我国增强在北极地区实质性存在的障碍与挑战

杨振姣 齐圣群 白佳玉

(中国海洋大学 法政学院，山东 青岛 266100)

·政治与行政学研究·

我国增强在北极地区实质性存在的障碍与挑战

杨振姣 齐圣群 白佳玉

(中国海洋大学 法政学院，山东 青岛 266100)

我国增强在北极地区的实质性存在，一方面是保护北极地区脆弱的生态环境的需要，另一方面对我国的能源、航道、非传统安全具有重要的战略意义。然而，环北极国家的地缘优势及其在北极国际机制创建方面的话语权、北极地区治理机制的碎片化状态、北极国家对于我国参与北极事务的焦虑和排斥、以经济、政治、文化为主的综合国力的局限等，对增强我国在北极地区的实质性存在构成了障碍与挑战。正视我国在北极治理中存在的障碍与挑战，在此基础上积极寻求对策，抓住机遇，使我国在参与北极事务中实现质的突破，是中国“深入”北极的必经之路。

北极地区;实质性存在;中国;障碍与挑战

北极地区独特的地理区位、丰富的能源资源、巨大的航运交通价值以及重要的科研意义都赋予其重要的战略地位。面对俄罗斯2014年12月北极战略司令部的正式运作、加拿大在近期科考中欲将北极点纳入其主权声索范围的紧迫行动及其它北极国家伺机而动的韬晦战略，中国增强在北极地区的实质性存在愈发迫切必要。

一、我国增强在北极地区实质性存在的含义

我国增强在北极地区的实质性存在，一方面是保护北极地区脆弱的生态环境的需要，另一方面对我国的能源、航道、非传统安全具有重要的战略意义。

增强我国在北极地区的实质性存在是指在处理、应对北极事件中，中国的步伐不局限于量的变化而要有突破性的进展，由量变开始转向质变。这就要求在北极事务中，中国不再仅仅以旁观者的姿态进行“关注”，而是在认清形势、尊重北极国家权益的基础上积极参与到北极事务中去。具体来看，它以提升中国在北极事务中的话语权，促进北极地区的可持续发展为目标。通过加强北极地区的科考活动(增加考察次数、提高研究水平)，积极投入到北极能源资源的开发活动中去，关注并维护北极通航、旅游，强化与北极相关的人文交流及学术研究，提高中国在北极事务中的参与能力，主动参与主持国际会议等途径来实现这一目标。

二、我国增强在北极地区实质性存在的障碍

北极地区的战略价值得到国际社会的普遍认可，甚至引发了相关的北极争端。受地缘位置、科研水平及资金、人才等多重因素的影响，在北极事务中许多国家仍被“拒之门外”。我国很早就开始关注北极地区并试图积极参与到北极事务中去，但基于地缘位置、北极治理机制模式、北极国家的相关态度、我国自身的实力等因素，我国在北极事务中的参与度仍有待提高。目前，我国在北极地区的活动主要局限于科考，在资源能源开发和航道方面涉及较少。

(一)环北极国家的地缘优势及其在北极国际机制创建方面的话语权

多个主权国家(八个环北极国家)的陆地边界环绕在北极周围致使相关权属问题复杂化。北极地区由主权国家的领土、领海、专属经济区、大陆架和公海等不同法律属性的区域构成，并且在领土和海域划界方面仍存在复杂的纠纷。①叶江:《北极事务中地缘政治理论与治理理论的双重影响》，《国际观察》2013年第2期在应对北极事务的过程中，权力政治(亦称强权政治)以及与其高度相关的地缘政治理论皆对北极格局产生了举足轻重的影响。所谓的地缘优势是指:北极国家依据其独特的地理环境与“地缘政治理论”不断增强和扩张其在北极地区的权利，争夺北极的领土、资源，并依据各种地理要素、政治格局进行地域形式分析及预测与北极有关的战略形势和有关国家之间的权力斗争，以达到实现本国利益最大化的目的。此外，非北极国家欲参与北极事务需要接受北极国家制定的各种限制条件，这无疑是中国增强在北极地区实质性存在的首要障碍。

