新增建设用地土地有偿使用费的使用管理情况调研——以河南省为例

●刘合定

新增建设用地土地有偿使用费的使用管理情况调研
——以河南省为例

●刘合定

为加强和规范新增建设用地土地有偿使用费（以下简称“新增费”）的使用管理，充分了解新增费项目的实施情况，2014年4月15日至9月30日，河南省财政厅组织对省国土资源厅及郑州、开封、洛阳等12个省辖市所属的13个县市进行了监督检查，并结合检查情况对新增费的使用情况、管理现状、突出问题及原因等进行了深入调研和分析。

一、调研的目的和方法

(一)新增费的含义及使用范围

1、新增费的含义。新增建设用地土地有偿使用费，是根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》等有关规定开征的，对新增建设用地征收、使用平均土地纯收益的一种宏观调控手段。依照《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法》（财综字【1999】117号），全国依行政区划将土地划分为15个等级，规定了不同的征收标准，并按照3：7的比例在中央和地方进行分成。财政部于2007年明确各地在原有征收标准的基础上提高1倍，仍实行3：7的分成体制，且明确规定地方分成部分全额缴入省级国库。河南省进一步明确缴入省级国库的70%新增费，划出20%由省级统一安排使用，其余50%分配给市县。

2、新增费的使用范围。按照《河南省土地专项资金管理试行办法》（豫政办【2009】38号），新增费可专项用于基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发以及土地调查等支出。实践中，河南省的新增费主要用于以下四类项目：一是重大工程项目，以南水北调工程为依托，就渠首及沿线土地整治和丹江口“移土培肥”为内容的国家级项目，实施主体为省级国土部门；二是土地整治项目，以土地平整、修建田间道路、修复水利设施为内容，目的是增加可耕地面积、提高农业产能；三是土地综合整治试点项目，是对拆旧复垦、建设新型农村社区项目的补助资金，目的是改善农村居住环境、减少宅基地的划拨和占用；四是节约集约用地奖励资金，是对国土资源节约达标县、排名靠前的产业集聚区安排的一次性奖励资金。

(二)开展调研的目的

一是资金量大。2012年至2013年，河南省158个县（市、区）共收到新增费资金121.23亿元，县均收到资金7800万元。客观地看，如此规模的资金量对县域经济的影响很大，理论上能为当地的农业生产带来较大幅度的改善，但省财政无法把握各县区的具体情况，存在管理隐忧。二是项目进度普遍缓慢。截至2014年3月，从省国土厅以及市县反馈的情况看，新增费的支出情况并不理想，甚至部分县市2012年的项目还没有完成，有的还处于前期准备阶段，资金无法形成有效支出。三是项目绩效评价制度未落实。根据省财政厅资金管理处和省国土厅业务处提供的资料，从省级到市县，普遍没有对新增费项目开展绩效评价工作，省财政无法获知新增费项目实施的效果，也无法掌握没有开展绩效评价的原因。为此，河南省财政厅决定对全省新增费管理使用情况进行调研，以研究分析资金（项目）管理中存在的问题，为规范提高资金使用效益提供科学建议。

(三)调研的方式方法

一是做到“两个结合”。将资金与项目相结合，既关注资金管理情况，又关注项目申报程序及实施效果。二是加强“三个对比”。就不同标段进行对比，查找是否存在围标、串标等情况；就项目规划与竣工验收资料、预算与结算数据进行比对，明确外勤核实的重点；就项目可研与项目所在地区域地理进行对比，查找虚报单价等问题。三是突出“四个着力”。着力关注项目进度，全面了解项目实施进度，推动项目加快实施；着力了解项目实施效果，采取实地踏勘、问卷调查等方式，从地方政府、主管部门和受益群众的角度查看实效；着力加强GPS等工具运用，对道路长度、机井深度、土方量等进行实地测算，切实纠正虚构工程量的问题；着力做好政策调研，梳理新增费的政策规定，就项目库制度落实不到位、部门监管责任弱化、招投标工作不规范等问题分析查找原因并提出改进建议。

