、社区养老等领域，鲜见系统持续的志愿者服务；一些专业的社区社会工作服务项目，也因为居民参与不足而难以形成最具地缘亲情的社区志愿者力量。

3．自治、自律意识的缺失导致社区居民行动的非理性

建设性的公民行为不仅需要内在的价值意识，也需要外在的行动技术。自治、自律意识反映了公民在社群活动中的自我管理意识和人际交往中的权利义务意识，在公民行动中表现为责任感、投入、合作、尊重、协同和互利。在基层治理过程中，自治、自律意识的缺失导致了社区居民在参与公共活动时的非理性倾向。第一，功利性的参与动因。居民是否参与社区建设，不是站在公众利益的立场上考虑问题，而是以与自己利益的相关性作为主要的判断依据。与自己直接利益有关，参与热情就高，反之就低，缺乏对公众利益的责任感。第二，搭便车的行动逻辑。居民基于对行动成本和行动收益的考量，认为不如让别人去争取，一旦成功可以跟着“沾光”；与此相对应，还有一种“反搭便车”的行动逻辑：我知道有人等着搭便车，所以即使此次行动能为自己带来直接的利益，我也选择不行动；是否行动不是基于自身利益的考量，而是基于对“搭便车”者的制裁。所谓“宁愿吃亏也不讨别人的好”［6］、搭便车和反搭便车的心理效应，导致了社区行动中的不参与、不合作的消极状态。第三，非建设性的参与方式。在基层治理过程中，常常出现这样的情况：民众有权利意识，但是他们参与行动的表达方式、表达渠道却具有非理性倾向，或者以消极的态度放弃了民主参与社区建设的机会，或者议而不决，把开会变成了发牢骚、控诉会；或者选择非正常的渠道，采用一些极端的方式表达自己的诉求，在利益主张方面缺乏与政府、社会、公众沟通、合作、协商的意识和方法。近些年很多的群体事件都反映了这样一种倾向。

三、社会工作培养公民意识的“侵润”效应分析

社会工作与公民社会之间存在着相互建构的互动关系。社会工作基于特定的政治与社会情境；同时发展起来的社会工作也影响和改变它所存在于其中的社会，二者形成一个相互建构的循环过程。社会工作对公民意识的培养，不是通过直接的教育，而是通过社会工作理念、方法、机构、社会工作者、案主、工作过程等“要素”在特定“现实”中发挥“润物无声”的价值和观念塑造功效而间接实现的。

（一）社会工作“助人自助”宗旨与公民自主意识的培养

“助人自助”是社会工作的目标，也是社会工作最重要的专业价值。首先，助人自助的目标培养了民众的主体意识。社会工作的精髓在于，给案主以希望、信心和决心，充分调动案主的主动性、积极性和创造性，最后达到求助者自助并在自助中得以发展的境界。从受助者的角度看，这个“助人自助”的过程唤醒了案主的主体意识，使其正确认识自身价值和潜力，以及案主作为一个公民，在这个社会中的正确定位，使其从对社会的从属和依赖和无助状态过渡到自我价值肯定、自我主张、独立决定的状态。而确保案主对问题的“自决”权力，这不仅是对案主尊严的维护，更是对其掌控自身命运能力的一种肯定和鼓励。其次，助人自助的理念培养了公民的主人意识和责任意识。从助人者和社会氛围的角度看，助人自助理念还包含着“人人为我、我为人人”的社会价值追求，即社会是一个整体，谁都不能脱离别人而独善其身，帮助别人其实就是帮助自己。社会工作的实施，从目前来看，受益者是那些需要帮助的人；但是从长远和整体来看，当社会上的问题群体都得到了帮助，并树立起自助的信心，获得自助的能力，当整个社会建立起完善的救济制度和福利制度，真正受益的就不仅仅是案主，还包括所有的助人者和整个社会。助人自助的社工理念在社会工作开展的过程中不断被宣扬和扩散，并侵润到更多民众的意识中；当助人自助的理念被社会大众广泛接受并能自觉地身体力行时，每个人就都成了社会的主人，对社会进步负起不可推卸的责任。

（二）社会工作方法与公民参与意识培养

参与意识是公民个人对“公共活动”的投入意识，也包括公民在社会交往过程中应该具备的权利、义务、尊重、合作、协商、共赢等交互意识。社会工作三大基本方法中的小组工作法和社区工作法，其工作过程，既是服务于案主的专业服务过程，更是培养和锻炼公民参与意识的大课堂。首先，小组工作方法构建了公民社会交往渠道和人际交往的规则。小组工作的对象是面临共同或者相似问题的一群人，社会工作者要通过小组成员内部的平等交流、共同学习、竞争激励、榜样的力量等使案主获得解决问题的自信和力量。虽然小组工作的问题指向千差万别，但是小组的工作形式和工作过程，却能使个人发现小组、群体、社会交往对于个人成长的意义和价值，并在情感体验中获得社会交往应遵循的基本原则。其次，社区工作方法培养公民对公共事务的参与意识。社区社会工作者相信社区居民有能力解决影响其生活的各种问题，只是缺乏一些知识和技巧，因此，社会工作者会通过各种专业方法鼓励居民的社区参与，让居民认识到，反映和表达自己的意见是其拥有的权利，而个人也有责任去履行公民的义务，关心社区问题，改善社区关系。社区是距离居民最近的公共空间，参与社区建设的实践，为公民参与更广阔范围内的社会公共事务提供了最具体最切身的经验。更重要的是，当参与社区事务成为一种习惯、成为一种自觉、成为公民权利意识的一部分时，它就使公民能在更大的空间发挥社会建设的作用。