就目前状况看，北极地区丰富的能源资源绝大部分在环北极国家的主权管辖下，中国作为非北极国家开发利用这些资源不仅受到国际法的约束，还必须符合沿海国的政策、法规。除了受到沿海国经济发展和投资环境的影响之外，占有地缘优势的环北极国家对极地权益和资源也不断进行强化控制，使得非北极国家在维护权益和参与北极资源利用方面困难重重。北极区域内的许多陆地和海域都被主权国家控制，想要在北极开展科考也需要接受北极国家严苛的法律规章和制度要求。比如，欲进入北极国家进行科考的组织和个人都必须按照北冰洋沿岸国家的要求进行申请，获得批准后方可进入北极地区进行科考。另外，北极理事会作为北极地区最重要的政府间论坛及事务处理机构，虽然接受非北极国家、非政府组织及国际组织以观察员身份参加，但“观察员”在北极理事会中并没有话语权，并且其最终也只能够停留在“观察员”的层面上，始终无法与北极国家平等对话。中国成为观察员后的权利和义务并不平衡。无法逆转的地缘劣势及环北极国家强硬的话语权无疑是中国增强在北极地区话语权的一大障碍。

(二)北极地区治理机制的碎片化状态

北极治理机制的碎片化是指由于北极特殊的地理位置、复杂的权属状态、多元的利益主体导致各国出现划界及相关治理机构管辖权限争议、职权划分以及边界增殖而产生的复杂状况。北极治理机制不仅在数量上呈现出大量的碎片化而且这些治理机构、组织在地域和功能上彼此交叉重叠，在共同治理中缺乏计划性、协同性最终导致北极治理的低效率、低效能。北极治理机制的碎片化主要体现在分散的治理模式和治理机制上相对较低的规范化、制度化。首先，北极事务的处理大多采用“分而治之”的治理模式。合作与治理的分散化降低了我国参与北极事务的效率和效益，增加我国参与北极事务的难度。其次，北极治理的相关条约、协议等普遍具有明显的“软法”特征。相较于“硬法”，尽管“软法”更具普遍性与适应性，但因其不具有强制性的约束力往往不能达到硬法立竿见影的效果，在一定程度上也给某些国家投机取巧提供了便利，在北极事务中对中国等其他负责守法的国家来说易出现偏颇。再次，不同利益群体间的角逐形成了“扇形模式”、“环北极八国”、“五国机制”乃至“全球共管北极”等纷繁复杂的治理形式，这些治理形式对中国不利。这一复杂的政治格局对处境尴尬的中国来说，虽然增加了选择的机会但风险也随之而来，欲独善其身更是困难，可谓是机遇与挑战并存。

(三)北极国家对于我国参与北极事务的焦虑和排斥

尽管北极八国在划界、航道、资源等问题上还存在一定争议，但对于拒绝其他国家染指北极事务却是做到了一致对外、不谋而合，其本质是欲将非北极国家排斥在北极治理机制之外。北极国家准备采取“内部协商、外部排他”的战略来维护其既得利益以及在北极治理中的主导权。②程保志:《刍议北极治理机制的构建与中国权益》，《当代世界》2010年第10期。北极国家曾多次在相关北极会议中强调北极八国在处理北极事务中的“特权”及“超然”地位。2011年俄方媒体及美国之音都宣称:俄方政府不希望中国插手北极有关事务，环北极国家美国、加拿大、挪威等国也一致赞同。在2014年8月加拿大总理的北极之行中拒绝中国记者随其前往采访，其将中国排斥在北极事务之外的目的昭然若揭。虽然北极国家一再掩饰其排外的本质，如声称要北极“多些国际化色彩”;允许非北极国家在通过理事会表决后成为“观察员”。但是，所谓的“观察员”在北极理事会中不仅地位尴尬而且话语苍白无力。可见，北极国家的过分“担心”无疑为中国深入北极竖起了一道隐形屏障。

(四)以经济、政治、文化为主的综合国力的局限

在北极事务中占有一席之地需要的不仅仅是满腔热情与高度重视，更重要的是以经济、政治、文化为主的综合国力的全面提升。我国已抓住机遇成为了北极理事会的正式观察员，为增强我国北极事务的话语权和参与度迈出了巨大的一步。随着北极形势的不断变化，无论是航道开通、资源能源的开发还是极地科考都对我国的软硬实力提出了新的要求。

首先，经济作为一切上层建筑的基础，可以为我国参与北极地区的科考、生态保护乃至能源航道的开发提供有力保障。改革开放以来我国的经济发展迅速，但作为人口众多的发展中国家与西方发达国家相比还存在很大差距，如目前在北极油气开发中几乎没有中国参与的项目。经济水平与北极发展需要的失衡使得中国在北极事务中“底气不足”，严重制约了我国在北极地区发展的速度和效率。

