基层预算单位内控管理的不足及规范建议——关于驻闽中央基层预算单位内部控制规范执行情况的调研报告

●肖 翔 吴湘云

基层预算单位内控管理的不足及规范建议
——关于驻闽中央基层预算单位内部控制规范执行情况的调研报告

●肖 翔 吴湘云

2014年1月1日，《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称“内控规范”）在全国范围内正式实施，标志着我国内控建设工作进入了一个新的阶段。实施好“内控规范”，加强对权力运行的制约和监督，可以从源头上、机制上预防和减少违规行为的发生，对保障单位资金财产安全、规范财政经济秩序、促进单位更加规范化、科学化管理有着重要的意义。

为推进中央基层预算单位贯彻实施“内控规范”，加强内部控制管理，财政部驻福建专员办结合业务工作转型契机，主动深入驻闽中央基层预算单位，采取座谈、调阅相关资料、问卷调查等方式，开展内部控制规范执行情况调研，有力地促进了驻闽中央基层预算单位 “内控规范”的贯彻实施。

一、调研的基本情况

此次调研对象为驻闽中央基层预算单位，包括行政和参公单位24户，事业单位25户，涉及相关单位共计49户。调研人员下发问卷46份，收回46份，经整理、归类、分析，发现了一些普遍性问题，并有针对性地提出了完善管理建议。

从调研的情况来看，“内控规范”下发后，绝大多数基层预算单位都高度重视，积极组织内控工作，通过召开会议、举办培训班等方式宣传内控文件精神，学习“内控规范”内容，并通过一系列内控措施和方法营造单位内控环境，完善单位内控制度，提升内控管理水平，内控工作取得了一定的成效，主要体现在：设置内控职能部门或确定牵头部门,梳理单位内控风险点及防控措施,完善单位各项内控管理制度,健全单位财务管理制度，推进单位内控信息化等。但与“内控规范”的目标和要求相比，还存在着一些差距，需要不断完善并加以改进。

二、单位内控工作存在的主要问题

(一)内部控制制度不够完善

健全完善的内部控制制度是一切内控管理工作的基础。调研发现，驻闽中央基层预算单位内部控制制度不完善的现象普遍存在：一是有的单位没有根据自身的行业特点和实际需要制定相应的内控制度，许多内控制度只是照搬照抄，针对性不强，可行性较差；二是一些单位以一般的财经规章制度代替内控制度，没有将内部控制覆盖到单位的所有人员和各业务环节，内控制度的设计缺乏系统性和全面性；三是有的单位内控制度陈旧，未能及时根据形势的需要和最新的政策要求进行修订和补充，导致内控制度不能满足新时期的工作需求。内控制度的不完善导致基层预算单位在实际内控工作过程中缺乏科学的管理依据和参考标准，制约了单位内控水平的提高。

(二)内部控制执行尚不到位

制度的生命力贵在执行。调研发现，有的基层预算单位虽然制定了相应的内部控制制度，但仅仅停留在纸面上，并没有真正严格地去执行落实，控制措施和奖惩机制很少被应用，经常是“有章不循，违章不究”，没有真正发挥内控制度的约束力，使内控制度形同虚设。另外，一些单位虽然设置了内控职能部门或者确定了内控牵头部门，但这些部门对单位内控制度的健全性和内控制度执行的有效性监督检查不多，对检查中发现的问题推进整改落实的力度不够，不能真正发挥其组织协调内部控制工作的作用。

(三)财务管理不够规范

健全的财务制度、规范的财务行为，是加强内部控制、防范经济活动风险的有效途径。调研中发现，中央基层预算单位财务管理方面还存在一些亟待解决的问题：一是会计人员机构设置不合理，存在一人多岗、权责不清、关键岗位长期不轮岗等现象，同时也存在会计基础工作薄弱、账务处理不规范等问题；二是预算管理比较粗放，存在“重分配、轻管理”现象，预算编制不够全面完整、预算编制与执行脱节、未建立预算监督机制等；三是财务收支管理不规范，存在超范围超标准列支三公经费、私自改变资金用途、未严格执行“收支两条线”等行为；四是固定资产管理不完善，存在固定资产账实不符、违规出租和处置固定资产、固定资产领用手续不齐全等问题。

