从社会风险到公共危机的转化机理

沈一兵

（南京航空航天大学 公共管理系，南京 211106）

从社会风险到公共危机的转化机理

沈一兵

（南京航空航天大学 公共管理系，南京 211106）

笔者透过社会风险与公共危机的内在逻辑联系，揭示了从社会风险到公共危机的转变方式和转化过程。并分析了社会系统对这一转化过程的影响，从而能够更好地防范风险和应对危机。

社会风险；公共危机；突发事件；公共突发事件

1　从社会风险到公共危机的转化方式

1.1自然转化

所谓自然转化是指在社会风险转化为公共危机的过程中，不存在人为因素的干预，从风险到危机是一种自然的量变到质变的过程。从社会风险到公共危机的爆发，其中有个风险积聚的过程，如果没有人为力量的介入，社会风险从可能的破化性转变成现实的危害性就一种自然过程。这就如同是一种天然暴露于烈日暴晒之下的易燃物质，如果没有人为因素的干预，就是你不去点燃它，随着时间的推移，它也会自燃甚至爆炸。其实，从社会风险到公共危机的自然转变方式，与人的“不作为”相关。由于社会风险是客观存在的，并而随着时间的推移和社会自然的发展进程在逐步的积聚，如果这时人们对风险置之不理、视而不见，不去化解、转移和分担风险，那么从社会风险到公共危机的形成就只是时间的问题，风险总有一天会变成危机，这就是自然转化。

1.2人为转化

所谓人为转化是指在社会风险转化为公共危机的过程中，由于人为因素或管理不善而造成的恶性事件，从而导致的危机。就拿环境风险来说，自然环境与生态有其自身的承受极限，超出了这一底线，就会造成环境污染与危机。可是一些地方与政府为了利润与单纯的GDP的发展，不顾环境的承载能力，大批新建化工企业而对其事后又缺乏有效的监督，最终引发了环境危机，而环境对人的健康产生危险，公共卫生事件与社会矛盾将不可避免。其实，从社会风险到公共危机的人为转变方式，与人的“不当作为”相关。这就如同伤口撒盐、杀鸡取蛋和焚林而猎一样，必然会加速从社会风险到公共危机的转化，只会使问题越来越多，造成恶性循环。

2　社会风险到公共危机转化的载体（中介）和基本过程

2.1载体和中介

从风险到危机不论是自然转化还是人为转化，风险都要通过一个载体——突发事件，才能从潜在的可能性转化为现实的危机。可以说突发事件是从风险到危机转变的中介。而社会风险则需经过公共突发事件，才能转化成公共危机。

一般认为并不是所有的公共突发事件都会变成公共危机，比如我们不至于将高速公路上两车追尾的独立事故就认为是一场巨大的公共危机，但公共危机却几乎都是由公共突发事件发展而来的。所以我们有必要区分一下突发事件、公共突发事件和公共危机之间的关系。

突发事件:所谓突发事件也就是突发事故，是指在特定的时间、地点和环境下，突然发生的事故。其特点是突发性、不确定性和一定的损坏性。突发事件可能是一般的事故，比如交通事故，公安局有一整套的处理程序，一般情况下不会变成突发公共事件。突发事件有私人领域的，也有公共领域的，但随着事态的发展，私人领域的突发事件也可能延伸和危及到公共领域。突发事件可能造成特定的个人和家庭的伤害，但随着范围和危害程度的扩大，也可能会引发公共突发事件，甚至公共危机。

公共突发事件:公共突发事件是指在公共领域内发生的，并对公共设施和公众产生不良影响的事故。其特点是突发性、不确定性、公共性和破坏性。对公共突发事件如果处理的不及时，很容易引发公共危机。当然并不是所有的公共突发事件都会引发公共危机，只有当公共突发事件没能得到有效的扼制，突破了自身临界点，其破坏性和公共危害不断增强时，才会产生公共危机。界定突发事件的临界点可以从3个纬度来看，第一，突发事件发生的频率；第二，突发事件发生的规模、程度和影响的范围；第三，从价值层面看，事件是否对社会正常的价值和秩序系统产生严重的威胁。