其次，从政治力上来看，中国政府对北极事务的关注起步较晚、起点低，既无国家目标又无长期战略规划，导致目前落后于西方国家。外交方面，中国作为非北极国家没有主权优势，在北极事务中缺乏话语权，尽管我国已经成为北极理事会的正式观察员，但在北极理事会中仍没有发言权，作为非北极国家仍被排斥在北极理事会的权力中心之外。积极构筑中国参与北极的合理合法依据，团结非北极国家、尊重环北极国家，处理好与原住居民的关系，开展多边与双边外交是中国参与北极事务的重要举措。

再次，文化方面国内极地理论研究相对滞后。我国正式的北极科学考察起步于20世纪90年代，与世界其他极地考察强国，如美国、俄罗斯等国相比起步晚，并且在考察规模、考察的广度和深度上都有相当大的差距。我国在北极地区开展的科学考察活动主要集中于全球变化研究领域，但对全球变暖给北极地区带来的直接和间接影响的对策研究，尤其对我国的经济发展、能源安全的影响研究深度不够。同时，我国北极科学考察取得了许多科研成果，但缺乏完整性、系统性和连续性，还缺乏高水平的研究成果。与美国、俄罗斯、欧洲各国等极地强国相比，我国在极地活动支撑条件和应急保障能力上都面临着严峻挑战。极地现场观测技术能力不足，高科技观测手段如极地卫星、智能化机器人应用处于探索阶段，长期监测项目以及核心项目的观测连续性不够，业务化观测体系尚未形成。①极地中国-北极考察，中国极地科普网http://www.jdkpnet.com.cn/jidizhongguo/beijikaocha.htm#1.这些都是制约我国开展北极地区环境调查的瓶颈。

三、我国增强在北极地区实质性存在的策略

北极是全人类的北极，不论是其环境变化、资源能源开发还是航道开通都与人类未来的命运紧密相连。我国作为一个负责任的大国，必须重视北极事务对中国经济、政治、科研的影响，并采取积极对策以增强中国在北极地区的实质性存在。

(一)坚决维护北冰洋公海地位，以气候变化这一国际性议题作为中国参与北极事务的切入点

《联合国海洋法公约》的相关条款认为，北极圈周边被冰所覆盖的区域，并非在沿海国的管辖海域之内，它是独立于所有国家之外的公海。属于“国际海底区域”的公海海底的资源为人类共同所有，并且公海内各国在不违反国际公约的情况下均有权行使自己的权利。因此，面对北冰洋地区日益严重的生态问题及北冰洋沿岸国家要求进一步扩大其外大陆架的形势，以及各国打着环保的幌子争夺北极资源，我国可以联合其他非北极国家，积极行动起来保卫国际海底区域。维护北冰洋的公海地位，维护非北极国家平等参与北极资源开发与利用的权利，积极参与到北极地区的生态保护与环境治理中去，有效地防止部分国家对北极资源的垄断和对北极脆弱环境的破坏，为建立公平公正合理的北极治理新秩序奠基。

与此同时，我国要充分利用气候变化这一国际性议题并以此为切入点，开展我国在北极地区的环境保护工作。由于气候变化属于全球性议题，更容易在国家之间产生共鸣达成合作。北极作为解决全球气候变化中的重要环节，作为“气候变化的预警器”成为全球共同关注的焦点，加之北极国际公海地位，为我国在相关的北极国际事务上参与和发言提供了机会。中国应利用各种场合表明我们的北极问题的立场，敦促和推动国际社会尽早签署和平开发和利用北极的国际条约，促使各国拿出最大的诚意来参与保护北极生态环境，各国必须统一“保护北极生态环境，就是保护人类共同的家园”这一思想，严禁为了追求各自利益而破坏北极脆弱的生态系统。

(二)积极加入北极各项条约和国际组织，寻求中国在北极事务中的立足点与支撑点

中国虽然不是北极圈国家，但却是国际法和北极一些区域性条约的缔约国。例如《联合国海洋法公约》规定我国有权共享“区域”及其资源的权利，有进入北极公海进行科考的自由。《斯匹次卑尔根群岛条约》的签约国，在不违背当地法律规章的条件下有权在北极圈内平等从事海洋、工、商、矿等活动。这些对维护我国的海洋权益，强化对北极区域的认识，进而保护全球生态系统具有重要的科学意义，对我国的气候、环境、农业、资源等方面的研究也具有现实意义，为我国开展极地生态保护工作提供相应的权利。

