中国彩票业发展困境及对策研究

刘圣文

(山东大学，山东 济南 250100;山东体育学院，山东 济南 250061)

中国彩票业发展困境及对策研究

刘圣文

(山东大学，山东 济南 250100;山东体育学院，山东 济南 250061)

我国彩票业经过三十多年的发展已经初具规模，成为国家新的经济增长点。不同于其他行业，我国彩票业在自身发展的同时还肩负着为社会筹集公益资金的艰巨任务，所以探寻彩票业在发展中出现的问题，并提出解决对策，使其健康快速发展，对于国家和社会都有着重要的意义。

彩票;福利彩票;体育彩票

一、中国彩票业的发展现状和特点

(一)中国彩票业的现状

新中国第一次有记录的发行彩票是在1984年10月的北京国际马拉松比赛上，主办单位发行了“1984北京国际马拉松赛”奖券。1987年6月，经国务院批准，中国社会福利有奖募捐委员会在北京成立，成为新中国第一个全国性专业彩票发行机构。1994年国家体委获准发行体育彩票。1999年财政部接替人民银行成为中国彩票的主管部门，至此，中国彩票业的行业构架基本形成。2004年中国彩票销量为380.57亿元，2014年达到3823.68亿元，十年间，我国彩票销售量增长了十倍，年均复合增长率高达25.95%，成为发展最为迅速的新兴产业之一。

具体来说，2014年我国彩票销量创出历史新高，达到3823.68亿元，比2013年彩票销量增加了730.43亿元，增速高达23.6%，而同期我国GDP的增幅只有7.4%。其中，福利彩票市场份额为53.9%，共销售2059.68亿元，比2013年增加294.4亿元，同比增长16.7%;体育彩票市场份额为46.1%，共销售1764.10亿元，比2013年增加436.13亿元，同比增长32.8%。北大公益彩票研究中心主任王薛红指出，发达国家博彩业收入大概占GDP的2%～3%，而目前中国合法博彩收入只占GDP的百分之零点几。①程惕洁:《博彩社会学概论》，社会科学文献出版社2009年版，第59页。中国2014年GDP达到63.64万亿元，理论上彩票收入可以达到1.2万亿元，而实际彩票收入只有不到4000亿元，可见我国彩票业仍存在巨大的发展空间，经过合理的开发应该能够成为新的经济增长点。

从1984年到2014年，经过三十年的发展，中国彩票产业从无到有，由弱到强，如今已经形成了覆盖全国的福利彩票和体育彩票两大系统，它满足了人民群众日益增长的多样化的物质文化需求，在拉动经济增长、促进社会消费、增加国民就业、优化经济结构等方面发挥了巨大的作用，成为中国经济不可缺少的组成部分。

(二)中国彩票业的特点

经过三十年的探索，中国彩票业立足中国国情，参考西方成熟博彩行业发展经验，走出了一条具有中国特色的道路，并形成了自己的特点:

1.三部门协同管理体制。2001年10月30日，国务院发布了《关于进一步规范彩票管理的通知》，确定了财政部门主管彩票法规、政策和制度的制定，监管彩票市场及彩票资金，民政部和国家体育总局负责发行销售彩票，进行市场运作的现行彩票管理体制。三个部门共同协作、相互制约的构架，既有利于市场的正常竞争，又保证了彩票资金的安全，是我国彩票行业健康发展的基石。

2.双寡头市场竞争模式。世界上大多数国家都采取独家垄断的彩票发行模式，少数国家采取颁发特许经营执照的模式，而我国经过反复论证，最终选择了福利彩票和体育彩票双寡头垄断的彩票发行模式。从产业经济学理论来说，这种模式既克服了完全垄断模式的低下的效率，保证了市场的适度竞争，使得消费者在两家机构的相互竞争中获益，又避免了自由竞争模式的过度竞争，可以使国家更好地监管和筹措公益资金，有利于实现社会福利的最大化。

3.以乐透型彩票销售为主，竞猜型和视频型彩票增长迅速，尚未开放赛马游戏。按照国际上通行的说法，广义的博彩业主要分为四大类:乐透(lottery)、体育博彩(Sports Betting)、赌场游戏(Casino)、赛马(Racing)。我国根据自己的国情，首先发行了被动型的传统型彩票，其后于1988年开始试点即开型彩票，1995年引入可以主动选择的乐透型彩票，取得了巨大成功，至今乐透型彩票仍占据中国彩票市场50%以上的市场份额。2001年10月，竞猜型足球彩票面世，开创了中国彩票发行的新纪元。随着竞猜型彩票玩法的不断创新，参与人群的不断扩大，其已经成为目前增长最为迅速的彩票产品。另外，2006年福利彩票开始尝试具有赌场游戏性质的视频型游戏，标志着中国彩票业在国际化的道路上又迈进了一步。鉴于各方面条件都还没有成熟，我国始终没有放开赛马彩票游戏。

