我国中央与地方关系的研究范式与评估

王晓燕

(山东大学 政治学与公共管理学院，山东 济南 250100;山东财经大学 公共管理学院，山东 济南 250014)

我国中央与地方关系的研究范式与评估

王晓燕

(山东大学 政治学与公共管理学院，山东 济南 250100;山东财经大学 公共管理学院，山东 济南 250014)

从利益、权力及责任配置的视角，传统的我国中央与地方的关系划分为集权主义、分权主义与均权主义三种类型。本文认为，改革开放后，理论界从不同的视角来探索我国中央与地方之间的关系。比如，从法律、制度方面强调我国中央与地方关系法治化、制度化的重要性;从合理分权的角度建构新型的中央与地方关系;从经济利益入手，探索建立合理的中央与地方财政关系;从经济学的人性假定出发，通过博弈论、委托代理理论、公共选择理论等动态的、微观的研究视角分析我国中央与地方之间互动的过程。从这些研究成果可以看出，目前国内学术界在我国央地关系领域的研究中取得了大量成果，并在推动我国中央与地方关系朝着法制化、合理化方向发展中发挥了积极作用。但是，目前在中央与地方关系的良性建构方面，我国仍然存在很多问题亟待解决，因此，这也迫切要求我国在中央与地方关系的构建上能探索出新的解决思路。

央地关系;研究范式;评估

任何一个国家，中央与地方的关系都将直接决定整个国家政府间关系的基本格局。可以说:一部五千年的中华文明史就是不断建构中央与地方关系的历史。①辛向阳:《百年博弈:中国中央与地方关系100年》，山东人民出版社2000年版，第150页。但在历史上中央与地方关系这个政治难题还从来没有能够真正解决好。建国以后，我国中央与地方关系始终处于动态演进过程之中，也仍然是我国政治体制建设中一直没有妥善解决好的一个至关重要的问题。中央与地方政府之间的关系是政治体制改革的难点所在，中央与地方的关系能否处理好，势必影响改革的方向和动力。

一、中央与地方关系类型的传统划分方法

中央与地方关系是指国家整体与部分之间，在宪法的总体构架下，中央政府与地方政府之间的权力分配关系和利益分配关系。中央政府代表国家利益，地方政府代表着区域利益，两者之间的法定利益格局和权力调适互动关系，构成了中央与地方关系的实质。②谢庆奎、杨宏山:《府际关系的理论与实践》，天津教育出版社2007年版，第13页。从利益、权力及责任配置的视角来分析，中央与地方的关系可以分为三种类型:集权主义、分权主义与均权主义。

(一)集权主义

集权主义是指决策权主要集中于中央政府，中央政府对地方有完全的指挥、监督的权力。集权主义的优点是:集权能有效地提供全国性公共物品和服务，保证领导权威，令行禁止;实现中央政令畅通，力量集中，统筹兼顾，避免人、财、物分散;集权可以将跨地区外部效应内部化，将社会资源合理利用和有效配置。但是，正如托克维尔所认为的，在一定的时代和一定的地区，或许行政集权可以为了服务于国家的目标，从而能把一切可以使用的力量集结起来。然而，一个中央政府，无论它如何明察秋毫，精明强干，也不能依靠一己之力解决一个大国生活的一切细节。它做不到这一点。而且，中央集权只长于保守方面，却短于创新。因此，集权主义也必然会带来弊端，表现为:中央政府会成为社会各种矛盾冲突的中心，由于中央集权，其承担的来自社会各方面的政治压力也相应增强;局部的地方性的问题与冲突由于必须由中央政府插手解决，而表现为中央政府与地方的矛盾有可能加剧;集权也可能导致家长制作风和严重的官僚主义现象，产生严重的特权思想和特权问题，从而，造成决策过程的非理性化和较低的工作效率，无法因地制宜，缺乏生机和活力。

