乡镇治理水平与农民政治态度和行为的关系初探——基于S省Y市两个乡的调查与分析

董礼胜，潘吉强，孙 峰

(1.中国社会科学院研究生院，北京102488；2.中国人民大学国际关系学院，北京100872)

公共行政

乡镇治理水平与农民政治态度和行为的关系初探
——基于S省Y市两个乡的调查与分析

董礼胜1，潘吉强2，孙 峰2

(1.中国社会科学院研究生院，北京102488；2.中国人民大学国际关系学院，北京100872)

基于乡镇治理的重要性，通过对S省Y市2个乡8个村庄的调查数据，比较了两个乡治理水平的差异及村民的政治态度和政治参与水平。研究发现，两个乡的治理水平存在显著差别。进而从村民的政治态度和政治参与方式角度入手进行了原因分析。总体而言，政治信任度更高、参与投票选举更为积极的TF乡似乎以其更高的治理水平说明了农民积极的政治态度和制度化的政治参与能够提升治理的绩效。但是SH乡农民更高的政治效能感又令这一结论具有不确定性。

乡镇治理；政治态度；政治参与

在学术研究方面，“治理”已是中西方社会科学的流行术语；在实践中，中国也经历了改革开放后30多年的治理变革。中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这是中央文件首次正式阐述治理的核心价值。治理涉及各个领域和层级，其中乡镇治理在国家治理体系中处于基础性地位，是国家治理体系的基础，是保持基层活力、促进基层持续发展的保障。如何测量乡镇的治理水平，如何评估影响乡镇治理水平的因素,是值得研究的问题。

本文的研究重点在于测量乡镇治理水平及其影响因素，通过采用主观测量指标来了解村民对治理的认知和评价，评估当地农民的政治态度和政治参与水平，探寻乡镇治理水平与农民的政治态度和政治参与水平之间是否存在联系。为此，本课题组于2014年在S省Y市采取了两种方法进行了实地调查:一是座谈会和个案访谈法。2014年8月18～22日，本课题组在YJ县TF乡召开了多场座谈会，与部分乡干部、村干部以及多名村民围绕乡镇治理的现状和问题进行了比较广泛的交流。二是调查问卷法。本研究所涉及的两个乡分别为TF乡与SH乡。TF乡位于低山丘陵地带，是一个典型的农业乡，下辖4个行政村27个村民小组，3 451人；SH乡下辖4个村委会，2 500余人，自然资源丰富，有开采花岗岩矿、铅锌矿类企业，非农产业的发展比较显著。

一、对乡镇治理水平的评估与比较

(一)总体测评

课题组首先在调查问卷中选择了26个指标并进行因子分析。测量政府治理水平的这些指标被简化为一个公共因子，即“乡镇政府治理水平因子”(见表1)。在治理水平的测量中，本研究采用主观的衡量指标，即以受访者对乡镇治理的主观评价为主，并未采用诸如道路硬化、水利设施建设、教育投入等客观性指标，原因在于：这些客观的指标并不能作为衡量乡镇政府治理水平的指标——在现行乡镇财政体系之下，这些指标的完成主要依赖于上级政府的财政转移支付，与乡镇政府的实际治理能力并无直接关系。

注：采用主成分分析法，提取了1个公共因子；KMO和Bartlett检验：0.893，P<0.001；方差贡献率：54.594%。

再以乡为单位，将提取的公共因子取均值，作为两个乡治理水平的指标，值越大治理水平越低。从表2中可以看出，TF乡的治理水平要明显高于SH乡，两个乡治理水平之间的差异具有显著性。

注：自由度df=1，F值为25.346，P<0.001。

(二)具体测评

1.乡村治安评价。从调研中得知，近年来两个乡的治安状况都有改善。在村民看来，本地流氓地痞、黑恶势力、偷盗严重程度都不高，TF乡村民选择非常严重和比较严重的仅有10.5%，SH乡也仅有10%(见表3)。村民对乡政府维持治安、打击违法犯罪工作的评价较高，TF乡村民选择不太好和很不好的仅有3.7%；SH乡稍高，有19.8%(见表4)。

表3 对本地流氓地痞、黑恶势力、偷盗等严重程度的评价(%)

表4 对本乡政府维持治安、打击违法犯罪工作的评价(%)

2.乡村公共服务评价。表5是两个乡村民对乡政府提供的公共服务评价，包括教育、医疗卫生、社会救助、基础设施建设、农技指导、政策透明度、答复百姓要求和环境保护等。数据显示，TF乡和SH乡村民对乡政府的教育工作评价都很高，选择“不太好”和“很不好”的，前者只有3.6%，后者只有29.1%。同时，TF乡和SH乡村民对乡政府在财政、发放救济、计划生育等政策透明度评价较低，选择“不太好”和“很不好”的，前者为35.3%，后者高达52.3%。