二、调研的范围及基本评价

(一)调研的区域

按照资金量的大小和项目安排情况，调研组对郑州、开封、洛阳、新乡、安阳、周口等12个省辖市的新密、开封、通许、偃师、孟津、陕县、正阳、息县、唐河、鄢陵、汤阴、获嘉、商水13个县市进行了调研，调研财政资金25.25亿元，占全省安排资金规模的20.5%。调研过程中，我们实地走访乡镇83个、居民150户，查看项目58个（批）。无论县市数量、项目区域分布还是样本所占资金比例，此次调研均具有一定代表性，基本反映了河南省新增费管理使用的总体情况。

(二)新增费制度建设情况

资金管理方面，河南省采取因素法对资金进行分配，保证了资金分配的科学合理；同时，河南省在执行财政部文件的同时，制订了《河南省土地专项资金管理试行办法》（豫政办【2009】38号），明确提出“五先五后”的管理要求，强化了财政评审的管控作用。项目安排方面，河南省推行项目库制度，先后出台了《河南省农村土地整治项目管理办法》（豫国土资发【2012】141号）及《河南省人地挂钩试点工作管理办法》（豫国土资发【2013】8号）等文件，对项目的申报单位、申报程序、入库备案、建设实施等内容进行了明确，确保了项目申报实施的规范有序。

(三)新增费资金及项目安排情况

2012年至2013年，中央及省级共安排新增费项目资金157.02亿元。具体为：重大工程项目，总建设规模242.57万亩、已下达资金33.79亿元；土地整治项目，共安排97个项目、总建设规模829.4万亩、已拨付资金92.29亿元；土地综合整治试点项目，共安排535个试点项目、已下达补助资金28.94亿元，其中2012年主要用于拆旧区复垦、建新区基础设施建设和农用地整治，2013年主要用于拆迁补偿和拆旧区土地复垦；节约集约用地奖励资金，已下达资金2亿元。

从调研情况看，土地整治项目的实施，改善了农村道路通行质量，以往的田间小道变为平坦的水泥路；增加了可耕地的面积，完善了农田水利设施，较好地解决了旱涝灾害对农业的影响，耕地产能得到明显提升；土地综合整治试点项目是推进城镇化建设的有益尝试，改变了村容村貌，通过归并零星散乱村庄的做法，有利于在确保不增加农村宅基地的情况下改善农村的生活环境和生活条件。总体上看，新增费项目涉及到亿万农民生产生活条件的改善，关乎农业发展的好坏，是一件顺民心、得民意、惠民生的项目。

三、调研中发现的违规问题

从全省范围看，新增费管理使用存在资金管理粗放、项目进度缓慢、招投标工作不规范、工程量不实甚至骗取财政资金等问题。

(一)资金管理使用比较粗放

1、资金分配过程不透明。依照规定，新增费采取因素法、项目法以及二者相结合的方法进行分配。然而，河南省在各个因素的选取、所占比例、基础数据来源等方面未向社会公布，导致无法对各项因素的合理性进行评估，也无法就相关数据的真实性进行核对，不利于资金分配过程的科学透明。譬如土地综合整治项目2013年的分配因素有：拆旧区户数、拆旧区土地复垦面积、节约建设用地面积三项；2012年分配因素有新区人口和节约建设用地面积两项，且所占比重各有变化。