（三）社会工作的组织资源与公民自治和自律意识培养

国家权力体系的法治运作，市场对资源的高效配置，社会公众的自主、自治与自律是现代国家稳定、发展和繁荣的条件［7］。但是公民的自主、自治和自律意识不是与生俱来而是需要学习和训练的。作为社会中间组织形态的社会工作机构，是培育公民自治、自律意识的现实和有效的载体。首先，社会工作机构的涌现壮大了社会组织的力量。各类社会工作机构在相关领域展开专业服务，成为政府力量、市场力量之外的社会力量，发挥着社会自治的功能。其次，社会工作培育了大量的社会组织。小组工作方法把面临相同问题的人们组织在一起，这些小组、协会、团体经过发展、演化、整合和优化，最终可能成为某一领域的社会组织；同样，在社区社会工作中，社会工作者开发社区资源，帮助社区成员成立各种兴趣小组、社区综合服务中心、老年人活动中心、互助协会等等，使其成为社区发展的组织化力量，大大促进了社区的自我管理能力和自我服务能力；另一方面，社会工作者在开展服务的过程中，单凭社会工作者个人和社工机构的力量，往往难以完成对案主的全面帮助，还需要社会的力量，尤其是妇联、残联、共青团、公益机构、各类志愿者、爱心人士等社会资源的介入。社会工作者会根据项目的不同内容和特点，寻找、开发与此相关的社会资源，并在项目实施过程中通过培训积极分子、宣传社工知识、分享志愿者心得，使处于分散和零星状态的社会资源整合为自我管理、自我完善的组织化力量；这些资源经过持续的优化和完善之后，最有可能孵化成各种形式的社会组织。在这些社会组织的活动过程中，平等、互利、合作的观念逐渐深入人心，社会组织成为培养公民自治、自律的精神的免费学校。

（四）社会工作伦理与公民平等意识培养

社会工作的特征之一，就是崇尚专业的伦理精神，具有强烈的人道主义价值取向。这种专业伦理对公民社会建设和公民意识培养都具有重要的启蒙意义。首先，中国传统社会的等级观念，在深层次上阻碍着现代公民平等意识的养成。等级观念在社会伦理上表现为“三纲五常”，在社会职业上表现为“三教九流”，尽管也有“凡是人，皆须爱；天同覆，地同载”的泛爱精神，但是从根本上说人与人之间仍然具有根深蒂固的尊卑高下之分。其次，人与人之间的关系具有费孝通先生所说的“差序格局”的特点。人们以“自我”为中心来确定亲疏远近，造成个人只对自己“圈子”里的人的不幸有同情心，对不相识的人的痛苦可能会冷漠处置或者无动于衷，这种人际关系框架与公民社会的要求格格不入。再次，我国经济社会发展的不平衡性，造成现实中的城乡、地域、行业、阶层之间的相当差距，这样的现实在无形中进一步强化了人们之间的不平等意识。基于这样的传统和现实，社会工作强调以平等之心尊重每一个工作对象的职业伦理就显得弥足珍贵。当然，这也意味着社会工作实践中的困难重重。

社会工作的服务对象往往是特殊的群体，他们或者处于社会的最低阶层，社会对这些群体的歧视已然成为日常意识。社会工作者认为，每一个工作对象，不论他处于多么困弱的状态，也不论他有多少缺点和问题，他的价值和尊严都应当得到尊重；他都有权利享受社会提供的各种机会和资源并实现他作为一个人的价值。正是基于这样的价值追求，社会工作者积极发现案主的潜在优势，帮助案主实现自我增能，并通过改善和连接案主的社会网络、生存生态系统而实现“全人”的发展。当人生而平等、每个人都值得尊重的观念经由社会工作的唤醒、宣传、推广、实践而成为社会的共识，它将会在政府职能转变、社会治理观念创新、公民社会建设、公民意识培养方面收获更大的“正外部性”效应。