表5数据反映出TF乡和SH乡村民对本乡政府提供公共服务的评价存在着显著差异，TF乡政府提供公共服务的绩效高于SH乡政府。如对乡政府医疗卫生工作的评价，TF乡村民选择“很好”和“比较好”的比例高达64.1%，而SH乡村民作出这种选择的比例仅为23.5%，相差超过40个百分点。对乡政府在环保方面的工作评价，选择“很好”和“比较好”的比例，TF乡达到69.6%，SH乡仅为26.2%，二者相差超过43个百分点。

表5 对乡政府公共服务工作的评价(%)

3.对乡政府办事便利程度和政府工作人员态度评价。表6、表7是村民对去乡政府办事便利程度的评价。TF乡和SH乡受访者选择“不太方便”和“很不方便”的比例分别是29%和56.1%(见表6)，去TF乡政府办事的便利程度明显高于SH乡。同时，当被问及和10年前去政府办事的便利程度相比，两个乡选择“方便多了”和“有一点方便”的比例分别是83.9%和58.1%(见表7)，都很高，但是TF乡政府远远高于SH乡政府。

表8、表9考察村民对去乡政府办事时工作人员态度和作风的评价。受访者认为政府工作人员态度“比较差”“很差”的，TF乡的比例是26.9%，而SH乡比例高达45.6%(见表8)。与10年前相比“好很多”或者“好一点了”的比例，TF乡是76%，SH乡只有52.7%(见表9)。TF乡村民对本乡政府工作人员的评价也高于SH乡村民对本乡政府工作人员的评价。

该分析结果与上文对两个乡治理水平的测量是一致的，即TF乡政府的治理水平高于SH乡政府的治理水平。这还可以通过村民对本地乡政府及干部的总体评价得到验证。TF乡村民认为本乡干部“绝大多数都称职”或“大多数称职”的占71.1%，而SH乡仅有41.7%(见表10)。对本乡政府工作的满意程度，TF乡村民选择“很满意”或“比较满意”的占65%，远高于SH乡34.6%的比例(见表11)。

表6 对去乡政府办事(如办手续、开证明)方便程度的评价(%)

表7 和10年前相比，现在去乡政府办事(如办手续、开证明)方便程度变化评价(%)

表8 对去乡政府办事(如办手续、开证明)时干部态度的评价(%)

表9 和10年前相比，现在乡政府干部工作中的态度和作风变评价(%)

表10 对本地乡干部称职程度的总体评价(%)

表11 对目前本地乡政府工作满意度的总体评价(%)

二、对农民政治态度的分析

马得勇从三个方面测度公民对民主的支持：抽象层面上对民主价值和原则的支持；对具体的民主制度的支持，特别是对选举制度和投票权的支持；对现代民主理念的支持。[1]价值民主广义上也属于抽象民主，因此本研究主要从对抽象民主的支持和对制度民主的支持两个方面进行分析。分析中加入了先前的研究结果以进行比较，表格中“无改革组”和“公推直选组”数据来自马得勇的研究。

(一)对抽象民主的支持

表12显示，没有实行过公推直选的TF乡，认为民主体制优于其他体制的比例达87.9%，远高于SH乡和公推直选组。但同时，认为经济发展比民主更重要的比例，也是TF乡最高。

表12 对抽象民主的支持(%)

注：分析过程中剔除“不知道”和“不回答”选项。

(二)对民主程序的支持

表13比较了TF乡和SH乡村民对选举权的认知，TF乡认为选举权“很重要”或“比较重要”的村民为84.4%，SH乡的此项数据为78.7%。方差分析F值为2.749，P>0.05，说明两个乡之间的差异并不显著。SH乡实行过公推直选的经历并未提高村民对自身选举权的认知。

表13 村民对选举权的认知情况(%)

从表14可以看出，支持由村民或村民代表选举产生乡长的比例，都远远高于支持上级政府任命的比例，各组数据之间的差距并不明显。这说明选举产生乡长具有广泛的民意基础，村民希望自己在乡长的产生过程中发挥作用。当问及是否会参加直选乡长投票时，TF乡的受访者表示“肯定去”的达81.5%，高于公推直选组中选择“肯定去”的比例。