中国作为最大的发展中国家、非极地国家的代表和某些北极条约的缔约国，应积极加入各类有益于北极发展的条约与国际组织，积极寻求与北极国家平等的权利和参与北极事务的机会，在北极环境治理中增加自己的话语权，维护我国在北极地区的国家利益。迄今为止，我国已经签署《联合国气候变化框架公约》、《国际北极科学委员会》、《京都议定书》等相关国际环保公约，并获得了北极理事会观察员国的身份。相信通过不懈的努力，在未来的北极保护、治理和开发之路上中国将发挥更加重要的作用。

(三)推动与构建公平公正开放的北极治理机制，为我国参与北极事务提供制度保障

现有的北极治理机制呈现弱化趋势，缺乏针对性、约束力和执行力，不能为北极环境治理提供良好的制度保障，也未能在生态保护中发挥应有的作用。因此，积极推动北极治理机制的国际化，引导北极治理机制向公平、公正、开放的方向发展将是我国作为有实力和负责任的大国参与北极事务的重要方式和途径之一。

首先，要强化“人类共同继承财产”这一原则在北极地区的适用，同时围绕《联合国海洋法公约》等国际公约为中国参与北极事务寻找依据展开博弈。呼吁国际社会可以在现行国际法基础上，制订出更加具有针对性的法律制度，对北极地区的航行安全和环境保护做出规制。①胡正跃:《中国对北极事务的看法——外交部部长助理在北极研究之旅活动上的报告》，《世界知识》2009年第15版。其次，强化国际组织对北极事务的参与和协调，增强治理机制的公平性、民主性和包容性，杜绝个别国家垄断北极事务的现象。再次，倡导国际合作与对话，使各方利益主体共同参与北极治理机制的构建和完善。在不侵害北极国家正当合法权益的基础上，积极维护非北极国家在北极地区的相关利益，严防北极治理机构沦为某些国家谋取私立的附庸，努力构建公平公正开放的北极治理新机制以有效应对北极问题。

(四)倡导北极合作主体多元化，为各国的交流与沟通提供良好平台

独特的地理位置、复杂的国际关系、脆弱的生态系统决定了单个国家难以解决北极问题，合作在处理北极事务中尤为重要。作为非北极国家，我国因地缘政治等复杂因素无法像在南极那样直接进行活动。因此，积极与多元主体开展全方位多领域的合作是我国参与北极事务及相关活动的基本路径。

一方面我国应积极同北极国家及非北极国家开展双边和多边合作，另一方面也要参与各种现有的北极国际及地区合作组织机构，努力寻求一条能够最大限度维护我国国家利益的正当合法的北极治理路径。通过开展与俄美加等北极国家的交流与合作，了解彼此的利益诉求，努力寻找双方的利益交汇点，实现最大限度的利益捆绑。同时，我国与广大非北极国家在北极拥有相同或相近的利益诉求，为保障非北极国家在北极的权益我国应当充分发挥非北极国家在北极组织中的作用，加强非北极国家之间在北极问题上的合作。抓住北极理事会对非北极国家及相关国际组织开放的机遇，力促更多的非北极国家成为观察员，在北极国家与非北极国家之间形成密切合作、良性互动、共同解决跨区域问题的良好氛围。

(五)制订我国北极参与规划，并将其纳入国家战略，确立中国在北极地区实质性存在的政策保障

建立在自然科学研究基础上的合作协议大多数都比较独立，相互之间缺少联系，而且大多数国家都是只研究、不实践，从而导致这些协议或者措施都没有什么约束性的执行力。对待这一问题，加拿大值得我国借鉴和学习，如它在重视北极生态环境保护整体性的同时构建了全方位、宽领域、多层次的北极生态保护合作模式。我国也应建立一套综合性的北极相关研究制度，这套制度不仅要重视自然科学方面的研究，还要重视社会科学方面的政策性研究，制订具有法律约束力的政策性协议，以保障北极事务及日常工作的实施。同时，还应重视和善于把国际协议与国内政策相结合。比如，由北极国家共同达成的《北极环境保护战略》和加拿大自己制定的《北极环境战略》的相结合;《联合国海洋法》与其制定的《北极水域污染防治法》之间的互动。只有这样才能标本兼治，达到预期的目标，而不是只留给国际协议以口头上的承诺。此外，政策机制设计再好，若不能上升到国家战略高度，也很难受到重视，实施效果也会大打折扣。因此，我国不仅要重视政策的制定，更应将其纳入国家战略之中，从维护国家安全和权益的角度去参与北极事务的治理和环境的保护，在理论和政策的保障中去发挥建设性作用。