我国是典型的中央集权制的国家，在中央与地方的关系中，地方政府也即省级区域的设立乃至撤销，都由中央权力机关和行政机关决定，并不取决于省级与中央的协商，是中央单方面意志的表示。地方政府的权力也来源于中央的授权或下放。根据《中华人民共和国宪法》的规定，我国地方政府具有双重从属地位，即从属于同级立法机关，也从属于上级业务主管部门。从国家机构设置上，除了专属于中央国家权力机关的外交和国防外，地方政府在机构及部门设置上与中央政府完全上下相互对口，从而形成纵向的专业性的条条关系，从而形成所谓的条条管理。虽然条条管理让上下沟通变得轻松，但也让上级对下级的直接干预变得更加容易。此外，我国中央控制地方的主要机关除国家行政机关外，还包括执政党中央组织。中国共产党作为我国的执政党，是领导社会主义事业的核心。“因此，在我国政治生活中，实际上存在两个权力系统，即作为执政党的共产党和国家;并且，党的权力系统在其中处于绝对的领导地位”。①林尚立:《当代中国政治形态研究》，天津人民出版社2000年版，第191页。

中央和地方各级国家机关中都设立相对应的各级党组织，机关党组在人事任免等重大决策上拥有相应权力，其权力和权威一般要强于部门负责人。比如，从法律规定上，国家机关有关人员应由选举产生，但实际在进入法律程序之前或之中，党组织在其中都起着决定性的作用。就公开程序而言，国家机构负责人的选定，应是人民选举的结果。然而，从候选与提名程序上，则体现了党管干部的原则。

(二)分权主义

分权主义是对中央高度集权体制的根本否定，其核心是地方自治。地方在其辖区内有较大的自主决定权，由地方全体居民组成地方自治团体，按照自己的意志，在宪法和法律规定的范围内，组织地方自治机关，处理本区域内的公共事务，不必凡事请命于中央，中央对地方范围内的事务不加过多干预。地方分权的好处有:有利于制度的创新。在中央集权的政治架构下，政策怎么制定、如何实行，都是由中央说了算。而分权则使地方有机会通过政策实验，产生新的想法和思路;同时，地方分权能不断扩大民众参与到对当地社会事务管理中，有效防止专制统治的出现，培育市民社会的形成，推进民主政治的发展;调动地方的积极性和主动性。分权的不足主要表现为:分权会导致地方势力的兴起，形成“弱中央强地方”的局面，严重的可能导致国家的分裂。

20世纪70年代末以来，基于对改革前中央集权体制的反思，中央对地方实施了以“放权让利”为主的“行政性分权”。同时，为了调动地方政府的积极性，也为了让地方能分担中央政府在财政上的一些困难，中央在扩大地方财权的同时，也下放了诸多经济管理上的事权，诸如，将一大批国有企业的管理权限下放给地方政府，扩大了地方政府的人事管理权和立法权等。②何显明:《市场化进程中的地方政府行为逻辑》，人民出版社2010年版，第153-154、532页。这一时期，可以说，我国地方分权的改革是以财政管理体制改革为突破口的。1980年2月，国务院于颁布了关于“划分收支，分级包干”的财政管理体制的暂行规定，并付诸实施。1992年分税制改革又逐步取代财政包干制。

然而，在地方政府行为自主性增强的同时，却使得中央对地方的宏观调控能力减弱，中央权力出现了相对弱化的现象，产生了政府财力分散、地方保护主义盛行等一系列负面效应。因此，20世纪90年代中期后，为了提升国家权威，强化中央政府的整合能力，中央开始采取选择性集权模式。中央政府的行政体制改革主要通过垂直管理，加强对“人、财、物”的控制，以达到中央政令的畅通。与此同时，也开始限制地方政府的立法权。但这种选择性集权带来的不利后果就是:地方政府尤其是基层县乡两级政府在财权与事权上的脱节，从普遍意义上而言，地方政府对中央集权的“不满与抵触”;在地方，中央政府的相关政策意图也时常不能完全实现。最终，当代中国的央地关系面临着“集中不够、分散也不够”的困境，也就很难从根本上走出我国央地关系之间“一收就死、一放就乱”的循环局面。③张紧跟:《府际治理:当代中国府际关系研究的新趋向》，《学术研究》2013年第2期。