公共危机:公共危机是由公共突发事件发展而来，并对一个社会的基本价值、行为准则、社会秩序产生严重的威胁。由于时间紧迫和高度的不确定性和破坏性，公共危机需要以政府为核心的公共管理系统做出决策来加以解决。公共危机的特征有突发性、高度不确定性、公共性、紧迫性、高度破坏性、信息不充分性等。比如美国的911事件、印度洋的海啸、高致病性禽流感等。公共危机极大地影响了公共利益，导致众多人的生理和心理的伤害，而危机的处理往往也需要公众的高度参与。

2.2社会风险到公共危机的转化过程

社会风险——风险积聚——突发事件——公共突发事件——事件规模、范围和程度的不断扩大——公共危机。就突发事件而言，是否会形成公共突发事件和公共危机，与其自身的规模和破坏程度有关，同时也与风险积聚的程度成正相关，风险积聚程度越高，突发事件的发生规模与破坏性也越大，转变成公共危机的可能性也越大。

就拿2003年在我国发生的“非典”事件来说。起初非典只是一种突发事件。一开始“非典”属于未知传染病，这种突发事件不一定成为公共事件，如果卫生防疫体制有效，就会及早发现这种病，及早隔离，而不会成为公共事件。由于卫生防疫体制本身出现问题，直到出现小规模流行的时候，才引起了我们的警觉，这样一个突发事件就变成了公共事件。但是在变成突发公共事件之后，政府一开始并没有采取有效的应对措施，加之信息不充分，从而使公共突发事件量成了公共危机，其中很多制度方面的问题也暴露无疑。

后来政府采用问责制和一系列的强有力的回应，才抑制住了“非典”危机的蔓延，最终降低了公共事件的危害。但最后付出的实际代价实在不小，很多医护人员也都感染了非典，相当多的非典患者留下了很多后遗症，在社会引起了很大的恐慌，社会价值和秩序到受到了严重的威胁。

3　社会风险的预警与公共危机的应急

社会学往往采用预警的方式对社会风险进行预测，而公共管理学常常运用应急的手段对公共危机进行管理。其实不论是预警还是应急管理都是为了化解风险，应对危机。由于学科之间的差异，对社会风险的预警与应急的预案没有能够有效地统一起来。

在对社会风险的预警中，社会学常常使用的3个概念是警源、警兆和警情，并通过一定的指标来量化它们。而在公共危机管理中经常出现的是突发事件、危机情境等概念。其实这些概念之间也是有联系的，有些是使用术语的不一样而已。

警情是指一种特定的社会状态，是社会超出了自身的安全域限而表现出的一种警戒状态。警情的大小用警度表示。所谓警源，是指产生警情的根源，是“火种”。比如“民众政治集会增多”这一警情的出现可能是由于干部“贪污渎职”这一警源所导致。警兆是指警源演变成警情的外部形态表现。从警源这一“火种”到产生警情这一过程，包含着警情的孕育、发展、扩大、暴发。警情在出现之前必有一定的先兆，即警兆。警兆可以是警源的扩散，也可以是警源扩散过程中产生的其他相关现象。可见先有警源、警兆，后才有警情的出现，只有查找了警源、分析了警兆才能预测警情和控制警度。

主要参考文献

［1］吴江.公共危机管理能力［M］.北京：国家行政学院出版社，2005:3.

［2］童星.社会管理学概论［M］.南京：南京大学出版社，1996：269.

10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.04.0160

D523

A

1673-0194（2015）04-0218-02

2015-01-15

国家社科基金年度项目（14BSH004）；教育部人文社会科学研究青年基金项目（13YJC840031）；江苏省高校哲学社会科学项目（2011SJD840001）；南航科研业务基金项目（NR2012019），均由沈一兵主持。