分割与整合：“村改居”的制度困境及未来

马光川 林聚任

(山东大学 哲学与社会学院，山东 济南 250100；潍坊学院 历史系，山东 潍坊 261061)

分割与整合：“村改居”的制度困境及未来

马光川 林聚任

(山东大学 哲学与社会学院，山东 济南 250100；潍坊学院 历史系，山东 潍坊 261061)

在快速城镇化背景下，与“村改居”相关的大量问题的存在反映了当前中国城乡体制变革的特殊性和滞后性，呈现出一系列转型性的矛盾和失序，使“村改居”突出表现为制度和组织管理不接轨、有形无实、似城非城、居民待遇不平等等样态。“村改居”显著的过渡性、“二元性”和不彻底性，一方面表明了它尚未实现城乡二元制度的突破，另一方面表明了中国城市化和市民化质量不高。本文结合不同的案例实践分析，主张应根本消除城乡二元制度，寻求“村改居”的制度整合之路。

村改居; 混合样态; 制度困境 ; 分割 ; 整合; 一元化

一、“村改居”问题与背景

根据著名的纳瑟姆(Ray M.Northam)城市化率曲线，一国或一地区城市化率超过30%，即意味着已经进入了城市化的快速发展阶段，增长极发展引领作用凸显，城乡社会结构转型加速。而世界各国的城市化的进程表明，由城乡对立向城乡关系的转型一般出现在城市化率在50%—70%，工业化率在40%—50%时*迟福林、傅冶平：《转型中国：中国未来发展大走向》，人民出版社2010年版，第126页。。毫无疑问，我国正处于城乡体制机制变革的关键时期。2008年，我国工业化率已经达到48.6%，2011年，我国城镇化率首次超过50%，达到51.27%，且持续保持超过一个百分点的年增长速度。我国正处于城乡二元分割到一元整合发展的临界点上，与城镇化进程加快相伴生的一个突出现象是大量“村改居”的出现，即越来越多的“城中村”、城郊村甚或传统村落被卷入了城镇化进程之中。来自全国社区建设经验交流会的材料显示，到2012年山东省“村改居”社区有2774个，超过原城市社区总量占比达51%。*山东省民政厅：《规范“村改居”推进城镇化》，http://mzzt.mca.gov.cn/article/qgsq/jyjl/201212/20121200392722.shtml。

在城镇化过程中，“村改居”作为一种实现形式整体性地由农村“村民委员会”变为城市“社区居民委员会”，相应地村民变为市民，这在理论上没有问题，本也可以成为快速实现城镇化的一条有效路径。自20世纪末以来，部分发达地区便率先进行了“村改居”实践，而近年来“村改居”已成为大趋势，在全国各地广泛展开。然而，由于中国长期施行的是“城乡分治”的二元制度，许多“村改居”并没有彻底实现城市化和市民化，因而衍生出了一系列新问题。如上述材料显示，在山东省已有的2774个“村改居”社区中，尚有69%未能完成集体资产改制，52%的社区居民未能落实同城同待遇，甚至20世纪80、90年代的“村改居”社区依然沿用着简单翻牌之前的管理模式。有些地方政府热衷于“村改居”，仅仅是为了从村民手中获取土地，并没有充分考虑本地的城镇化水平和居民的意愿。因此，针对村改居中出现的一些乱象，人们呼吁应规范“村改居”，强化制度管理。城乡结构转型与“村改居”的整合还有待于寻求深入的制度突破，以实现实质性的转变与融合。生发于中国二元城乡结构的“村改居”绝不只是简单的土地、区划的城市化，更不是简单地“换牌子”了事。它深层触及到中国经济社会结构、制度理念与制度设置，为传统的、惯习的、利益的各方因素裹挟，从而呈现出制度不接轨、多元复合性、样态混合性、整合难等特征。

