对当前深化农村经济体制改革几个主要问题的建议

刘邦杰

摘 要：党的十八大三中会提出要加快构建新型农业经营体系。要构建新型农业经营体系，当前，首先要理顺土地所有权，建议把中国现行的国有、集体所有的土地“二元所有制”改为全部国有化的“一元土地所有制”。在此基础上构建国营农场、合作社、家庭农场“三结合”的具有中国特色的新型社会主义农业经营体系。同时深化改革国家对农业的投资，以促进加速实现中国农业现代化。

关键词：土地国有化；“三结合”；经营体系

中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）04-0028-03

从新中国成立伊始，中国农业、农村经济体制改革就已启动。解放后中国的土地所有制和经营制度历经反复变革。中国的农业经营体制经过半个多世纪的不断改革，逐步探索出了适合中国国情，具有中国社会主义特色的农业发展道路。但是，到目前为止，中国现行的农业体制仍未达到理想的完善程度。因此，党的十八大三中全会明确提出，要加快构建新型农业经济体系，培育新型农业经营主体。这不仅说明改革还必须深化，也为改革指明了方向。

当前中国农村经济体制运行现状，大体是以分户承包经营为主体。在分户承包经营的基础上，通过土地流转逐步发展了一批家庭农场（专业大户也属家庭农场）各种类型的农民合作组织，产业化龙头企业等新型经营形式。这里需要指出的是过去几乎被忽略的一种经营体制——国营农场，实际上也是中国一种历史悠久的（南泥湾就是中国最早的国营农场）不可忽视的一种农业经营形式。中国农业已形成了多种体制的经营形式，但目前其经营主体仍是以小农经济为主要特征，以户为单位承包土地，分散经营。其最近几年出现的家庭农场、合作社、龙头企业等仍处于初步发展阶段。在整体农业中所占比重很小，而且各种形式的规模经营，其体制都还很不完善。

世界农业发展史，中国农业经营体制几十年来不断的改革实践所提供的正反两方面的经验，特别是党中央明确提出要发展农业经营的新型主体后，全党全国对中国农业经营体制，已形成了一个明确的共识：一家种几亩地的体制，束缚限制了农业的发展，实现不了农业现代化。只有创新农业经营主体，实行适度的规模经营，才能使中国农业步入世界先进水平。因此，创新农业经营主体，实行适度的规模经营以取代小农户分散经营的主体地位，这是当前农业深化改革的焦点。以适度规模经营为特征的新型经营主体，取代小农户分散经营的主体地位，必将引起中国农业经营体制的深刻的革命性的巨大变化，大大解放和提高农业生产力，促进中国农业全面加速步入现代化。要实现这一变革，当前迫切需要解决以下几个突出的主要问题：

一、土地所有制问题

土地改革，消灭了中国延续数千年的封建土地剥削制度。土改一结束，中国即通过互助组，初级农业生产合作社，高级农业生产合作社，人民公社（其经营体制也经过多次变动——即改革）到土地承包到户，对农业的经营体制进行了一系列不断的改革。回首这些改革，可以看到每一次改革都在一定程度上解放、提高了生产力，促进了农业生产的发展。中国现行的“农村土地集体所有，使用权承包到户”的现行制度已不适于发展现代农业的需要，问题是：

1.中国农村大多数地区集体经济已徒有其名，集体经济组织已不复存在。乡、村组织只是基层行政组织，全国除极少数村还有集体经济活动外，绝大多数村、组都只有行政管理功能，而没有集体经济存在，形成现在土地集体所有，而没有明确拥有管理土地的法人，更没有明确的法人代表。实际上集体土地所有权由谁管理并没有真正落实。

2.由于土地所有权没有真正落实，谁是土地的主人不明确，因而直接影响到土地基本建设和农田水利等农业基本设施建设，不仅没有人开工新建项目，原有的基础设施坏了也没有人修，大量的农田水利基础设施被损毁，影响到土地质量的改善和提高，必然影响到产量的增长。