(三)均权主义

均权主义是在总结和综合集权主义和地方分权主义基础上的新发展。均权主义认为中央与地方之间存在一种内在的相互依赖关系。由于，中央政府和地方政府之间都掌握有一定的、可以用来与对方相抗衡的资源，各级政府基于资源之上从而拥有相对应的权力。因此，中央政府和地方政府之间是一种互不控制、相互独立、能够讨价还价、进行交易和协商的博弈关系。

综观我国中央与地方关系的发展，可以看出，中央与地方之间的权力关系一直处在集权一分权一再集权一再分权的恶性循环之中，无论采取什么样的措施，时常会陷入“一统就死，一放就乱”的两难境地，其中一方的积极性的发挥是以另一方积极性的压抑为代价。均权主义跳出了集权主义和分权主义在我国中央与地方关系问题上的两难境地，力求避免我国中央与地方关系之间那种零和博弈即非输即赢的互动模式，跳出中央与地方之间“一统就死，一放就乱”恶性循环的理论症结，力图寻求中央与地方关系的平衡与协调。

在我国，孙中山是较早提出均权主义的倡导者。孙中山在总结历史演进经验的基础上，提出了中央集权与地方分权不可偏执的思想。1922年，孙中山认识到，中央集权模式、地方分权模式、联省自治模式都不能解决我国中央与地方的关系问题，也不能解决我国的统一问题。中国要富强，要统一，只有实行均权主义。从此之后，孙中山对这一主张不断进行丰富和完善。孙中山认为，均权模式既吸收了联邦制分权的优势，也吸收了单一制集权的长处。孙中山均权主义的实施方式包含三个方面:(1)关于均权的原则问题。孙中山认为，中央与地方之间的权限分配，不能单纯以中央或者地方作为对象，而是以权力的性质为考虑对象。权力适宜于中央，就归属于中央为宜;权力适宜于地方，就归属于地方为宜。比如，军事、外交，这种权力宜统一，而不能分散，所以应属于中央。教育、卫生，每个地方情况各异，因此，这种权力应属于地方。(2)关于均权的主体问题。孙中山认为，国家权力到底应该属于中央还是地方，与主权在民没有关系。治理权如果有官僚掌握，就是官治;治理权由人民掌握，就是民治。所以，如果治理权被官僚掌握，那么，无论是中央集权也好，还是地方分权、联省自治也好，都是官治。如果是官治，则“现在实行的联省自治中，一省之中的督军、总司令、省长等，和过去的皇帝、总统又有什么分别呢!”(3)关于均权的前提问题。孙中山认为，要使均权能够贯彻实施，就必须实行地方自治。他认为，自治单位应该定位于县一级，而省作为中央与县之间关系的枢纽，“省长一方面要监督本省的地方自治，一方面也要接受中央的指挥。”①《孙中山全集》第7卷，第67页。转引自张连红:《从联邦到均权:孙中山对中央与地方关系的探索》，《史学月刊》1998年第2期。孙中山关于均权制的设计，在政治实践中始终未能真正贯彻，因此，所谓均权制，就成为一种处理中央与地方关系的理想化的设计而已。

二、理论界关于新型央地关系的建构与讨论

从已有研究文献来看，理论界关于新世纪我国中央与地方关系的设计与建构，基本思路大体可以概括为以下几种:

(一)从法律、制度方面进行研究，强调我国中央与地方关系法治化、制度化的重要性。

我国在处理中央与地方的关系上，主要采取两种方式:一种是通过政治制度的架构，从宪法与法律制度上对中央与地方的关系进行规范。比如，在我国宪法与地方政府组织法中，都明确规定了关于中央国家机关与地方国家机关的职能与权力。另一种是在宪法与法律框架外对中央与地方的关系进行规范，主要表现为政策性或者个人意志性。比如，通过中央政策对中央与地方的权力关系进行调整，然后再用法律加以确定，一旦中央政策发生变更，法律制度也随之而变，没有一个固定的程序或者标准，大多是对现实问题的权宜之计。

在当代中国央地关系的研究中，从法律、制度层面，对我国中央与地方关系进行法治化和制度化研究，成为当前一个重要的研究视角。“结构/制度”的研究路径认为，结构和制度因素至关重要，中央与地方的关系可以概念化为“制度支配下互动模式的运行”，其研究认为，中央与地方关系的冲突，原因在于中央结构的安排以及地方政府对其在角色和利益认知上所存在的落差而致。研究者因此认为，要理顺我国中央与地方的关系，应当在政治体制建构的原则上，妥善处理好中央与地方之间的政治性分权和行政性分权问题。②任剑涛:《宪政分权视野中的央地关系》，《学海》2007年第1期。在体制转型时期，要构建一个合理的中央与地方关系，必须以职权定位和制度创新为主题展开研究。③汪雷:《转型时期中央与地方关系建构的路径分析》，《中国行政管理》2003年第8期。一些学者还提出，以我国现行宪法为依据，制订一部关于中央与地方关系的《中华人民共和国中央与地方关系法》，从而用法律来明确规范我国央地关系，使中央与地方能够在法治的基础上，形成新型的权利义务关系，并使之趋于稳定。①刘小兵:《中央与地方关系的法律思考》，《中国法学》1995年第3期。总之，我国中央与地方关系法制化的关键问题在于，必须从尊重和保障从宪法上赋予地方政府的双重地位。一方面，作为中央政府的执行机关，地方有接受中央委托，并履行中央政令的职责;另一方面，地方政府也应当有法定范围的自主权，有按照地方人民的意愿，提供高质高效公共物品和公共服务的主体资格。②朱丘祥:《中央与地方行政分权的转型特征及其法治走向》，《政治与法律》2009年第11期。

(二)从合理分权的角度，试图建构一种新型的中央与地方关系。

从合理分权的角度，建构央地关系的观点在我国学术界具有一定的普遍性。但在具体的操作上，仍存在一些不同的看法。薄贵利在“中央与地方权限划分的理论误区”一文中，重点区分了几个关键性概念的含义。他指出:权力下放的价值意义，不仅仅是为了调动地方的积极性，还应当包含发展社会主义民主、提高地方政府管理效率等;地方自主权的赋予，也不仅仅是扩大地方政府的自主权，还应当包含地方民众民主权利的扩大;改革不等于放权，收权也不是意味着倒退，我国中央与地方关系的改革重点，应当是改革高度的中央集权制，但并不是要全盘否定我国的中央集权制。邵明阳在“从效率性分权到公平性分权:当代中国中央与地方权力调整轨迹分析”一文中，把我国中央与地方之间关系的划分分为三个阶段:即1949年到1992年的行政性分权阶段，1992年到2004年的经济性分权阶段，和2004年中央提出科学发展观之后的公平性分权阶段，特别强调在提供公共物品和保护弱势群体方面的公平性。

处理好中央与地方的权力关系，重要的是理清中央与地方的权力边界，没有一个清晰的权限划分，在改革中往往出现中央权力地方化和地方权力中央化的怪象。当前我国中央与地方权力的调整需解决的问题不是该不该分权，而是要理清哪些权力该集中到中央，哪些权力该下放到地方，在权力调整中有集有分，并使权力调整制度化和法制化，通过有选择的集权和制度化的分权构建相互合作和依赖的中央政府和地方政府关系，实现集权和分权的平衡。③熊烨:《我国中央政府和地方政府权力调整中的集与分》，《成都行政学院学报》2013年第5期。