(六)设立北极环境研究专项，力争科研成果达到国际前沿水平，为中国参与北极事务提供技术支撑

我国要加强对北极的科学考察和相关研究，为开展在北极地区的生态保护、能源开发等工作提供法理和科学依据。正如西方媒体所言，在北极争夺战中发挥关键作用的还是科技实力。没有强大的科研力量作支撑，没有哪个国家能在北极争夺战中取胜。在现今的法治社会欲主张北极权益，就必须在国际法中寻找坚实可靠的依据，增强北极实质性存在也是如此。我国要想在北极治理中增强话语权，破除参与障碍，就必须加大对北极环境的科学考察和相关研究。

确立我国北极科研的主要目标，扩大北极科学考察活动的范围和规模，建立专业化、高水平的北极研究队伍，加强在该领域内的国际合作，都需要国家高度重视。加大科研经费支持力度，选派精兵强将，有目的的开展北极研究，争取在若干方向上达到国际前沿研究领域，使我国成为北极研究的重要力量之一，在国际上形成重大影响力。这些都将有利于我国在环境保护方面与他国进行合作，维护自身权益。在重视和加强硬科学的研究与投入的同时，还应重视包括人文、法律、历史等与北极问题相关的软科学研究，以达到软硬科学互助互补的功效。

(七)不断增强我国以政治、经济、文化为主的综合国力，全面提高我国的软硬实力，为中国参与北极事务建立强有力的后盾

综合国力是衡量一个国家基本国情和发展状况最关键的指标，其强弱直接关系到一国的国际影响力。改革开放以来，我国通过构建合理的经济体制，创造适宜经济发展的良好环境，调整优化经济结构，社会经济发展跃上了新台阶。加大对外开放力度，充分利用国际市场和国际资源，积极参与国际贸易，在引入先进技术人才的基础上不断创新，全面提升我国的“软实力”与“硬实力”。同时，主动参与国际合作，适时进行国际政治、经济安全的对话，与北极国家、非北极国家、原住居民开展多领域合作。培养专业化的研究队伍，通过主持北极问题的国际会议增加信息交流与合作。通过我国各方面实力的全方位升级，为我国增强北极地区的实质性存在奠基，为中国的北极之路“破冰”。

四、结论与讨论

尽管北极国家一再强调其在北极地区的权利和利益，但北极并不属于任何国家却是不争的事实。北极的能源、航道等对中国发展与国家利益都极具战略意义。中国的发展需要北极，北极的发展亦离不开中国，这是不可阻挡的历史潮流。正视我国在北极治理中存在的障碍与挑战，在此基础上积极寻求对策，抓住机遇，使我国在参与北极事务中实现质的突破，是中国“深入”北极的必经之路。

中国作为负责任的大国，一方面我们承认并尊重北极国家在北极地区所拥有的正当合法权益;另一方面，也要积极参与到北极地区的科考、环保、科学文化交流中去，推动与构建开放、公正、公平的北极治理新机制，为北极的和平与发展提供制度保障。应积极参加北极理事会的各项活动，了解北极地区最新动态;制订系统完善的北极发展战略，为中国增强在北极地区的实质性存在提供方向指导;不断增强我国的科技实力，为我国极地科考和北极生态保护提供技术支撑;全面增强中国以经济、政治、文化为基础的综合国力，为中国增强在北极地区的实质性存在提供动力支撑。尽管北极之路坎坷，但相信我国能够跨越障碍、迎接挑战、实现在北极地区的实质性存在。

(责任编辑:栾晓平)

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1003-4145［2015］08-0133-05

2015-01-19

杨振姣，女，博士，中国海洋大学法政学院副教授。齐圣群，女，中国海洋大学法政学院硕士研究生。白佳玉，女，博士，中国海洋大学法政学院副教授。

本文系教育部人文社会科学研究青年基金项目“中国海洋生态安全治理模式研究”(项目编号:11YJC630258)、教育部人文社科重点研究基地项目“我国增强在北极区域实质性存在的理论依据及实现路径”(项目编号:2013JDZS03)、中国海洋发展研究中心海大专项“我国增强在北极地区存在的实现路经研究”(项目编号:CAMAOUC201402)、2014年第48批留学回国人员科研启动基金项目“我国增强在北极区域实质性存在的障碍及解困之道”的阶段性成果。