3.土地承包权（使用权）和土地合理流转相悖。当前，一方面强调稳定以联产承包为基础的农村基本经营制度，同时又积极提倡构建以规模经营为特色的新型经营体系。规模经营就必须流转集中土地，稳定就不能流转，流转就不可能稳定。不管采取何种形式流转，都意味着土地流出后，其承包者就失去了土地的使用权和经营权，实际上也就动摇了“坚持和完善农村基本经营制度”。而土地流转正是将小生产者转变为规模经营的关键环节，应当努力创造条件，给予积极推动和促进。从当前农村的实际情况看，由于小生产农业效益低下，不少农民不愿从事农业生产。部分农民千方百计、舍弃土地，另谋职业。农村中出现了好田好地被抛荒现象，在这种情况下土地流转实际上是这些农民求之不得的愿望。因此，只要坚持党的政策，坚持合理、合法、自愿、互利原则，积极推动土地流转，是流转双方获得双赢的举措，一定会受到农民的拥护与欢迎。但是也有部分农民土地不流转时，不把土地当回事，一提到流转就又把土地当“命根子”，怕失了土地丢了饭碗；有些虽同意流转，但喊出流转天价，使转入户难以承受。影响到土地成块连片流转，不利于规模经营。

综上所述，当前农业深化改革，首先要理顺、落实农村土地所有权。土地是农业生产的基础，理顺土地所有权是进一步解放生产力，从根本上解决中国粮食安全问题的关键。鉴于解放以后中国在土地所有权上反复变革不定，现在必须从根本上着手，找准改革方向，深化改革，使之在稳定后能长期不变。为此建议：

一是彻底改革中国的土地所有权制度，由国家立法，把中国现行国有、集体的“二元制”土地所有权制度，改为“一元制”，即全国所有土地都收归国有，现在属于农村集体所有的土地统统改归国家所有后，由国家统一管理和经营，打破集体小块分割，明晰土地管理主体，不仅有利于土地的保护和加工改造，有利于保护耕地红线，也有利于国家各项建设对土地的统筹规划利用。

二是如果国家不实行集体土地国有化，或在国家未立法前暂不实行集体土地国有化，则必须制订《集体土地管理条例》，明确集体土地的所有权法人，规范管理、使用、经营集体土地的具体细则，以便管好、用好集体土地。

三是农村土地不管收回国有或仍实行集体所有，其使用权都应承包给农民，并实行“当地农民优先”原则，承包土地使用权应实行合同制。合同一经确立就必须严格执行。变更合同必须经双方协商同意，对承包者实行“承包自愿，退包自由”，承包者如不愿继续承包，可将土地退还给发包者，但不允许将土地抛荒，不允许转变农耕地用途；如愿意向外流转则应经发包者批准。以保证管严、用好现有的可耕地。

二、努力构建新型农业经营体系

以规模经营的新型农业经营体系，替代分散的小农经营，给中国农业开创了新希望。已出现的新型经营模式虽经营时间不长，不少已显示出明显的优越性和强大的生命力。当前，在创新新型农业经营主体方面建议着重抓好以下几点：

1.努力创办一批完全社会主义性质的大型国营农场（国营农庄），作为新型农业经营主体的支柱。解放初，中国就开始建立了一批国营农场。有国家办的也有各级地方（每县都有）办的。其中有一大批由小到大，越办越好。报载，新疆生产建设兵团已由组建时约17万人发展到现在270余万人，年产值近1 500亿元；内蒙古大兴安岭垦区2013年农作物播种面积达200万亩，粮食总产10亿斤，农业总产值达30亿元，一个垦区相当于数个县的生产规模。在南方人口密集的上海、江苏、安徽等19个国有农场土地总控制面积达600万平方公里区域。但是总体来看中国国营农场规模不大，在全国农业所占比例很小。解放后国家在工业方面逐步掌控了关系国家经济命脉的主要产业的生产，如钢铁、能源……等，而关于国家命脉的最重要的农业，特别是粮食生产，国家却未能操控在自己的手中，因而粮食生产发展缓慢，国家在粮食上长期处于被动地位。而已办的这些国有农场经几十年历程，一路发展到现在，充分展示了强大的生命力和无与伦比的社会主义优越性：