2、业主管理费管理混乱。一是列支比例较大。依照《河南省土地开发整理项目预算定额标准 （试行）》（豫财综【2010】110号），业主管理费的列支比例为0.6%-2.5%，就土地整治项目的技术参数及国土部门的管理成本看，这样的比例有点偏高。二是开支范围不明确。新增费细化程度不够，实践中绝大多数县市均从新增费中列支土地整理中心的人员经费及其他支出，不少市县在新增费中大量列支招待费、烟酒礼品甚至服装费等费用，挤占了应用于项目建设的资金。如某县列支数码相机、打印机等5.49万元；某县列支非项目管理人员工资、珠宝、男装等14.7万元。三是违规提取管理费。依据规定，新增费项目列支的金额不得超过规定比例，也不得依照规定比例提取，但实践中有部分县市采取先提取资金再实际支出的模式进行管理，致使虚列支出的情况时有发生。如某市土地整治项目尚未开工建设，即向财政部门申请前期工作费、业主管理费306.15万元。

3、违规存储拨付资金。部分县市未依照支出预算及施工进度将资金支付到项目单位，而是将资金在主管部门、乡镇之间层层划转，甚至通过个人账户转拨。这种行为既延长了财政资金在途时间，又人为增加了资金风险，严重影响了资金的使用效益。如：某市将补助资金100万元拨付至某镇报账员个人账户，再支付给项目单位；某县将项目资金6908.17万元分别拨入三个土地收入户，再支付给项目单位；某县2011年土地整治项目尚未竣工验收，但尾款14.96万元已支付完毕。

(二)项目安排不科学

1、政策规定缺乏连贯性。一是政策数量多。据统计，2003年至2013年河南省就新增费项目出台了16个规范性文件，其中涉及土地整治项目8个。二是政策更新速度快。土地整治项目于2009年至2012年出台了3个文件，土地综合整治试点项目于2009年至2013年出台了4个文件，基本上每年都对项目管理要求进行调整，其中仅2013年1年间对项目的申报条件和程序就制订了2个规范性文件。三是政策适用期短。如《河南省千村土地整治（试点）项目管理办法》和《关于进一步加快推进农村土地综合整治工作的通知》，两者均是在出台后1年即被废止。这种政策更新速度过快且缺乏连贯性，给人一种摇摆不定的政策乱象，客观上加重了项目实施混乱的局面。

2、项目库制度流于形式。调研中发现，尽管有政策规定，但从省级国土部门到县级国土部门，均没有依照规定建立项目库。各个拟安排的项目采取县区申报、省辖市审核、省级备案的形式进行。具体程序是，省国土部门每年按照因素法分配结果向各省辖市下达资金额度，并明确项目申报的条件和程序，省辖市组织县区上报项目。所以，项目在实施前缺乏科学论证，是否入库与资金分配也没有直接关系，客观上导致项目库制度的执行力不强。

3、备案制弱化了省级国土部门的管理责任。从形式上看，省级国土部门对省辖市审核通过并上报的项目申请，采取备案的方式进行管理，通过备案与否影响到资金的下达，与此相对的是，省级国土部门对项目真实合理与否不承担任何责任。实际上，省级国土部门不仅对上报项目进行形式性审查，还对项目申请的可行性提出专家意见，对不符合要求的项目不予备案，其本质上仍是严格审查制。然而，这种形式备案制在维护省级国土部门权力的前提下弱化甚至撇清了其应承担的责任，市县则以省级备案为由推脱自身在项目安排上的责任，这显然不利于对项目安排层面的责任追究。

(三)项目实施过程问题多

1、项目建设进度缓慢。检查中，13个县市2012年、2013年项目绝大部分没有完工，有的甚至尚未开工，如：某县2012年土地整治项目尚未完工、某市2012年综合整治试点项目支出进度仅为19.94%。为了全面了解新增费项目的实施情况，各调研组将资金区间延伸到2011年，发现2011年的部分项目也未竣工验收，甚至有个别项目拖了3年尚未开工建设，如某县2011年、2012年土地综合整治试点项目和土地整治项目均未开工。从资金支出进度看，2012年至2013年共下达13个县市新增费资金252505.1万元，截至调研结束只支出资金93274.94万元，进度为36.9%，项目进度严重滞后，项目不能按照规划工期按时完工，严重影响了财政资金经济和社会效益的发挥。