(三)政治信任

总体而言，村民对本地村委会的信任程度要高于对乡党委和政府的信任程度，选择信任的比例分别是66.5%和55.5%。*此处将“非常信任”和“比较信任”合并作为村民的政治信任程度。这和以往研究发现是一致的，即农民的政治信任随着政府层级的上升而不断流失。[2]比较TF乡和SH乡可知，前者选择信任乡党委和政府的比例为70.2%，远远高于后者的40.0%；前者选择信任本地村委会的比例也高于后者，分别是74%和58.9%(见表15)。

(四)政治效能感

坎贝尔等学者在《选民的决定》一书中将政治效能感描述为“一种感觉，即认为政治和社会变革是可能的，而且公民个人可以在推动变革中发挥作用”。[3]测量公民的政治效能感可以从内在和外在两个维度进行。最早测量政治效能感的量表由美国密歇根大学调查研究中心设计，其测量的题目有四个：政治太复杂，像我这样的人难以理解；投票是像我这样的人表达对政治看法的唯一方式；官员不关心像我这样的人的想法；像我这样的人根本无法影响政府，选项为同意或不同意。现在流行的问卷是由美国全国选举中心提出的，测量的问题有三个。测量外在效能感的问题是：政府官员不会关心像我这样的人的想法；像我这样的人根本无法影响政府。测量内在政治效能感的问题是：有时候政治很复杂，像我这样的人无法理解。选项也是同意或不同意。[4]在本次调研中，课题组请受访者回答两个问题，分别测试其内在和外在效能感：政治上的事很复杂，像我这样的人很难理解；像我这样的人对政府的决定没有任何影响力。选项“非常同意”赋值1，“同意”赋值2，“不同意”赋值3，“很不同意”赋值4，“不知道”赋值9。

表14 村民对乡镇直选的态度(%)

注：分析时剔除问题项1原始回答选项“从来没想过这个问题”和“不知道”。问题2原始回答选项为：1=肯定去； 2=给误工费就去，不给就不去；3=看看有没有时间；4=肯定不去，分析时将2、3合并为“2=可能去”。

表15 村民的政治信任(%)

从表16可以看出，在内在政治效能感方面，同意“政治上的事很复杂，像我这样的人很难理解”的比例，TF乡、SH乡及公推直选乡镇十分接近。在外在政治效能感方面，同意“像我这样的人对政府的决定没有任何影响力”的比例，TF乡最高，达71.9%，SH乡为62.3%，公推直选乡镇是66.1%。TF乡村民对自己影响政府决策更缺乏信心。表17对不同乡的村民政治效能感均值进行了比较。根据指标设计，得分越高说明政治效能感越高。由表17可知，内在政治效能感方面，TF乡和SH乡的均值都为2.30，差异并不显著(F值0.004，P>0.05)；外在效能感方面，SH乡均值2.27，高于TF乡的2.01，差异具有显著性(F值7.154，P<0.01)。同时分析得出公推直选乡镇村民外在政治效能感均值为2.23，也高于TF乡。

表16 村民的政治效能感(%)

注：公推直选乡镇的数据来自马得勇、王正绪主持的“中国乡镇民主与治理调查”数据库，包括云南YL镇、四川LQ镇和YH镇，样本量358份。在马得勇等的问卷中，原始指标为：非常同意=1，同意=2，反对=3，非常反对=4。为了与我们调研设计的指标统一起来，分析时将“反对”“非常反对”分别替换为“不同意”“很不同意”。

表17 村民政治效能感均值比较

三、对农民政治参与水平的分析

政治参与(political participation)是指普通公民通过一定的方式去影响政府决定或与政府活动有关的公共政治生活的政治行为。[5]有研究者指出，在民主理论传统和经验研究中，参与一直居于核心的地位。政治参与不仅可以促进或者捍卫参与者的利益，参与进程也可以提高参与者普遍的道德、社会和政治觉悟，进而促进公共利益。正是在这个意义上，大众的政治参与成为衡量现代国家政治发展程度的一个主要指标。[6]

“公众参与是各方利益表达的过程，是各种不同利益主体的博弈过程，也是在新的历史时期基层党委政府提升自身社会管理能力、有效防范和化解各种社会矛盾纠纷的过程。”[7]下面主要针对TF乡和SH乡村民以投票和非投票的政治参与方式来研究两乡村民政治参与情况。