对于当前“村改居”中出现的这些问题，学术界从不同方面做了探讨。如有的学者系统分析了“城中村”村改居后由“村落终结”所引致的一系列变革*参见李培林：《村落的终结：羊城村的故事》，商务印书馆2004年版；蓝宇蕴：《都市里的村庄：一个“新村社共同体”的实地研究》，三联书店2005年版。，有的分析了“村改居”中集体资产的改制问题*轩明飞：《村(居)改制：城市化背景下的制度研究》，社会科学文献出版社2008年版。，还有的学者分析了“村改居”社区的组织与管理等问题。*杨贵华：《转型与创生：“村改居”社区组织建设》，社会科学文献出版社2014年版。而王春光指出，劳动分工(职业的非农化)并不必然产生平衡机制，并不必然意味着达成社会整合。他用“半城市化”指涉这种体制机制转化的不彻底性及其制度性后果，“所谓‘半城市化’, 指没有彻底融入城市社会的状态, 或者说是‘城市化的不彻底’状态, 具体地说, 它表现为农村流动人口在制度上没有享受完全的市民权,在社会行动上与城市社会有明显的隔离以及对城市社会没有认同感, 不认为自己是市民, 在社会认同上出现内部化、边缘化倾向”*王春光：《对中国农村流动人口“半城市化”的实证分析》，《学习与探索》2009年第5期。。“与城市化相比，‘半城市化’的关键就在‘半’上，形象地看，犹如一个人一只脚已经跨进门槛，另一只脚还在门外一样，是一种分离的现象。”*王春光：《农村流动人口的“半城市化”问题研究》，《社会学研究》2006年第5期。“村改居”既存在着这些现实方面的问题，更存在着一些深层的制度问题。当前“村改居”改革已渐入深水区，亟需进行深层次的制度变革。我们认为，“村改居”生发于中国城乡二元结构之中，“城社会”物理特征显著，“乡社会”社会遗留突出，呈现出明显的混合样态，新旧制度交锋碰撞，矛盾集中、问题多发。毋庸置疑，“村改居”是中国城乡转型进程中典型问题的集结地，同时也是中国城乡社会结构整合发展的试验田。嵌入性描述“村改居”界碑意义上的尴尬与机遇，生成性研究城乡分割的消弭、制度整合的机制与可能路径，可以在更长时段、更广空间上剖析“村改居”复杂多变面目下的现实，厘清城乡二元结构的生成、固化、消解中的制度因素及其作用。

山东省作为东部沿海经济发达的人口大省，其城市化进程与全国有相近的速率，并具有一定的代表性和典型性，不管是横切还是纵剖都有大量鲜活的实例。我们既可以进行实时的、跟踪式的研究，又可以在不同地域、甚至同城不同区域的横断面上找到村居变迁的完整图谱。如潍坊奎文区已在全区实现撤村并居，并创造了资产改制的全国范例；而青岛城阳区和黄岛区作为新崛起的城市新区，其“村改居”也成为了全国“村改居”发展的典型。本文将结合一些不同的案例实践，深入探讨当前“村改居”的制度变革与整合之路。

二、城乡二元结构下“村改居”的困境

(一)分界线上的尴尬与际遇

分界线上的考察也许难以最为典型地展示城与乡的分野，却可以最为直观地获得城与乡的感性认知，观察并客观刻画城乡关系及其互动机制，可以嵌入性、生成性地展示城乡分割形成、固化及其消解的作用机理，有助于明晰城乡发展变迁的路径与模式。由此，有关“城中村”、城乡结合部、“村改居”社区在中外城乡互动与城镇化的生发机制研究中占有重要的地位与价值。早在1936年，德国地理学家赫伯特·路易斯(Harbert Louis)就已经注意到城市扩展进程中的城乡结合部现象并做了实地研究。此后，加拿大学者麦基(T.G.McGee)提出并使用了Desakota*在印尼语中，desa是“村庄”，kota是“城市”之意。的概念，以削弱城市乡村二分法，从城乡联系与互动角度为城乡空间形态的演进研究提供了新的视角。《村落的终结》集中代表着中国社会学研究者关于城乡变迁以及村落未来的主流认知，而“新二元结构”*孙立平：《城乡之间的“新二元结构”与农民工流动》，载李培林主编：《农民工：中国进城农民工的经济社会分析》，社会科学文献出版社2003 年版，第149页。模型则是我国城乡问题结构—制度分析的典范。孙立平以“新二元结构”指涉农民工流动的社会结构背景与具体作用机理，认为中国城乡二元结构已经发生了时代变迁，由最初的“行政主导的二元结构”向“市场主导的二元结构”演进，“新二元结构”是前述两种二元结构形式叠加生成的一种混合结构形式。