2、工程量不实的问题比较突出。

部分县市出现土地整治项目与农业开发项目同时维修一条田间道路的情况；部分县市存在土方量差距过大、田间道路长度不够、电缆长度不够、农用井深度不够、实际工程量与结算工程量不符等问题。如根据《河南省土地开发整理项目预算定额标准》，某县土地整治项目中60m深农用井、80m深农用井的深度及土质结构属于松散层，但该项目却以造价较高的基岩层价格结算，导致多支资金78.64万元；某市土地综合整治试点项目采取虚报施工面积的方式，多支资金24.23万元。

3、部分项目实施效果不理想。

不少县市在新增费项目中存在重资金申请轻项目监督、重项目建设轻项目维护等问题，影响了项目的正常实施和效益发挥。一是项目内容不合理。如某县土地整治项目中，田间道路占工程预算的57.51%；部分农田防护林植树工程选用观赏树种。二是工程质量不合格。调研发现，绝大部分县市都存在田间碎石道路土壤裸漏、路基沉降以及农田机井混凝土台面质量较差等问题。如调研中对某县4个乡镇近10条田间道路进行了实地测量，灰土层厚度仅为0-5cm，远远达不到设计标准20cm。三是利用率不高。农田水利工程中因电力设备安装不到位、水渠流向不合理、村组协调不到位等问题，导致干旱季节无法使用机井进行灌溉。

(四)项目采购违规现象较严重

1、项目采购虚假招投标。某县土地整治项目中施工合同签订人与中标单位法人（或委托代理人）不一致，且合同签订人没有相关授权委托书，涉及资金1930.63万元；3个标段施工合同中不同中标单位的合同签订人均为同一人，且该人为其中一家单位的法定代表人，另外两家单位则查不到该人的信息。

2、投标人涉嫌相互串通投标。

某县2012年土地整治项目2个标段，中标金额合计562.78万元，9个施工投标人在排水沟(清淤)、沟渠标志牌、运土回填坑塘、推土机平地投标等分项报价差别率小于5%甚至相同；在工程量清单中的货币单位、序号标注等栏所犯错误相同。

3、标段划分过多。实践中，部分县市为了平衡各方利益，不考虑项目的实际，对项目进行野蛮拆分，导致一个项目分为多个标段，既增加了招评标及合同管理工作量，也不利于新增费项目的规范统一。如某市2011年土地整理项目涉及资金8566万元，工程内容为田间道路、土地平整、农田水利，项目被划分为20个标段；某县2011年土地整理项目涉及资金16531万元，被划分为58个标段。

4、招标评标过程不规范。部分县市在新增费项目采购过程中，未经政府采购监督管理部门批准，采取邀请招标的方式进行，损害了潜在投标者的利益。另有县市在新增费项目采购过程的评审工作中，要么抽取的评标专家不具备相应资质，要么采购单位人员所占比重过大，要么评标专家对投标单位的打分完全一致，损害了评标过程的公正性。

(五)未建立绩效评价机制

1、所有项目未设立绩效目标。表现在三个方面，一是项目安排阶段，省级国土部门未从经济层面、环境层面及社会层面对新增费项目拟定可评价的指标体系；二是资金下达使用阶段，财政部门没有就资金的投入产出比及成本量化设定可评价指标；三是项目实施阶段，县市没有就项目工期安排、项目利用率、项目带来的产能提高等设定考核指标。

2、未对项目开展绩效评价。新增费项目实施以来，省级国土部门没有对全省土地整治项目、土地综合整治项目等实施情况进行绩效考评，没有全面分析新增费项目在保护耕地、改善农村生产生活条件方面取得的成效及问题；省财政部门没有就资金的使用效益以及由于项目实施带来的产能提高等经济指标进行考评，没有就资金分配的科学性以及资金管理办法的合理性进行分析；市县部门没有就项目进度缓慢、项目实施效果差等情况进行问责，没有就项目实施的优劣进行考评。