(一)选举参与

政治参与有很多形式,其中投票是制度化程度最高、参与人数最多、参与最为集中的一种。[8]TF乡和SH乡村民参与投票的基本情况如表18所示。

此次调查分别对乡镇居民参加与其生活最为密切的村委会主任、人大代表和乡镇长的选举情况进行问卷调查。结果显示，两个乡的居民参加村委会主任选举的比例为64.1%，然而参加人大代表和乡长选举的村民则未过半数，分别为25.9%、23.7%。可以看出，两乡的居民参加村委会主任的选举投票要明显高于参加人大代表和乡长选举的投票，只有大约1/4的居民参与了人大代表选举。比较两个乡的情况，可以发现：人大代表的选举率两地大体一致；而TF乡村民参与村委会选举的比率比SH乡高出近5%；在乡长选举的参与上，两地又出现较明显差异，SH乡村民参与乡长选举的参与率比TF乡高出近10%，并且TF乡村民中有39.5%的人认为“没有这样的选举”，形成对比的是，SH乡只有24.3%的村民选择了“没有这样的选举”。可见，两地村民对选举的认知和了解程度是存在差异的。

表18 村民参与投票情况(%)

(二)非选举参与

本次调查主要从乡镇居民参与“示威游行”“罢工”“找村干部反映情况”“找乡领导反映问题”“给上级政府或有关部门写信或发邮件反映问题”“上访”“向媒体反映情况”和“上网反映情况”8种政治参与形式加以考察。从表19可以看出，在这8种不同的政治参与形式中，“找村干部反映问题”和“找乡领导反映问题”两项明显高于其他各项，分别为43%和36.7%。其他6种参与方式均未超过5%。

对比可知，SH乡村民8种政治参与的比例都高于TF乡。投票之外的政治参与情况更为复杂。此外，TF乡村民参加过“示威游行”和“向媒体反映”的比例均为0，而SH乡这两种方式的参与比例分别为4.4%和3.1%。

表19 村民选举之外的政治参与情况(%)

四、乡镇治理水平与农民政治态度和行为的关系

参与式治理指的是“与政策有利害关系的公民个人、组织和政府一起参与公共决策、分配资源、合作治理的过程”。[9]1978年改革开放至今，公众参与在改善和提升地方治理水平的过程中不断创新，积累了丰富经验，其中以温岭的民主恳谈和参与式预算最受外界关注。那么，农民积极的政治态度和参与行为能否有效提升乡镇治理绩效？参与式治理能否成功化解乡镇居民、乡镇组织和乡镇政府之间的矛盾？

郎友兴和喻冬认为，对不同层面的问题，参与的作用也不同：对于价值和公共服务层面的问题，公众参与有效地改善了政府治理；而对于侧重于实证层面的问题，如社会公正、社会稳定等，公众参与对改善治理的作用则并不显著。他们认为，公民参与提升治理绩效需要满足四个要件：一是政府决策者应当有清晰的政治意愿；二是社会组织对此感兴趣并参与其中；三是清晰的既定规则；四是培养公民和政府官员参与制定和监督公共预算方面的能力。不具备这四个要件，公众参与能否提升治理绩效就是未知数。[10]仝志辉在研究乡村政治过程中提出，中国乡村进入了“后选举时代”[11]。一方面农村选举本身仍存在很大问题，如由于主、客观因素影响，村民参与投票率不断下降，选举冷漠感逐渐上升；另一方面，选举参与并未改善村庄治理，如许多地方的村民选举竞争激烈，这不仅未能提高村级组织合法性、教育提高村民，反而使村民看到少数人借选举争权夺利的一面，成为“后选举时代”治理的隐患。同时，选举后，村民无法监督村委会行使权力，乡镇政府也不能直接领导村委会，结果“村委会自治”代替了“村民自治”，村干部和村民的关系反而日益紧张，乡村治理中的矛盾并未减少。

从表20可以看出：有41.2%的村民认为村委会主任“能维护大多数村民的利益”，有26.4%的人则认为村委会主任“考虑自己、家族、朋友的利益更多，考虑一般村民的利益较少”，有22.4%的人认为村委会主任“基本按照上级政府的意思办事”，还有10.0%的人表示“还看不出来”。可见，村民对于选举产生的村委会主任的任职能力和工作原则取向仍然不是很明朗，即使有相当部分村民认为选举上任的村委会主任能够维护大多数村民的利益，但是仍有超过1/4的村民认为他们不能维护大多数人的利益。村民在依法履行选民权利和义务时，即使他们很热情地参与选举，但他们也只是关注选举权利的实现等，而没有更多地关注到“后选举时代”的丰富遗产，即由制度性的选举所带来的非制度性的治理的进步。TF乡村民对于选举上任的村委会主任认同度较高，选择“能维护大多数村民的利益”选项的达到了51.5%，而SH乡却只有29.7%的村民认同选举上任的村委会主任。