4.对彩票资金监管严格。我国目前主要通过财政部门采取专户管理模式对彩票资金的运作进行监督，国务院颁布的《关于进一步规范彩票管理的通知》第六条规定:按照“收支两条线”的原则，对彩票发行收入实行专户管理。彩票公益金和发行费用必须纳入财政专户，支出应符合彩票发行与销售机构财务管理制度和彩票公益金管理制度规定。彩票公益金不得用于平衡预算，发行费用结余不得用于补充民政、体育部门的行政经费。国家审计机关要加强对彩票发行以及彩票公益金筹集、分配和使用情况的审计，年度审计结果向社会公布。①国务院《关于进一步规范彩票管理的通知》，国发〔2001〕第35号，2001年10月30日。这种资金管理模式提高了我国彩票资金的安全性，降低了彩票资金被挪用的风险。

5.公益性是中国彩票业的最主要特征。福利彩票和体育彩票发行的初衷是为中国公益事业和体育事业的发展筹集资金，以弥补国家财力不足，所以最初国家对彩票资金的构成比例有着统一的规定，返奖率只有35%，而提取的公益金比例高达50%。随着时代的发展，人们观念的变化，以及彩票产品玩法的不断创新，2005年以后，国家逐步放开了对于彩票资金构成比例的严格限制，返奖率也有了很大的提高，最高可以达到70%左右，但是还是明显低于国际大型博彩公司90%以上的返奖率。因此，中国彩票具有一定的社会公益性质，是一种“微笑税收”，购买彩票也体现了彩民对于社会的奉献精神。

二、中国彩票业存在的问题

(一)行业管理体制不够健全

从管理机构设置来看，国家尚未将彩票业当作一个新兴产业或者新的经济增长点予以足够的重视和扶持。在现行的管理体制中，彩票只是国务院负责的众多事务之一，国务院只能规划彩票行业大的发展方向，并且存在着一定的时滞性;财政部只有一个处室不足十人负责全国彩票行业的政策制定、资金监管、玩法审批等事务，工作量大、人手不足;而福利彩票发行管理中心和体育彩票管理中心主要精力都集中在市场竞争、彩票销售等具体性事务上。以上各个主管部门应付日常琐碎事务尚力不从心，更无暇实现对彩票行业的长远发展战略和政策的具体规划，这导致了我国彩票行业制度建设相对滞后，经常出现现实问题倒逼制度改革的情况。

(二)法律保障体系尚不完善

发达国家主要通过制定专门的法律法规来对彩票行业进行管理，虽然2009年7月1日实施的《彩票管理条例》把中国彩票市场纳入了法制化管理的轨道，但是我国依然缺乏一部与彩票相关的法律法规。时至今日，彩票行业管理仍只能依据国务院、财政部以及彩票主管部门发布的通知、规定、条例等进行，一直处于无法可依的不利境地。随着整个行业规模的不断扩大，所面临的问题也日益复杂，单纯的行政性规章条例已经不能满足监管的需要。另外，涉及彩票业与其他一些法律的衔接也需要在法律层面上做出明确的规定，如彩票与刑法所禁止的赌博，以及与《反不正当竞争法》中的商业有奖销售进行区分等。②肖捷:《中国彩票年鉴》，中国财政经济出版社2003年版，第9页。

(三)传统陈旧观念抑制发展

我国的传统观念一直不能接受博彩行为，在我国历史上，很多朝代都奉行禁赌政策。鸦片战争之后，清朝政府为了充实日渐空虚的国库，放开了对赌博的管制，采取征收赌博税的方式来弥补财政亏空，此后华夏大地赌博之风日盛，由此带来了很多社会问题。新中国成立后，国家将博彩业定性为非法行业予以严厉打击。直到改革开放以后，市场经济逐步为人们所接受，彩票才以为公益事业筹资为突破口，重新焕发生机。但是至今我国大部分人对于彩票业的印象还是负面的，将其与生贪欲、坏心术、丧品行、费资财等负面效应相联系，社会舆论对于彩票业的褒贬不一，特别是新闻媒体正面宣传力度不够，这从一定程度上抑制了彩票业的发展，限制了彩票公益金的募集规模。