3、一些项目群众认可度不高。

在新增费项目申报及实施过程中，要么是没有充分征求群众的意见，要么是征求群众意见的环节流于形式，导致群众对项目认可度不高。土地整治项目中，群众不了解项目规划和具体内容，不了解项目的建设标准及招投标情况，无法将涉农的相关项目区分开来，从而导致项目实施过程中参与不足、监督也不到位；综合整治试点项目中，部分新型农村社区前期调查研究不够、未考虑当地的经济发展水平及产业结构、未明确新房购买及原有宅基地回购等规定，致使项目选址及建设内容背离实际，以致出现群众参与度不高、新房购置率较高、原有宅基地回收率较低等问题。

四、产生新增费管理乱象的原因分析

(一)财政管理科学化精细化水平不高

1、资金分配过程缺乏科学论证。省财政部门在确定各项因素及其所占比重的过程中，没有就具体原因及依据向社会进行公布，也没有充分征求市县及社会公众的意见，很难确保选定的各项因素及所占比例科学合理。同样，在对相关因素及其所占比重进行调整的过程中，也缺乏一整套公开透明的决策流程体系；再者，办法中没有明确各项因素的数据来源，致使无法对其进行追溯和考证，也影响了资金分配的科学性。

2、部门利益影响。国土部门作为新增费项目主管部门，既担负着明确政策界限的职责，又肩负着审批项目的重任，县级国土部门甚至直接作为项目实施单位。出于部门利益的考虑，国土部门对业主管理费的规定模糊、对业主单位的范围和属性也没有明确，仅笼统地规定业主管理费包括项目管理人员的工资、补助工资、职工福利费、业务招待费等。这为政策执行留下了空间，导致绝大部分国土部门下属的土地整理（储备）中心的各项开支完全以项目资金为经费来源，挤占了应用于项目建设的资金。

3、国库集中支付改革不彻底。

一方面，国库集中支付改革和财政专户清理整顿的政策在县级落实不到位，各种财政专户未依照规定进行清理和归并，项目资金仍然延续先拨付到部门再拨付到项目的模式；另一方面，市县基于部门利益、强化对施工机构的监控、促进地方金融机构发展等因素的考虑，默认支持将资金通过专户甚至个人的方式进行支付。

(二)项目安排缺乏长远规划

1、政策出台前调研不足。一方面，政策制定前缺乏充分的调研论证，既缺乏对省情、财力及中央政策的充分研究，也没有广泛征求基层政府及社会公众的意见，导致政策出台过于草率，缺乏群众基础，没有长远的规划。另一方面，政策制定过程受领导主观好恶影响较大，领导的调整或施政纲领的变化，必然导致政策的频繁变化和不可延续。

2、项目库与资金安排没有挂钩。从省级层面看，新增费项目资金额度（指标）是按照因素法计算出来的，与是否建立项目库没有直接关系；省财政虽然在年初安排预算时对省国土部门提出建立项目库的明确要求，但并没有后续的考评机制；从市县层面看，只要有符合条件的项目，就可以通过层层申报的方式获得省国土部门的批复，就可以为项目实施筹集资金，其同样没有建立项目库的制度压力。

3、责任主体不明确。在新增费项目安排中，省级国土部门起着决定性作用，在其内部则涉及到耕地保护处、土地整理中心、综合整治办公室等多个处室，分别负责土地整治项目及综合整治试点项目，但由于其采用备案制的形式，所以无法从项目安排层面追究责任单位和责任人的责任。在项目实施层面，所谓的“项目建设指挥部”只是一个名义上的盖章机构，实际操作由县国土部门及乡镇负责，又由于项目批复及变更在省级部门，所以针对项目进度缓慢等问题也难以追究县级部门的责任。