受城乡二元体制制约，我国农业劳动人口向非农产业的转移既跟马克思的古典经济学不符，也与刘易斯—拉尼斯—费景汉(Lewis-Ranis-Fei model)的发展经济学模型相异，其轨迹与进程与巴格内(D.J.Bagne)的推拉理论亦不完全相同，农业转移人口市民化远还不是一个完全自然的、个体理性的选择。在刚性制度分割之下，身份差异意味着社会资源和生活机会差异，这往往是个人努力所无法弥补的。1989年，潍坊市奎文区中上虞河村及其全体村民的心都是躁动的——一路之隔、比邻而居的西上虞河村全体村民整建制实现“农转非”，不满25周岁的村民由社会招工，年满25周岁的由政府安置。一路之隔、城乡天壤。毋庸置疑，城乡二元分割的制度体系，土地制度、户籍制度及其依附于户籍制度之上的就业、教育、养老、医疗等公共服务与社会保障制度等无疑是目前城乡发展不均衡、不平等、城乡社会结构失衡的主要历史推手，时至今日依然发挥着重要的秩序维持、利益调节和社会控制的作用。“这种二元制度在城乡之间人为设置了一种控制阀，一切按照国家计划体制发展的需要去调节城乡之间人口与资源的流动，从而达到国家集中控制的目的”*林聚任、马光川：《“城市新居民”市民化与“制度阀”效应——一个制度分析的视角》，《人文杂志》2015年第1期。。随着“村改居”和身份的转换，西上虞河整体水涨船高，原本盘根错节的西上虞河与中上虞河之间的姻亲大有难以为继之势：中上虞河的青年姑娘眼热西上虞河的姑娘小伙，但西上虞河的姑娘小伙却不再青睐中上虞河的青年。西上虞河村的际遇令人艳羡，有精明人便自以为窥破了个中机密，动用各种社会关系，千方百计把户口“空挂”*空挂：特指只有户口落入，人实际不居住或工作亦不享有落入地或单位待遇的情况。这里单指户籍落入行政村，但不享受田地、宅基地及其它村民待遇的情况。到中上虞河村。不成想这看似抬腿即至的一路之隔竟是漫长20年，但直到中上虞河村“村改居”集体资产改制方案落定，所谓的精明人们才发现顺风车没搭成竟闹了个“两头落空”。

二元制度建构起了城乡二元的经济社会结构体系，而这种体制松动最初也是从制度改革开始的。十一届三中全会之后，分产到户、自主经营使农村居民获得了生产经营自主权，市场机制逐渐取代行政管制成为核心和首位的影响和决定因素，1993年之后这个趋势更趋明显。籍此，与城相邻就具有了无可辩驳的区位优势。一是农产品市场优势。背靠城市，农产品有了广阔的市场，人们千方百计把农产品销售到城里，工厂、机关、市场、街头，自是比周边农村市场有更好的价格；“城中村”、城乡结合部往往还设有自己的农贸市场，很好地发挥了农产品的贸易集散作用。二是劳动力市场优势。地理位置相邻、劳动力价格低廉遭遇城市资本市场，集体企业迅速发展且日益庞大。毋庸讳言，集体资产改制已经成为当前“村改居”最为敏感的问题。三是土地资源优势。“与工业化相比，城市化的一种最大红利，就是土地的增值。土地增值是继工业化带来的初始资本积累之后，最重要的资本积累过程……实际上，土地增值是城市化的必然结果和农民走向富裕的通途”*李培林：《当代中国城市化及其影响》，社会科学文献出版社2013年版，第9-10页。。随着城市化加速，城市及城市周边土地增值明显，为攫取更大的土地收益和房屋租赁收入，“城中村”居民住宅不断向高、向四周延伸，形成了难得一见的“贴面楼”“一线天”等独特景观。四是农村政策优势。以计划生育政策为例，2013年12月中共中央、国务院印发《关于调整完善生育政策的意见》之前，城市执行的是严格的独生子女政策，而农村计划生育实行的则是头胎是姑娘的农村家庭按照计划生育管理政策可以生二胎，对于违反计生管理政策家庭也多以征收社会抚养费作为惩罚手段，农村家庭有两个孩子的现象较为普遍。