(四)市场参与主体定位不清

两大彩票发行机构属于国有事业单位，发行机构的上级部门和监管部门属于政府机关，与发行机构合作的渠道商和设备供应商等都是社会企业。不同性质的主体共同参与到彩票市场的竞争之中，无法充分、有效地发挥市场有效配置资源的作用，并且行政力量的过度干预还会造成市场的混乱，不利于彩票市场的健康发展。此外，两大发行机构在市场竞争中存在非合作博弈。在全国大部分省份都出现过福利彩票和体育彩票恶性竞争的情况，两家机构之间的宣传战、价格战时有发生，降低了集资效率，与发行彩票的公益目的相背离，没有使社会福利达到帕累托最优。

(五)彩票相关人才十分匮乏

博彩行业是一门专业性很强的行业，从产品的设计、研发到运营，均需要很高的数学基础和专业知识。由于国家对博彩行业的发展态度一直不明确，我国基本没有高校培养相关人才，唯一试点开设彩票专业的北京师范大学，仅在招生一年以后就停止了招生。这使得社会上出现了大量毕业生找不到工作，但是彩票业却招不到专业人才的奇怪现象，专业人才的缺乏使我国丧失了竞猜型彩票的定价权和专业产品的自主创新能力。

(六)产品玩法创新明显滞后

由于传统观念限制、缺乏相关人才、制度壁垒等，我国彩票产品创新缓慢，彩票行业没有发挥其最大潜力。如因为担心假球、黑哨等情况的发生，我国始终没有推出基于国内体育联赛胜负的竞猜型彩票玩法，而与本国联赛相关的玩法是国际彩票市场上销售的主力，根据研究，此类产品还会明显带动体育产业及其相关行业的发展。缺乏新型玩法，限制了公共彩票的规模，降低了彩票的趣味性，给私彩留下了生存空间。

(七)市场销售渠道创新受阻

市场销售渠道创新迅速，但是监管理念落后，阻碍了市场的健康发展。我国在手机、互联网开始普及之后，迅速出现基于手机、互联网的创新型彩票销售渠道，但是很快财政部于2002年3月1日在《彩票发行与销售管理暂行规定》第十条中规定“禁止利用因特网发行销售彩票”，①财政部《彩票发行与销售管理暂行规定》，财综〔2002〕第13号，2002年3月1日。直到2010年9月颁布《互联网销售彩票管理暂行办法》和《电话销售彩票管理暂行办法》，才从国家层面恢复这两种新型销售模式的试点。可是由于利益分配不均、监管困难、互联网私彩盛行等原因，2015年1月15日，财政部、民政部和国家体育总局联合下发《关于开展擅自利用互联网销售彩票行为自查自纠工作有关问题的通知》，再次完全关闭了通过互联网销售彩票的渠道。这对我国彩票行业发展产生了不利影响。首先，影响了彩票的销售量。按照国家统计局公布的数据，2014年通过互联网销售彩票850亿元，占到总体彩票销售量的22.2%，此次网络停售使得3月份彩票销售量比预估下降了80亿。其次，打击了整个互联网彩票产业链。围绕互联网彩票这条产业链，已经涌现出如500彩票网、中国竞彩网、中彩网、淘宝彩票网等一批知名的彩票销售企业。政策公布后，在美国上市的500彩票网股价下跌了50%，股价创出历史新低。再次，造成了优质客户群体的流失。根据相关统计，通过互联网投注彩票的群体普遍学历、收入都比较高，是未来彩票行业最大的目标顾客群体。新政切断了他们购买彩票的途径，影响了他们的投注热情。最后，暴露了管理体制的弊端。在互联网售彩问题上，相关部门相互推诿、相互博弈，不出台解决问题的办法，仅仅采取强行关闭网络销售端口，禁止网络销售彩票的措施，与国家鼓励自主创新的政策相背离，也无法从根本上解决问题。

(八)现代投融资手段缺乏

彩票资金的“收支两条线”制度设计，虽然保证了彩票资金的安全，杜绝了挪用公益金的行为，但是只能通过财政获得发展资金的规定，彻底封住了福利彩票和体育彩票通过资本市场进行正常的投融资渠道，限制了我国彩票行业的发展。一般来说，中国彩票产业这种新兴产业在资本市场一般都享有很高的资本溢价，如2013年11月在美国纳斯达克市场上市的中国彩票行业第一股——500彩票网，上市当日市值接近50亿人民币，市净率达到6倍，市盈率更是超过了200倍。500彩票网只是中国众多互联网销售彩票的企业之一，其市场份额不高，竞争优势不明显，也缺乏核心竞争力，但是国际市场竟然给出了如此高的估值，可见国际资本对于中国彩票产业的追捧。我国完全可以通过低息发行债券或者高价发行股票的方式来获取资本市场对于资本溢价，来更快更好地发展彩票产业。