（1）有利于实行高度集约化经营和快速实现农村现代化。一些较大型的国营农场已在全国率先实现了规模化、机械化、工厂化、信息化、科学化生产。其生产效率、单位面积产量、人均产值等，都远远高于小生产者水平。多数国营农场经营管理及科学种田都已步入世界农业的先进行列。国营农场对于全国农业现代化，具有重要的示范带动作用。

（2）可以为国家提供大量商品粮。据报道，近年来不少国营农场亩产千斤已成常态。如果国家能开发5亿亩左右（约占总耕面积四分之一）土地办国营农场，按亩产千斤计，年可产粮食5千亿斤左右，可占到全国粮食产量的半壁江山。国家掌握了5千亿斤左右的商品粮源，就可以操控和稳定国家粮食供应大局，且可以按各种品种的需求进行计划生产，以满足国民经济的需要，因此大办国营农场，把国营农场作为新型农业经营主体之一，对保障国家粮食安全具有十分重要的战略意义。办好国营农场对国家粮食安全提供保障，也可为缺粮的第三世界国家提供借鉴，因此，也具有重要的世界意义。而中国可以通过输出农业技术、设备，既帮助缺粮国家解决困难，又可为中国经济提供新的增长点。

（3）可以满足国家对某些紧缺物资的需要。20世纪五六十年代中国橡胶、棉花等战略物质严重短缺，国家在新疆国营农场种植棉花，在海南、西双版纳建国营农场种植橡胶，很快满足了国家的需要，彻底打破了帝国主义对中国的封锁。

（4）有利于城乡一体化，加速推进城市化进程。中国的大型国营农场，实际上就是一个集农、工、商、服务业于一体的现代农业“托拉斯”，就是一座小城镇，农场职工已完全脱离了农民特征，而变成了现代农业产业工人和城市居民。其中部分人还可培训成预备役军人，形成农、军一体。对于加强国防建设也具有特殊重要的战略意义。国营农场可以有效地缩小乃至消灭城乡差别、工农差别、脑力劳动与体力劳动差别是建设社会主义和共产主义的一条光辉道路。

2.积极发展各种形式的农业合作组织（集体农庄）。农业合作组织是属于集体经济性质的新型农业经营主体，是农业经济发展的主导方向，是具有中国特色的社会主义农业经济。当前这种形式的经济体制应在广大农村蓬勃发展。党和政府要加大力度，顺势助推，使其更快、特别是更好地发展。一要坚持“自愿互利”的原则；二要因地制宜，规模适度，形式多样；三要健全立章建制；四要在领导、财务等方面给予必要扶持，使其加速实现生产现代化；五要充分发扬民主，选择好领导班子；六要不断改善经营管理，实行社务公开，特别是财务公开。

3.积极发展家庭农庄，目前为了打破小农经济分散经营对农业发展的制约，农村兴起的以土地流转为手段，以规模经营为主要形式的专业大户、家庭农场、龙头企业等紧随农业合作组织之后迅速发展。几种经营形式，虽名称不同，但都属于个体私营性质。为了更科学地反映这几种经营形式的本质特点，这几种经营形式都可以命名为“家庭农业庄园（即家庭农庄）”。在农庄前冠以“家庭”可体现其经营性质；在家庭后标以“农庄”，以涵盖其经营内容。农庄可以是以生产粮食为主综合经营，也可以是以某项专业为主单项经营。发展家庭农庄首要环节是搞好土地流转，当前，政府主要是农村乡、镇、村政府要积极介入引导，助推土地依法有序流转，严格维护土地流出户的合法利益，要安排好流出户的生产生活，保证他们的土地流出后生活有可靠来源；同时要努力帮助、扶持家庭农庄改善经营管理，不断提高科学种田水平，使他们尽快增产提效，以充分显示规范经营的优越性，发挥其示范作用。

按照上述思路，中国以国营农场为骨干，以集体农庄为主体，以家庭农庄为补充的农村，农业将形成三种所有制（国家、集体、家庭）农庄组成具有鲜明中国社会主义特色的强大的新型农业经营体系。这种“三结合”的农业经营体系，将给中国带来一系列重大变化：