(二)边界融合中的突破与再生

“村改居”越来越呈现为“乡社会”与“城社会”兼具的混合样态，“村社区形态向城镇的转化与乡土社会结构的延续同时并存”*折晓叶、陈婴婴：《社区的实践：“超级村庄”的发展历程》，浙江人民出版社2000年版，第16页。，城乡边界不断被突破、相交融，“非城非乡，亦城亦乡”。在《村落的终结》一书中，李培林专门讨论了“村落的边界和生活半径”。他指出：“根据已有的研究成果来看，一个完整的村落共同体，其实具有五种可以识别的边界：社会边界、文化边界、行政边界、自然边界和经济边界。文化边界基于共同价值体系的心理和社会认同；社会边界是基于血缘、地缘关系的社会关系圈子；行政边界是基于权利自治或国家权力下乡的管理体系；自然边界是基于土地权属的地域范围；经济边界是基于经济活动和财产权利的网络和疆域”*李培林：《村落的终结：羊城村的故事》，商务印书馆2004年版，第39页。。相对于传统村落边界的高度重合性而言，“城中村”的边界不断突破。村委会变居委会，经济管理职能被剥离，权属和职能都有不同程度的变更。城市新移民不断涌入、定居甚至通婚，村落的文化边界和社会边界也越来越有弹性。毫无疑问，“村落边界开放的过程，其实也就是农民的人生半径扩展的过程，也就是现代化的过程”*李培林：《村落的终结：羊城村的故事》，商务印书馆2004年版，第42页。。

混合样态的“村改居”日趋强势，庞大的“寄生性”经济和“地方本位”政策催生了“二元社区”*周大鸣：《外来工与“二元社区：”珠江三角洲的考察》，《中山大学学报》2000年第2期。问题。如在青岛市黄岛区丁家河社区调研时，我们发现，由于“村改居”的需要，原村属集体资产改制，集体企业剥离成为事业公司，村民变股民，参与分红，股权可继承、内部转让但不能对外买卖，具有明确的封闭性。依这项内部制度实践后果分析，股份公司这一经济纽带将在其存续期间持续发挥着经济和社会的凝聚作用，客观上有利于增强原村落共同体的心理与社会认同；另一方面，它明确把原村落共同体之外的人排除在外，具有明显的排他性，在某种程度上甚至左右了原居民子女的婚恋观念，不利于更大范围的社会融合与市民平等化。原村民还可以享受孩子入托、学生乘车、高考奖励、养老福利、物业补贴等诸多待遇，“外来人”同样是被排斥在外的。在正式制度领域中体现为组织机构设置和人员组成上，许多社区居委会只是原村委会换了块牌子，人员构成亦未有结构性变动，外来人员比例过小且难以进入核心管理层。原村落共同体与外来人员在经济、福利、权利以及社会生活圈上分属两个完全不同的身份和管理系统，因而形成了显著的新“二元社区”特征。