(三)从经济利益入手，探索中央与地方财政关系的合理构建。

从利益角度看，中央与地方关系的核心，实质是中央代表的国家利益与地方代表的地方利益二者之间的利益均衡问题。1994年中国推行分税制改革之后，在经济学界和政治学界出现了大量的从中央地方财政分权的角度研究中央与地方关系的文章与著作，对政府职能的界定、各级政府事权的划分、政府财政支出责任与相应的税收与非税收入在各级政府间的划分、政府间财政转移支付制度的构建以及中国分税制改革存在的问题与完善思路等，进行分析研究。研究认为，在市场化改革与分权化改革交互作用的转轨时期，通过政策来调整中央与地方之间的利益关系，存在制度性的缺陷。中央和地方在财权、事权范围上没有得到清晰的界定，导致地方与中央利益关系调整缺乏双向性的约束机制。从而在每一次利益关系的调整中，处在中央政府行政层级之下的地方政府都处于弱势地位，而中央政府的权力收放也显得依据不足。在放权于地方政府的制度变迁中，地方财政虽然有所加强，但其区域调控角色却难以到位。而随着中央财力的弱化，其宏观调控手段也难以有效实现，从而整个经济在高速增长中始终隐含着“一死就放，一放就乱，一乱就收，一收就死”的“治乱循环”。作为我国改革开放的一种历史延续，中央与地方利益关系的模式，已经由政策调整进入到制度创新的阶段。如果没有强制性的制度安排，那么，中央与地方之间的利益分配机制无论设计如何完美都将大打“折扣”。因此，中央与地方在利益关系调整之后，必须重构一种科学的利益关系新模式，从双向约束双方的利益关系，从而保持一种深层次的利益结构平衡。④李新安:《我国中央、地方政府区域调控的利益博弈分析》，《财贸研究》2004年第4期。研究指出，在宪政视野下，要构建一种和谐共赢的中央和地方之间的财政关系:一是要对中央与地方之间的关系进行科学定位;二是对中央与地方之间的财政权限进行合理划分;三是增强中央的宏观调控能力和建立地方利益的表达与平衡机制。⑤王旭伟:《宪政视野下我国中央与地方财政关系研究》，吉林大学博士论文，2010年。

(四)从经济学的人性假定出发，通过博弈论、委托代理理论、公共选择理论等动态的、微观的研究视角分析中央与地方互动的过程。

殷华方、潘镇、鲁明泓以中国外资产业政策在江苏省的执行案例对央地间的博弈情况进行说明，认为中央与地方之间的关系，本质上是一个多阶段讨价还价的过程，对于中央政府和地方政府而言，都会根据上一阶段的政策执行情况和所学习到的知识来决定下一阶段的谈判策略。所以，政策制订本身以及地方政府的政策执行策略都是一个内生的动态均衡，仅仅依据静态视角将可能只会提供片面的甚至是错误的解释。①殷华方、潘镇、鲁明泓:《中央—地方政府关系和政策执行力:以外资产业政策为例》，《管理世界》2007年第7期。黄强、郑力认为，中央与地方博弈的困境是由于体制的不成熟导致的，中央政府目前所拥有的权力，并没有建立在与民众直接联系的基础之上。因此，中央政府对地方控制的最主要方式除了人事制度外，已经没有其他有效的方式，渠道的单一性必然导致中央政府控制力的不足。在此基础上，中央政府形成的对这种人事控制路径的过度依赖，正是二者产生矛盾冲突的根源和中央处理与地方关系的困境所在。要解决这一困境，最理想的方式是中央政府通过加强与基层民众的联系，增加直接选举，从而巩固其合法性，增加其权威性，最终取得与地方政府博弈中的有效砝码。②黄强、郑力:《后全能时代中央与地方政府的博弈及思考》，《唯实》2006年第1期。