首先是“三结合”的农业经营体系是中国解放以后在几十年的社会主义发展道路上通过反复实践，不断探索改进而逐渐形成的一种新型农业经营模式，这是农业经济史上最具有突破意义的精彩创造，是中国农业经营模式，经反复探索总结而铸造的历史里程碑，是中国“三农”发展道路上的新辉煌。“三结合”的农业经营体系最大限度地解放了农业生产力，将迅速促进农村社会与农业生产经营管理和农业生产技术科学化、现代化。这种体系的形成，不仅具有深远的历史意义，也具有广泛的国际意义，将对整个人类做出重要贡献。

第二是“三结合”的经营体系，为中国的粮食发展供应安全，提供了长久、可靠的体制保障。“三结合”经营体系最大优势是科学先进的经营体制和先进的农业耕作技术的有机结合，可以最便捷、最有效地利用现代技术，把科学种田发挥到极致，从而大大提升中国农业的综合生产实力，促进以粮食为主的各项农产品产量，不断地较快增长，且可使不同品种通过计划种植，达到需求平衡，从根本上彻底解决中国历史上形成的长久以来的产需供求矛盾，充分满足国民经济对粮食和各种农产品日益增长的需要，使国人共同关心的13亿人民的吃饭问题即粮食安全问题，得到长期可靠保障，为国家的长治久安、和平崛起奠定牢固的战略基础。

第三是“三结合”的经营体制，将大大促进农村城镇化和城乡一体化。一是大量农业机械的置入，必将替换农村大批劳动力走出农村，进入城镇，促进城镇二、三产业的发展与繁荣，从而加速整个国民经济的提高和全国城镇化的扩大；三是尚在农业战线的农民随着生产的机械化，农民手工生产变成了用大机器生产的农业工人，其中相当部分人可以领取工资（如国营农庄工人），他们的身份再不是传统意义上的农民，有利于消除工农差别，这是社会历史上的一个革命性的变革和进步；四是每一个农庄通过现代化建设，都将形成一个人口比较集中，交通方便，经济比较繁荣，现代化设施比较齐全的新型集镇。这类农村集镇，将逐步走向城镇化，城乡差别将逐步消失，而且其生态环境宜居条件一定会比现有城镇更优越，农村将演变成现代化的城镇，实现城乡一体化。

三、创新国家对农业的扶持机制，深化农业投资改革，健全农业扶持政策体系

国家为了扶持发展农业，每年向农业投入了大量扶持资金，对于改善农村、农业生产条件，提升农业生产水平，发挥了重要作用。但是从实践情况来看，目前国家农业扶持资金在使用上存在不少问题。

1.过于分散。从地域上几乎覆盖所有农村，从项目上几乎覆盖所有大农业，农、林、水、牧、渔、道路交通等行行有。由于过于分散，就形成了在地区上普遍下“毛毛雨”，在项目上项项撒“胡椒面”，不能使资金集中用于解决突出的关键问题，因而效果不明显。

2.扶持对象不准，有些资金并没有真正地用于扶持项目，有人拿了种粮补贴不种粮，有人拿了退耕还林补贴却没有育林。汉滨区有一养鱼大户，拿了数十万养鱼补助款却去开了鱼庄（农家乐），这部分扶持资金数额不小，但是没有真正用在扶持项目上。

3.资金发放和使用，缺乏严格监督，漏洞较多，人情扶持、钱权交易、贪污挪用等现象时有发生，不仅影响了资金的效益，也败坏了社会风气。

根据当前支农资金的使用情况和农村改革和农业发展的实际，支农资金改革要把提升地方政府、农民和科技人员三个主体发展农业生产的积极性，作为全部政策的出发点和落脚点。调整扶持方向，集中优势，抓住重点，打歼灭战；调整扶持对象，主要扶持国营农场、合作社和较大的家庭农庄；调整扶持项目，主要扶持机械、完善基础设施和科技投入；调整扶持方式，尽可能地加大物化直接投入；调整扶持工作方式，做到扶持与监控使用双重，对扶持资金使用进行全程监督，事后审计全覆盖，改善以往只管发放不管使用情况的做法，保证扶持资金最大限度地发挥其效益。