三、中国彩票业改革建议

(一)完善行业管理体制

我国应当完善政府管理体制，确立彩票业的产业意识，将其作为中国经济的新的增长点之一，成立专门部门负责彩票的研究、监管和政策的制定，做出详尽的产业规划。目前，我国彩票年销售额已经接近4000亿元，仅仅依靠国务院和财政部下属的一个处室去制定彩票业的发展政策、规则制度、审批产品、监管资金是远远不够的，国家有必要成立专门的部门管理彩票行业。同时应该联合相关部门和专业研究机构，设立项目调查分析，共同对中国彩票行业发展进行规划和研究，未雨绸缪，从战略上为中国彩票业的发展指明方向，对可能出现的问题提前预判并且做出相应的规划。

(二)尽快制定《彩票法》

据不完全统计，因为缺乏相关法律的震慑，在某些省份私彩凭借其返奖率高、玩法灵活等优势已经超过了正规彩票的市场份额。以海南为例，2013年海南销售正规彩票21.14亿元，而海南私彩保守估计20亿元，几乎与公彩规模相当，让本该用于公益事业的公益金严重流失。由于缺乏相应的法律规范和部门整治，海南私彩问题已不是简单的现象，经过多年的发展，目前已经日趋专业化、规模化、产业化，尤其是私彩销售网络体系的推动，私彩庄家与犯罪势力紧密勾结，严重影响着海南形象。①《海南省2013年彩市分析报告摘要》，中华彩票网http://www.china-lottery.net/news/135257.html。由此可见，仅依靠行政规章处罚，远不足以震慑非法博彩行为，单纯的行业行政规章制度已经应付不了我国彩票行业出现的复杂问题，制定相应的法律法规迫在眉睫。法律和行业规则相互配合才能建立有序的彩票市场，使我国彩票走上法制化轨道，做到有法可依，依法制彩，使整个行业健康发展。

(三)加强博彩正面宣传

我国古代圣贤虽多反对赌博，但是在有些朝代赌博却因为被赋予特殊的文化涵义而流行。在魏晋时期，士大夫之间以六博、格塞、棋奕为雅尚者不少②江泛:《好赌的中国人》，团结出版社2010年版，第21页。，文人雅士追求“托杯玄胜，远咏庄老”这种精神超俗的“魏晋风度”，借赌博表达蔑视世俗、风流自赏的态度，谢安、桓温等名士在赌博中发生的趣事至今还广为流传。到了唐朝，国力兴盛，士林文坛讲究“金盘一掷万人开”的豪迈，从李白的“有时六博快壮心”到杜甫的“相与博塞为欢娱”，都反映了当时社会的赌风盛行，赌博在文人士大夫笔下成为一种博取功名的寄托。以往我国过于强调博彩业的负面效应，对其正面的效应却鲜有提及，对我国彩票特有的公益性也宣传不够。现代社会中博彩对于税收、就业等方面的刺激作用是显而易见的，以美国的赌城拉斯维加斯为例，因为政府特许发展博彩业，所以一座生机勃勃的新城在荒凉的内华达州沙漠腹地拔地而起，带动了建筑、旅游、酒店、餐饮、表演等行业的发展，为政府创造了大量的就业和税收，创造了世界经济发展史上的奇迹。我国可以学习相关经验，转变传统的观念，取其精华，去其糟粕，通过合理的分配制度设计，对博彩收入进行二次分配，使得社会整体福利进行帕累托改进。

(四)明确市场改革方向

随着社会主义市场经济体系的不断完善，行政性的政府组织作为市场主体承担彩票发行和销售的任务已经不合时宜，行政壁垒也阻碍了彩票机构根据市场情况在全国范围内有效配置资源。2011年国务院发布的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》明确指出，从事生产经营活动的事业单位要按照现代企业制度的要求，逐步进行转变为企业的改革。③中共中央、国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，国发〔2011〕第5号，2011年3月23日。我国两大彩票发行管理中心都属于典型的“从事生产经营活动的事业单位”，根据《意见》的安排，应当尽快进行企业化的改造，改革机构设置，转变管理机制，采取现代法人治理结构，引入奖罚机制。政府今后只应该负责彩票产品审批、公益金运作和市场监管，这样才能打破僵化的体制约束，充分发挥市场优化资源配置的作用。