公共选择理论是运用经济学理论解释地方政府的行为。研究者认为，按照理性经济人的假设，当代中国地方政府行为的主要参与者都是追求自己私利的个人，对于地方政府的主要领导而言，其面临的激励因素主要是晋升激励、福利激励、权力激励、成就激励等。在单一的中央集权制国家，为什么中央的决策在地方会遭到扭曲和违背?按照公共选择理论的理性经济人的假设，答案就是:地方政府官员的谋利动机修正了地方政府的施政行为。

委托代理理论是从委托代理关系的角度研究央地关系，通过委托代理理论研究政府的行为，人们一般都把地方政府视为代理人，把上级政府和本辖区的公众视为委托人，地方政府既要向上级政府负责，又要向本级人民代表大会负责。然而，从实际情况看，我国地方政府主要是对上级政府负责。之所以向上级政府负责而不是向辖区公众负责，从民主发展的角度看，原因主要在于地方民主不发展，从而导致辖区公众无法通过代议机关控制地方政府的施政行为。③田润宇:《当代中国地方政府行为的激励结构解析》，《福建行政学院学报》2010年第3期。

三、对现有研究范式的评估

国内学术界在中央与地方关系的研究中取得了大量成果，并在推动我国中央与地方关系的建构方面发挥了积极作用。但是现有关于中央与地方关系的研究仍然有许多重要的问题尚未形成理论上的突破，已经关注的领域也还有不够深入与系统的地方。

(一)目前的研究，通常比较偏向于在层级上简单地以“中央政府——地方政府”加以涵盖，但实际上，我国央地关系中存在着多至三级到四级的地方政府，各层级地方政府在央地关系的互动中都有着自己的成本、收益等复杂的利益考虑，因此，目前这种简单的两极研究取向并不能真正揭示央地关系的实质。

(二)解决中央与地方的争议，既有的以政府为单一行动中心的研究存在着难以克服的局限性。改革开放后，中国社会中的多元利益主体正逐步获得独立、自主的地位，为公民对社会公共事务的参与创造了机会和条件。因此，仅仅局限于传统央地间政府关系的研究将面临严峻挑战，研究转型期中央与地方的关系，应更多的寻求政府组织以外的社会资源，强调通过培植不同的社会主体，共同参与地方社会的治理，重新建立中央与地方、国家与社会间的平衡。

(三)分权还是集权，是针对中央集权体制下，在中央政府掌握权力收放的前提下，针对央地关系中权力划分进行的研究。在这种研究视角里，地方政府只是被动的权力的接受者。如果认为，这就是当前央地关系的实质，那么就无法解释，作为在政治上高度集权的中央政府，为何在近几年里，屡屡出现“上有政策，下有对策”，“村骗乡，乡骗县，一直骗到国务院。国务院下文件，一层一层往下念，念完文件进饭店，文件根本不兑现”等等这样的新闻。因为，当代中国地方政府已经逐渐从代理型政权经营者转变为谋利型政权经营者。实践中，转型中的中国地方政府既不代表中央政府的利益，也不完全代表地方民众的利益，而成为地方政府主要官员利益的代表者。④张紧跟:《当代中国地方政府间关系:研究与反思》，《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2009年第4期。央地关系所暴露出来的问题，迫切要求在中央与地方关系上有新的解决思路。

(责任编辑:刘要停)

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1003-4145［2015］08-0145-05

2015-04-26

王晓燕，女，山东大学政治学与公共管理学院博士生，山东财经大学公共管理学院副教授。

本文系2014年山东省软科学办公室“山东省中小企业技术创新的社会化服务体系分析”项目(项目编号:2014RKB01406)、2014年济南市哲学社会科学规划项目“地方治理视角下地方政府‘软实力’的建构”(项目编号:14BZD25)的阶段性成果。