(四)监督考核机制尚不健全

行政事业单位的内部审计部门和纪检监察部门是内部监督的主要力量。调研发现，一些单位很少进行内部审计或者内部审计存在“走过场”的现象，单位的纪检监察部门也缺乏对内控的有效监督，监督力量不足导致内部控制工作落实的过程中缺乏必要的跟踪、监督与评价，不能及时发现内部控制建立和实施中的问题和薄弱环节，无法对内控工作存在的不足及时进行纠正和解决，影响了内部控制职能的发挥。另外，许多单位未建立内部控制制度和考核相挂钩的激励机制，缺乏相应的奖惩措施，较少对单位内控执行进行评价和考核，不利于提高单位人员的内控积极性。

(五)内控信息化水平有待提高

内部控制的信息化是将内控理念、控制流程、控制方法等要素通过信息化的手段固化到信息系统中，从而实现内部控制体系的系统化与常态化。调研发现，大多数单位内部控制的信息化水平还有待提高，内控制度的建设普遍还停留在人为操作层面，并未将经济活动和内部控制流程嵌入计算机软件系统，通过信息系统实现自动管理，减少操作风险以及加强内部沟通，因而难以实现内控信息的程序化、标准化，在一定程度上制约了单位内控水平的提升。

三、单位内控工作存在问题的原因分析

(一)内控意识相对淡薄

r1和r2的置信度分别为0.89和1。虽然r1和r2均为高置信度规则,但是r2的高置信度具有潜在的欺骗性,因为它覆盖的样例太少,所蕴含的知识可能不具有一般性,这也意味着规则r2的泛化能力可能很弱。因此,考虑到规则的覆盖能力也是衡量提取规则的一个重要标准,本文在置信度量的基础上,引入文献[20]中度量规则r的覆盖能力的似然比统计量,即

内控意识是内控环境中的一项重要内容，良好的内部控制意识是内部控制制度设计完善和有效运行的基本前提。调研发现，部分基层预算单位内控意识相对薄弱，特别是单位“一把手”对建立健全单位内部控制的重要性和现实意义的认识不够，主要体现在：有的单位很少进行内控方面的宣传和学习，未设置内部控制职能部门或者确定牵头部门，重要岗位长期不轮岗，存在领导“一支笔”审批现象等。内控意识淡薄导致单位放松自身对内控建设的要求，不能有效评估单位管理上存在的风险，进而及时堵塞制度漏洞，使许多内控制度流于形式，为单位管理埋下不可预知的隐患。

(二)内控建设专业人员缺乏

内控建设是一个复杂的工程，需要各单位在对内控有全面和系统认识的基础上，根据单位的实际情况研究后确定内控框架设计和具体执行措施。因此，无论是内控部门设置，还是内控制度的制定以及内控的有效执行都需要有较高内控建设水平的专业人才。调研发现，大多数单位近年来普遍缺乏对内控知识的学习和培训，内控环节上的人员对内控管理缺乏系统完整的认识，内控建设水平普遍较低，无法准确把握单位的风险点和薄弱环节，导致内控制度设计存在缺陷，内控执行中缺乏有效的落实措施，影响了内控工作质量。

(三)内控问责机制不健全

“内控规范”第十三条规定：“单位应当单独设置内部控制职能部门或者确定内部控制牵头部门，负责组织协调内部控制工作。”调研发现，大多数单位并未单独设置内部控制职能部门，基本上是指定办公室或者财务部门作为内部控制牵头部门，在具体内控工作中，较少对单位的经济活动相关部门的职能进行科学合理的分解以及确定具体岗位的职责和工作要求等，未建立健全内部控制关键岗位责任制，对在经济活动中出现失误、未有效履行岗位职责、违反内控相关制度等人员，缺乏有效的跟踪问责机制，使内控制度的实际执行效果大打折扣。

四、加强单位内部控制规范的几点建议

(一)加强内控宣传和培训，提高干部职工的内控意识和内控管理水平

良好的内控意识和内控管理水平是有效实施内控制度的基本前提。一方面，要强化单位负责人的风险防范意识和内部控制理念，加强对单位内控工作的组织领导，积极引导干部职工将内控意识贯穿于日常工作中，营造“人人学内控，处处讲内控，个个受约束”的良好氛围，并通过领导以身作则、带头执行等方式推动单位开展内控工作。另一方面，要加强培训与学习，针对不同层次和对象，通过编制业务工作流程手册、答题问卷、知识竞赛、专题培训等方式广泛深入地宣传和解读“内控规范”，让单位人员对内控知识有更加全面和深入的了解，提高干部职工的内控管理水平。同时，加强财务制度的培训学习，内容包括《会计法》、《预算法》、《行政单位财务规则》、《事业单位财务规则》等相关财经法规，进一步提升单位职工的财务管理水平。