(五)引导机构良性博弈

在世界经济区域化、一体化和全球化的发展格局下，许多西方企业尤其是跨国公司迫于强大的竞争压力，开始对企业竞争关系进行战略性调整，纷纷采取竞合共赢模式，从对立竞争走向大规模合作竞争。而我国两大彩票发行机构在激烈的市场竞争中却陷入了“囚徒困境”，此时，政府应当适时运用有形之手，通过对两大彩票发行管理部门的市场运作、产品设计、市场营销等方面进行适当的监督与引导，既要制止市场发生恶性竞争行为，使公益金募集量减少;又要避免两大发行机构串谋形成卡特尔联盟，损害消费者利益。通过合理的制度设计，使得两大机构既有竞争又有合作，使其在良性的竞合博弈中推动彩票行业的健康发展，最终实现多赢目标。

(六)积极培育相关人才

彩票并不等同于赌博，我国彩票业肩负着为社会筹集公益金的使命，只要合理控制彩票的刺激性，彩票行业对于社会的正面效应远大于负面效应。国家应当引导社会公众转变对于彩票业的负面认识，鼓励高等院校开设彩票相关专业，成立相关的研究机构，积极培育博彩方面的人才，为彩票行业的发展储备力量。

(七)加快产品创新步伐

国家应该站在优化经济结构的高度来布局彩票业的后续发展，不能一叶障目、因噎废食，因为相关产品有可能会有负面效应就放弃发展。根据国际经验，每一个新产品的开发都会带动由不同行业组成的产业群的发展，如西班牙的足球博彩盘活了整个足球产业，帮助其数次举起大力神杯，使足球产业成为该国唯一没有受到经济衰退影响的产业;香港的马彩游戏激发了整个香港赛马产业的活力，带动了旅游、传媒、文化等众多产业的协同发展;美国拉斯维加斯的赌场游戏，直接在沙漠中创造了一座城市，建筑、表演、娱乐等众多产业都从中受益。首先，应着力推进彩票产品创新，探索尝试逐步放开基于国内体育比赛的彩票产品，以此带动相关产业集群的共同发展，为国家创造新的经济增长点;其次，在进行彩票产品创新时要注意不能闭门造车，要参考国际先进经验，引入成熟彩票产品，但是也不能邯郸学步，一味的模仿，还要结合中国国情，根据市场需要，开发出符合中国市场的彩票产品;最后，要选择合适的时机开放新型博彩游戏，虽然根据萨伊定律来说“供给能够创造自己的需求”，但是新型游戏的推出要考虑到社会的接受能力和需求等因素，循序渐进，这样才能取得最优的效果。

(八)改进彩票销售方式

目前我国彩票销售采取特许经营的方式，主要通过“彩票专营投注站”销售彩票，这种模式最初是参考香港马会的投注站模式而建立的，对专营人员的专业知识、场地面积、设备配备都有一定的要求。国际上采取此类模式主要是为了配合专业性比较强的体育博彩的销售。这种模式的缺点是成本比较高，由于我国试点发行竞猜型彩票的时间还不长，其在整个彩票市场中的份额不大，完全没有必要采取这种单一的销售模式。从历史上来看，我国每一次销售渠道的创新都带来了彩票市场的扩张。下一步我国可以尝试西方比较成熟的彩票亭式销售模式或者采取与大型零售商合作在商业零售环节搭售彩票的美国销售模式，同时应该重构互联网彩票销售体系，通过发放特许执照等方式规范网络售彩，而不是一味的对其进行打压。

(九)用活现代金融工具

在保证公益金安全的前提下，国家应该允许两大彩票发行管理机构适当运用财务杠杆，尝试银行借款、发行债券等方式筹措发展资金，优化资本结构。还可以对两大机构进行股份制改造，将国家收取公益金的权力转换成相应的股权，同时引入战略投资者，并选择合适的时机在公开市场进行IPO，通过发放股份红利的方式回报社会，让全民都享用到中国彩票业高速发展的盛宴。

(责任编辑:曹守新)

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A

1003-4145［2015］08-0168-05

2015-01-10

刘圣文(1985—)，男，山东大学管理学博士研究生，山东体育学院讲师，主要研究方向为产业管理。

本文系山东省体育局课题“山东省体育彩票竞争战略研究”(项目编号:2015-032)的阶段性研究成果。