三、“村改居”的制度整合

(一)建立城乡一元化的制度

中国城乡二元社会结构的形成有其特殊的社会历史背景，这个结构不断为城乡二元制度体系发展、型塑、固化，以致成为一种制度观念和制度习惯，更是增加了结构转型的难度。因此城乡结构的转型亟需城乡一元观*林聚任、苏海玲：《城乡一元观》，《开放时代》2009年第8期。的统领与变革。建国后逐步建立的城乡分治的二元制度，在保证优先发展城市工业的计划经济体制下有其历史意义。这种对城乡居民具有限制性功能的制度安排，可以称为“制度阀”效应。*林聚任、马光川：《“城市新居民”市民化与“制度阀”效应——一个制度分析的视角》，《人文杂志》2015年第1期。然而，在当下阶段这些制度安排已逐渐失去了原有的计划体制意义，反而成为了制约城乡融合和城乡转型的因素。即“村改居”作为城市化的实现形式，在实施过程中很多地方只是“换块牌子”，而在组织管理和居民身份待遇等方面并没有发生实质性的变化。居民仍是“村民”，未能实现真正的市民化。甚至许多地方的“村改居”有名无实，管理制度仍是原来的农村体制。即使在部分实行了集体资产改制的那些“村改居”社区，仍然出现了新老居民之间新的“二元性”。在同一社区，对原居民和新居民有不同的待遇和政策，因而又成为了新的“二元社区”。这一系列问题表明，“村改居”囿于城乡二元制度，难以实现实质性转变，从而使市民化程度不高。所以，如何通过制度变革进行整合，应是当前促进“村改居”发展的根本问题。

具体而言，建立城乡一元化的制度需要从以下几个方面入手：第一，改革各种跟当前城乡一元发展不相适应的制度规定，确立统一的政策，使“村改居”纳入统一的管理程序，实现体制接轨。第二，确立一致的“村改居”标准和程序，严格规范，并彻底解决转制过程中与集体资产、管理体制相关的问题，实现整体转型。第三，形成平等的城乡关系，尊重“村改居”居民的需要和意愿，消除各类居民之间的制度不平等，实现真正的市民化。

潍坊市奎文区在“城中村”改造、集体资产改制、“村改居”过程中的某些探索或许能给我们提供一定的启示。他们以社区发展体制改革创新工作框架，通过网格化的社区空间架构、科学化的社区组织体系、便捷化的社区服务模式和长效化的群众工作机制，建立起了精细、规范、高效、便捷的社区运行管理机制，“村改居”社区成为管理有序、服务完善、文明祥和的城市社会生活共同体。奎文区“村改居”从一开始就强调落实同城同待遇政策，绝不只是“换块牌子”的假改或是停留在户籍或土地城市化的层面，制定了《落实“村改居”政策配档表》*参见《关于村改居后新农合参保纳入城镇居民基本医疗保障问题专题会议纪要([2011]第2号)》，载内部资料《奎文区“村改居”社区规范化建设材料(撤村改居)》，2012年12月。，明确了原任村干部待遇、原村“五保”对象、社会保险、医疗保险、计划生育、涉农政策等14个项目，内容具体可操作，明确完成时限、落实责任部门。奎文区“村改居”财政支出经费有关数据测算显示，区财政支出增加接近一倍。从政策执行以及“村改居”之后的实践效果来看基本令人满意，在资产改制、社区规范化建设以及计生等项目上不乏处置亮点，积累了一些先期经验，实现了居住方式、就业方式、公共服务和社会保障水平的城市化，“村改居”与市民化同步完成。2011年1月28日，奎文区政府召开专题会议就村改居后新农合参保人员纳入城镇居民基本医疗保障问题进行专题研究，原则上同意将现有新农合参保人员纳入到城镇居民医保范围，明确操作规程、考核奖惩度、专项办理等操作办法，实际完成新农合与城镇居民基本医疗保障制度的有序衔接。

(二)实现管理模式的整合

社区建设当中存在着一个奇怪而又十分常见的现象，就是“政府对于社区建设的积极性似乎高于社区中的居民。在政府通过各种措施大力促进社区建设和社区发展的同时，许多地方的社区成员，对于社区建设和社区发展却往往抱着一种相当冷漠的态度，甚至并不觉得社区建设与自己有什么关系，或者干脆将社区建设看作是一项与自己没有什么关系的政府行为”*孙立平：《社区、社会资本与社区发育》，《学海》2001年第4期。。奎文区把居民参与作为解决方案，在“村改居”进程中注重从制度、机制上狠下功夫，建立起代表大会制度机制、信息公开制度机制和监督督促制度机制“1+4”*“1”是指社区党委，“4”是指社区居民委员会、社区成员代表大会、社区会员会和社区监督委员会。居民参与管理运行模式，收到了不错的效果。社区组织体系的建设同时也有助于利益表达机制的完善，社区成员的意见、建议和诉求可以通过不同的组织渠道表达。社区还通过社区网络信息平台、财务公开信息板等多渠道、多途径信息公开，在保障社区成员知情权的同时，也方便了社区参与和社区监督，从而有利于社区培育与社区和谐。