完善的内部控制体系是实施内部控制的有力保障。第一，各单位应根据单位规模、行业特点、人员配备等具体情况建立权界清晰、分工合理、权责一致、协调配合、运转高效的内设机构和职责体系。通过设置议事决策机制、岗位责任制、关键岗位轮岗机制等制衡机制，使单位经济活动的决策、执行和监督相互分离；第二，建立经济活动风险定期评估机制，通过成立风险评估小组，由单位领导担任组长，由财会、资产管理、采购、基本建设、内部审计、纪检监察等部门或岗位抽调关键工作人员或技术专家作为工作小组的成员，定期对单位层面和业务层面的经济活动风险进行评估，及时识别、系统分析经济活动中与实现内部控制目标相关的风险，找到漏洞和隐患，合理确定风险应对策略；第三，要健全和完善单位内控方面的相关制度规定，理顺和细化管理流程，结合单位工作实际，将各个业务中的决策机制、执行机制和监督机制，融入流程中的每个环节，并通过对每一个岗位制定相应的责任制度，明晰责任与权限、责任与奖惩的关系，切实落实岗位责任制。同时，制定完整的内部控制操作规程，完善内部控制管理办法，并切实抓好落实。

(三)以加强预算管控为核心，进一步提升单位财务管理的科学化和规范化

健全的财务制度、规范的财务管理行为，是加强内部控制的有效途径。行政事业单位业务层面内部控制主要包括预算业务控制、收支业务控制、政府采购业务控制、资产控制、建设项目控制、合同控制六项内容。各单位应根据《会计法》、行政事业单位会计准则和会计制度、“内控规范”等财经法律法规，结合本单位的具体情况和行业特点，重点从以上六个方面入手，制定可行性较高、便于操作的财务管理制度，特别是要加强对预算的管控。通过建立健全预算业务内部管理制度、合理设置预算业务管理机构或岗位、建立部门间沟通协调机制和预算执行分析机制、加强内部审核审批等控制方法，进一步完善预算管理和内控管理机制，使财务工作实现规范有序、高效运行。

(四)完善监督问责机制，使内控制度落到实处

有力的内外部监督机制是内部控制有效执行的重要保障。一是要建立健全内部监督机制，明确相关部门在内部监督中的职责权限，充分发挥内部审计和纪检监察部门的监督制约作用，通过定期或不定期开展内部审计和监督，对单位内控方面的实施情况和存在的问题进行全面有效的评价和监督，及时纠正和解决单位在内控方面存在的问题，使单位的内控水平不断提升；二是引入外部监督机制，通过财政、审计、监察等部门的介入，把内控当成一项重要的检查内容，有针对性地提出检查意见和建议，并督促被检查单位进行整改，通过外部的监督制约措施督促单位不断加强内部控制管理；三是要建立健全内部控制制度与考核相挂钩的机制，强化正反双向考核，落实失职追究制度，客观公正地对单位内控制度的落实情况进行考核评价和监督检查，对内部控制制度执行成效显著的单位和个人给予表彰和奖励，对内控管理执行不到位、给单位带来不良后果事件的相关责任人员进行责任追究，从而提高内部控制的权威性，让内控制度真正落实到位。

(五)加快内控信息化建设，推动内部控制管理的程序化和自动化

实现内部控制信息化是加强内部控制的重要抓手。目前，虽然很多单位普遍建立了内控的制度和规范，但真正运作起来却存在人为干扰、流程复杂、耗时耗力等诸多困难。各单位应借助于先进科学技术，将不相容岗位相互分离和内部授权审批控制嵌入到信息系统中，通过编制内控制度网络管理平台，将资产管理软件、政府采购软件、部门预算软件、部门决算软件等有机结合起来，并贯穿到具体执行层、处室管理层和领导决策层，使业务流程和管理制度实现自动流转和主动提示，使各项业务流程和财务信息更加透明和公开，尽可能降低人为因素对管理制度执行的影响，提高内控执行效率和效果。同时对信息系统建设实施归口管理，在单位内部明确具体责任部门和个人，规范系统软件开发、运行和维护，通过建立用户管理制度、完善信息安全保密制度、健全系统数据存档管理制度、落实泄密责任追究制度等措施，进一步提升单位内部控制的信息化水平。

（作者单位：财政部驻福建专员办）