表20 村民对选举上任的村委会主任满意程度比较(%)

综合前文的分析，可以发现：一是没有经历过公推直选的TF乡村民对抽象民主的支持程度高于推行过公推直选的SH乡。对选举权重要性的认知程度，两个乡之间并无显著差异。二是两个乡的村民对乡党委和政府以及村委会的信任存在显著差别，TF乡村民的政治信任程度高于SH乡村民，对基层干部的认同度也更高。三是两个乡的村民内在政治效能感没有显著差别，但是SH乡村民的外在政治效能感明显高于TF乡村民，SH乡村民对自身影响乡政府决策显得更有信心。四是政治参与方面，TF乡村民参与投票选举的积极性高于SH乡。而SH乡村民非投票政治参与的比例高于TF乡，TF乡村民未采取示威游行和向媒体反映等方式，在SH乡村民中都存在。总的来看，政治信任度更高、参与投票选举更为积极的TF乡似乎以其更高的治理水平说明了农民积极的政治态度和制度化的政治参与能够提升治理的绩效。但是SH乡农民更高的政治效能感又令这一结论具有不确定性。

五、结 语

如何将“后选举时代”的丰富遗产惠及广大村民？要解决这个问题，参与式治理不失为一个好办法。作为一种新型治理模式，参与式治理将参与式民主运用到具体治理过程中，一方面能够满足民众不断增强的政治参与诉求，另一方面也能保证政治系统在输入和输出过程中运转良好。它的广泛实施，既能够克服代议民主政治的弊端，建立一个公平公正、公开透明的现代政府，又能够培育公民的主体意识，进而改善当地的政治生态，实现乡镇善治和科学发展。本研究发现了乡镇治理的水平在推广民主观念、提高政治信任、扩大有序政治参与方面的积极作用。但是由于采用主观指标来测量治理水平，而且村民的民主观念、政治信任等亦是主观因素，二者之间是否存在互为因果关系，还有待进一步的检验。

[1] 马得勇．选举实验与民主观念的扩散——对乡镇直选政治效应的比较分析[J].天津行政学院学报,2014(5)．

[2] 胡荣．农民上访与政治信任的流失[J].社会学研究,2007(3).

[3][4] 李蓉蓉．海外政治效能感研究评述[J].国外理论动态,2010(9).

[5] 杨光斌．政治学导论[M].北京:中国人民大学出版社,2004.

[6] 雷弢．参与的逻辑[M].香港:晨钟书局,2009.

[7] 吴锦良．基层社会治理[M].北京:中国人民大学出版社,2013.

[8] 王丽萍，方然．参与还是不参与:中国公民政治参与的社会心理分析——基于一项调查的考察与分析[J].政治学研究,2010(2)．

[9] 陈剩勇，赵光勇．参与式治理研究述评[J].教学与研究,2009(8)．

[10] 郎友兴,喻冬琪．公民参与能否带来治理绩效?——以温岭市为例[J].中共浙江省委党校学报,2014(6)．

[11] 仝志辉．“后选举时代”的乡村政治和乡村政治研究[J].学习与实践,2006(5)．

[责任编辑：王少泉]

Exploration into Relationship between Level of Township Governance and Local Residents’ Political Attitudes and Behaviors:Based on Survey Data from 2 Townships in City Y, Province S, China

DONG Li-sheng,PAN Ji-qiang,SUN Feng

(1.Graduate School, Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 102488, China；2.School of International Studies, Renmin University of China, Beijing 100872, China)

Due to the importance of the township governance, this article uses the questionnaire survey data from eight villages in two townships of City Y, Province S, China to compare the differences in the two townships’ level of governance and in villagers’ political attitudes and level of political participation, and find significant differences between the governance levels of the two townships. We explore into the differences from the perspective of the villagers’ political attitudes and their ways of political participation. In general, the high levels of political trust and participation rate in elections of Township TF seem to reveal, with its higher level of governance, that the villagers’ positive political attitudes and institutionalized political participation can raise the governance performance. But the villagers’ higher political efficacy in Township SH makes this claim uncertain.

township governance; political attitude; political participation

2015-07-27

中国社会科学院所级国情调研项目(20140409)

董礼胜(1955-)，男，江苏南京人，中国社会科学院研究生院教授，博士生导师； 潘吉强(1991-)，男，安徽黄山人，中国人民大学国际关系学院2014级硕士研究生； 孙 峰(1989-)，男，黑龙江大庆人，中国人民大学国际关系学院2014级硕士研究生。

D691.75

A

1674-3199(2015)05-0010-010