网格化管理已经是山东省社区管理的常规模式。通常的做法是，坚持服务半径不超过1公里，随形就势以街、巷、河为界划分为社区网格，建立起“社区—片区—楼组—楼栋—单元”的社区网格体系，建立起“社区服务中心—责任网格—楼组(群)—楼栋(单元)”四级管理体制，实现社区管理服务全覆盖。落实社区工作人员包靠责任网格制度，社情信息员、楼组长、单元长与志愿者队伍一起共同完成社区信息的信息收集、应急管理等基础工作。及时、准确的信息采集和动态问题发现机制是社区网格管理的基点，而网格事件处理公共服务终端消费者评价机制则是社区管理模式新理念的精髓，最直观地体现了以人为本的现代理念，代表着社区治理现代化的走向。也正是在这个意义上，我们更愿意把它看作社区治理新理念的物化，而不仅仅只是一种现代信息技术在社区治理中的运用。

四、结论

中国的城市化进程已经达到中期阶段，但城市化质量不高，市民化程度不够。未来，仍然会有更多的村庄进入到“村改居”的行列。然而这些“村改居”社区往往兼有“城社会”和“乡社会”特征，在一个时期内处于“中间形态”，在社区经济、社区文化、居民心态抑或社区正式与非正式的制度体系都有表现。“从空间意义上说，制度变迁和创新也往往发生在不同制度的边际上，这个边际也就是制度创新的空间……也有的学者将这种处于制度边际点上的变迁概括为‘制度变通’，意指在制度实施中，执行者在未得到制度决策者的正式准许、未通过改变制度的正式程序的情况下，自行作出改变原制度中的某些部分的决定，从而推行一套经过改变的制度安排。”*折晓叶、陈婴婴：《社区的实践：“超级村庄”的发展历程》，浙江人民出版社2000年版，第261页。从已有的“村改居”实践来看，社区这些“变通制度”主要纠结于居民的待遇与安置、新农合与城市居民医疗保险待遇的衔接、计划生育政策以及其他管理制度。

制度变革影响并在事实上左右着中国城乡分割、整合及其进程。制度是一种秩序维持的机制，是一种利益调节的机制，还是一种社会选择机制，在一系列新的市场机制、社会治理以及城乡公共服务均等化制度的推动下，城乡分割的某些制度障碍正在被消解。诚然，我们也注意到，尽管近年来户籍制度这一作为城乡分割象征的制度改革已经提上议程并有显著改变，特别是2014年新出台了《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出全面取消农业户口与非农业户口性质区分，标志着我国在突破城乡二元制度方面迈出了实质性的一步，但囿于与户籍制度密切相关的其他涉及城乡居民就业、教育、计划生育以及社会保障与服务等方面的制度仍未有相应的重大变革，因此使得该项制度的改革难以短时间内取得实效，呈现出区域变通性、复杂性和艰巨性。当前中国社会结构与制度的变动依然大大滞后于经济结构的变化，按陆学艺的说法，滞后的时间可以有15年之多*陆学艺：《当代中国社会结构》，社会科学文献出版社2010年版，第31页。。有鉴于此，我们认为，中国城乡结构转型在短时间内仍将是急剧的，要达到经济社会结构的平衡仍需一个较长的发展时段，因此政府应发挥主导作用，加强顶层设计和管理，以促进相应的制度变革和整合。

(责任编辑：陆影)

2015-05-08

马光川(1972—)，男，山东大学哲学与社会发展学院博士研究生、潍坊学院历史系讲师。 林聚任(1961—)，男，山东大学哲学与社会发展学院教授、博士生导师。

本文系山东省社科规划项目“山东省新型城镇化的路径选择与对策研究”(项目编号：13CSHJ07)、山东大学人文社会科学重大研究项目“当前村庄合并与农村社会转型研究”的阶段性成果。

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1003-4145[2015]09-0079-05