(三)项目实施环节监控不到位

1、项目前期准备不足。由于未落实项目库制度，实践中往往是资金额度（指标）下达后，地方才开始进行项目规划、可研论证、征地拆迁、招标评标等工作，致使项目迟迟不具备开工条件。加之项目在立项环节未充分征求群众意见，项目实施中又不注意处理与当地百姓的关系，致使很难取得群众的理解和配合，甚至有阻挠施工的情况。另外，农忙、天气变化等因素，也对项目建设进度有一定影响。

2、项目日常监管不到位。在项目实施阶段，监理未切实履行责任，没有做到全天候驻场，对项目实施中弄虚作假、偷工减料等虚报工程量的行为没有进行制止和纠正，甚至与业主单位共同造假；国土部门作为主管部门，怠于行使监管职责，没有及时对项目建设进行跟踪监控，甚至对施工中的违规行为采取姑息纵容的态度；在价款结算环节，财政投资评审机构出于人员、经费等条件限制，没有对项目进行实地抽查，不能对工程量及资金拨付申请的真实性和准确性进行科学评审，导致虚报工程量的问题时有发生。

3、缺乏有效的纠错机制。新增费项目实施中，主管部门及建设单位均是国土部门，其具有内在的利益联系，在缺乏第三方参与的前提下，隐瞒乃至操纵违规行为符合部门利益最大化的初衷。项目投入使用后，没有明确专门的机构和人员负责设备的运营和维护，即使当地百姓在使用设备时发现了问题，也缺乏反映的渠道和对象。

(四)招投标过程存在暗箱操作

1、对标段划分缺乏政策规定。依据《招投标法》和《招投标法实施条例》，标段划分应遵循合理性、必要性原则。然而实践中对这一规定细化程度不够，对哪些情况可以划分、可以划分到何种程度、违规拆分标段的法律责任等均缺乏明确规定，新增费项目管理办法也没有就此制订操作办法。实践中行政官员基于利益平衡的考虑，人为将标段进行过度拆分，以满足众多利益集团的诉求，但制度的缺失导致无法对这种行为进行有效处理。

2、利益驱动影响。相比于其他建设项目，新增费项目具有技术要求低、投资规模大、建设责任小的特点，施工单位盈利空间较大，其具有谋取中标的冲动；且项目位于农村地区，项目实施受地域环境影响较大，外地单位施工的隐性成本较高，加之国土部门既是主管部门，又是建设单位，权力范围较大，权力寻租变得更加容易，客观上促使施工单位采取串标、围标、假借资质等方式谋取中标。

3、政府采购监管不到位。在采购预算和采购计划批复环节，对计划的合理性可行性缺乏认真审核把关，没有做到尽职尽责的监督；在采购方式选择阶段，出于领会地方领导意图等原因，在采购方式选择上采取“睁一只眼闭一只眼”的态度，没有及时纠正招标文件中的倾斜性规定；在评标工作中，没有对评委资格、人员构成、打分规则等环节开展适时监控，导致评标不规范；在项目实施中，没有就招投标文件、合同、支付工程款等落实备案制度，更谈不上监督。

(五)绩效评价工作难度大

1、开展绩效评价的动力不足。相较于建立项目库、严格依照批复规划及预算执行等政策规定，绩效评价涉及更高的政策要求，其在合规性的范畴之外，还包含有合理性及科学性的问题。绩效评价作为改革的目标和方向，从中央到地方都处于试点探索和推广阶段，各种政策规定仅是一种指导意见，并无强制性规定，所以缺乏约束力。从制度的层面看，如果没有建立责任追究机制，该制度就是“没有牙齿的老虎”，其执行力要大打折扣。

2、绩效评价管理要求高。相较于规范性管理，绩效管理的难度系数、技术含量都要大得多。从设立绩效目标看，其包含客观条件、投入成本、运行维护、产出效益等多个方面，这些对于目前的行政管理水平要求确实有点高；同时，制定考核办法、选聘考核人员、确定考核程序、提取分析各项指标数据，均需行政部门投入大量的人力物力；此外，整个绩效考核涉及项目安排、资金管理是否合理，项目实施、资金支付是否科学必要，落实这些指标并作出评价同样需要大量的时间，这是当前的管理水平和人员素质所不具备的。