四、以社会工作培育公民意识、推进基层治理的建议

（一）重视社会工作在基层治理中的“价值传送”功能

与其他专业相比，价值特性构成了社会工作这一职业的“生命线”。因此，在基层治理过程中，不但要重视社会工作所承担的“福利传送”功能，还要重视社会工作在培养公民意识方面的“价值传送”功能。任何专业价值观都受制于一定的社会价值观，社会主义核心价值观统领着中国社会工作的价值追求。在基层治理过程中，社会工作以专业服务践行了“以人为本、公平正义、文明和谐”的社会主义核心价值观，同时发挥了培养公民意识的“价值传送”功能。罗文伯格曾把社会工作伦理分为四个层次：个人的价值观、群体的价值观、社会的价值观、专业的价值观。同理，社会工作对公民意识的培养，也存在从个人（案主）、群体（社区）到社会的递进“侵润”过程。我国2011年《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》的通知中，将社会工作优先发展的领域界定为：“培养为有特殊困难的群体、家庭和个人服务的社会工作专业人才”。社会工作正是在直接服务于基层、服务于最需要帮助的民众的过程中，通过身体力行的道德实践，展示了关怀、尊重、公正、和谐的价值追求，培养了民众的自主、平等、参与、自律意识，这一切都通过无形的“价值传送”构建了基层治理过程中最宝贵的社会资本。

（二）用社会工作的理念和方法扩展公民意识培养的“多源侵润”效应

公民意识的培养既需要社会工作者在具体社会实践中的人际影响，也需要整个公民社会的系统性建构。公民意识是全社会每个个体的价值认知和行动倾向的总和，既包括基层民众的公民意识，更包括直接服务于民众的党政机关、社会团体中的管理者和服务者的公民意识。甚至，后者的公民意识水平更为重要，因为他们自身的公民意识水平不仅决定了他们的服务理念和行动实效，也决定了服务型政府的质量和效率；而且，他们的价值认知和工作方法对基层民众具有更直观更广泛也更有根本性的影响。因此，除了专业的社会工作者之外，还应该用社会工作的理念和方法提高服务于基层民众的各级党政机关、各类社会团体的服务水平，尤其是基层党组织、民政、司法、卫生、信访、工会、团委、妇联、残联等机构和团体，要使他们和专业社会工作者一起，发挥公民意识培养的“多源侵润”效应，这既是社会工作“协同”社会治理的题中之义，也是社会工作本土化的必然要求。这些举措一方面提升了基层党员干部的服务技能和综合素质，另一方面，也在更加贴近群众、服务群众的过程中引领了公益文化、志愿精神等现代公民意识。

（三）扩展社会工作专业服务中的公民教育功能

如果仅仅将社会工作视为一种专业服务、一种福利制度，那么在社会工作的项目设计、组织实施、督导验收等过程中，就会强调其“解决问题”的倾向性；如果不仅仅将社会工作视为一种专业服务、一种福利制度，而且将其作为培养公民意识的实践平台，那么，从专业项目的设计，到督导验收的标准制定，都应该有意识地扩展社会工作的价值传送功能。首先，政府在社会工作服务购买过程中，应该加入与公民教育有关的项目或者岗位内容。毋庸置疑，政府购买是我国现阶段社会工作实施的主要依托，政府购买服务的项目和领域，对社会工作的发展起到重要的导向作用。以2014年河南省民政厅首批社会工作服务购买项目为例，纵观这次政府购买所设置的14个社工项目、7个社工岗位，主要分布于社区服务、特殊人群、长者服务、妇女权益、青少年服务等领域，缺少与社会工作的“价值传送”相关的项目。笔者认为，在政府购买社工服务的项目中，可以适当加入“社会工作学习坊”之类的项目，鼓励专业的社会工作机构面向党政机关、社会团体、公益组织、民众代表等群体，普及社会工作的价值理念和工作方法，在更高更广泛的层面发挥社会工作的公民意识培养功能。其次，在社会工作具体项目的实施过程和督导验收环节，适当加入公民教育、志愿服务、社会组织培育等参考性内容要求。比如学校社工项目以及青少年项目，一方面要完成对特定对象的服务，另一方面也可以将青少年学生的社会实践与其他的具体社工项目（社区服务、老年人照顾等）的志愿者需求连接起来，既引导了广大青少年服务社会的公民实践，也为社会工作顺利展开整合了可持续的志愿者资源。这种连结既符合社会工作的社会生态系统的观点，也使社会工作在公民意识培养方面的综合效应得到了充分的发挥。

［1］刘建军，马彦银．层级自治：行动者的缺席与回归［J］．城市学研究，2015，（1）：86．

［2］董娟．基层治理研究文献的统计分析［J］．理论与改革，2014，（3）：191．

［3］曹昊．为居民自治“疲软”找原因［J］．社区，2012，（9）：8．

［4］刘伟．论我国公民社会发展与公民意识的培养［J］．长江论坛，2009，（4）：63．

［5］田方林．公民意识的理想性演绎与现实性生成［J］．求实，2014，（2）：44－45．

［6］桂华．组织与合作：论中国基层治理二难困境［J］．社会科学，2010，（11）：71．

［7］任剑涛．国家释放社会是社会善治的前提［N］．社会科学报，2014－05－15（3）．