3、社会公众参与度不高。绩效考核工作不仅涉及众多的指标，而且需要公众的配合和支持，尤其是很多基础性工作、问卷填写、数据提取等。与此相对，政府部门在项目实施中，为了项目加快开工、顺利完工，降低与公众的沟通成本是最直接最简单的方法。由于没有采取积极有效的措施引导公众参与，公众无法了解项目的来龙去脉，自然难以培养其对项目的认同感。针对项目实施中的问题，其支持、配合的积极性也相对较弱。

五、进一步加强新增费管理的意见建议

(一)提高财政管理水平，规范资金管理

1、完善资金分配办法。要将新增费与农业开发项目资金等用途相近的专项资金进行整合，避免重复安排资金，注重形成政策合力。要深入研究新增费项目特点及社会效益，并根据相关要素的影响大小和覆盖程度来确定备选因素及所占比重；在资金分配方案确定过程中，要向市县及农业、水利、建设等部门及社会公众广泛征求意见，并就意见的采纳情况进行说明；在方案进行调整及数据来源选取环节，要确保政策的延续性及数据的真实性，并通过政府网站向社会公布，提升资金分配过程与结果的公开透明。

2、明确新增费的开支范围。确保项目审批与实施环节做到 “管办分离”，严格限定国土部门下属单位作为项目建设单位参与项目管理，或者对其经费开支作出严格限制。对于有经费来源、未直接参与项目建设的下属单位及人员，禁止以“业主管理费”支付人员工资等行为，要避免“以项目养单位”；在细化工程施工费、前期工作费等基础上，严格限定业务招待费的比重和开支范围。

3、深化国库集中支付改革。要对财政专户进行清理和归并，对资金管理办法没有特殊规定的，严禁向财政专户拨付资金。要加大督导检查力度，确保新增费以直接支付的方式拨付到项目单位，对于违规将新增费经由单位账户或个人账户支付的，建立并落实问责机制，切实简化资金流程，提高财政资金的经济及社会效益。

(二)科学安排项目，完善责任机制

1、规范政策制定过程。在确定项目内容及资金支持力度时，要对河南省的省情及区域发展进行深入研究，在此基础上广泛听证论证，征集发改委、农业、水利、规划等部门意见，确保政策的科学性；要确保政策的稳定性，避免一年一变的情况发生，确因客观条件变化需进行调整的，要做好政策衔接工作，避免朝令夕改。

2、推进项目库建设。要将是否实施项目库管理作为省国土部门的考核指标，并作为专项资金的扣减因素，确保项目库建成时间早于资金下达时间，将是否建立项目库作为安排资金预算的先决条件。针对具体项目，要将是否切实可行、前期准备工作是否充分作为入库的前提；将项目是否入库、是否有明确的支出计划作为下达资金的前提条件，切实提高财政支出进度。

3、健全上下级责任体系。要遵循“谁安排项目谁承担责任”的原则，无论采取审核制还是备案制，只要以其通过为前提方可安排下达资金的，均需对项目无法实施或进度缓慢等问题承担责任。在具体职责划分上，省级部门要侧重于政策研究制定及项目总体布局；省辖市要侧重审核把关并建立项目库，同时按比例对项目开展督导检查；县区要侧重于项目申报、实施及建成后的维护管理。

(三)规范项目实施，强化质量控制

1、做好前期准备工作。项目入库后，要将项目实施范围、建设内容等事项在当地进行公告，听取并尊重群众意见；资金额度下达后，要及时开展招投标工作，并妥善解决补偿标准、农忙及施工引起的村组内部争论等问题；要在项目地聘请项目施工辅助人员，全面了解施工区域的地理环境，充分调动群众的热情和积极性，推动项目加快实施。

2、严格工程质量管理。要落实监理责任，确保有资质的监理人员全天候驻场；在项目开工、材料进场、工程结束、支付工程款等关键环节，监理要履行签字手续；国土部门要对项目进行跟踪监管，及时发现并纠正施工中的问题，相关单位和个人要承担监管责任；财政部门要强化财政投资评审职能作用，在项目招投标、借款结算等环节审核把关，组织技术人员，在审核工程预算、图纸、竣工结算的基础上，进行实地抽查，切实杜绝虚报工程量的问题。

3、注重项目保养维护。要探索成立国土、乡镇、村民共同参与的协调小组，选择项目审批、实施以外的人员或内设机构参与，并就小组的联系方式向社会公布，及时发现或受理项目实施中合规合法但不合理的问题，要就问题解决情况进行公布；项目投入使用后要对运行情况进行跟踪调查，注意听取村民意见，对影响使用的问题进行分析研究，并采取有效措施予以解决。

(四)规范项目采购行为,确保招投标工作有序透明

1、严格标段划分。国土部门要加强调研，从资金规模、技术参数、项目衔接等方面对标段划分提出指导意见，细化操作办法；要设定标段划分的最低投资规模，对于项目技术要求不高、项目内容相似、项目地点毗邻，但地方基于“利益均沾”进行过度拆分的，要建立责任追究机制。

2、规范招投标过程。要构建阳光交易平台，给潜在的投标人创造公平的竞争环境；要建立招投标程序的可追溯机制，确保招标文件发布、投标书递交、评标专家抽取、评标打分、中标通知书发出等环节均有据可查，提高当事人的责任意识；要对投标人的资质、标书、施工计划、派出人员进行审查，通过公司经营业绩、社保缴纳记录等资料核实投标人的资质，对报价雷同和相似度较高的要认真查找原因，避免假借资质、围标、串标等行为。

3、加强政府采购监督管理。项目实施前，要审查项目是否有采购预算，采购方式是否符合法律法规和实际情况；项目招投标环节，要审查招标文件是否内容全面、客观公正，购买标书、开展投标的时间节点是否充裕；项目实施中，要对施工合同、工程进度、项目款支付申请等进行严格审核，并落实项目资料的备案制度，确保项目采购过程的规范透明。

(五)建立健全绩效评价机制，提高项目综合效益

1、完善制度办法，逐步推进绩效评价。在制订项目管理办法环节，要将绩效评价作为重要内容，明确项目实施的考评内容及结果运用；在资金分配环节，要将项目是否设有绩效目标作为参考因素，鼓励推动项目实施中开展绩效评价。要探索制订绩效考核的单行办法，明确绩效考核的范围、方式、程序、结果运用、责任追究等内容，逐步推动项目管理由合规性向科学性合理性过渡。

2、拓宽思路，改进管理水平。国土部门及相关单位要以绩效考评为导向，积极开展对员工的绩效培训，逐步实现从观念到行动的良性转变，切实提高行政部门的管理水平。要探索与社会专业机构合作，结合项目定位和政策目标，研究分析影响项目实施的主客观因素，科学评估项目实施带动的社会经济效益；要坚持项目设计与评审相分离，项目实施与审批相分离，项目绩效考评与监督管理相分离，通过岗位分离保证绩效评价的客观公正。

3、完善公众参与机制。要探索建立群众参与的良性机制，提高公众的参与热情，培养群众的参与能力，拓宽群众的反馈渠道。在项目立项及方案制定环节，广泛征求公众意见，尤其是项目所在地基层群众的意见，就项目是否可行，是否支持项目实施，影响制约项目实施的主客观因素进行问计，并以此为基础开展论证，认真谋划预案，实现“预则立，不预则废”。项目投入运行后，就运行效果进行实地调查，通过数据比对、直观感受、问卷取样等方式，认真听取群众意见，并采取有效措施对有关问题予以改正。

（作者单位：河南省财政厅监督检查一处）