人民政协履行人大职权期间协商民主问题探析

□宋连胜，李　建

（吉林大学马克思主义学院，吉林长春130012）

人民政协履行人大职权期间协商民主问题探析

□宋连胜，李建

（吉林大学马克思主义学院，吉林长春130012）

人民政协履行人大职权期间的协商民主源于中国共产党在特定历史条件下为实现制宪建国而做出的制度安排，是新民主主义时期以来中国民主政治发展的历史逻辑、民主逻辑与制度逻辑的高度统一。人民政协履行人大职权期间协商民主的形成不仅确立了社会主义协商民主发展的价值目标，完成了社会主义协商民主制度的逻辑建构，而且开创了社会主义协商民主与选举民主良性互动的民主模式，这对于新时期社会主义协商民主制度的不断完善和建立中国特色社会主义协商民主学术研究话语体系具有重要的价值和意义。

人民政协；政治协商；协商民主；民主价值

人民政协履行人大职权期间协商民主是中国共产党在建国前夕全国范围内普选条件不成熟的历史条件下，为实现制宪建国目标而做出的制度安排。在此期间，人民政协兼具国家权力机关和人民民主统一战线组织双重性质，为中国共产党与各民主党派、无党派民主人士及全国各界人民团体之间展开多种形式的协商合作提供了专门的场所和可靠的组织保障。为此，习近平在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话中指出，新政协的召开“标志着100多年来中国人民争取民族独立和人民解放运动取得了历史性的伟大胜利，标志着爱国统一战线和全国人民大团结在组织上完全形成，标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度正式确立”。［1］建国初期，中国共产党和各民主党派、无党派民主人士以人民政协为依托，围绕“协商建国”和“巩固人民政权”展开了丰富的协商民主实践活动，为形成既符合中国国情又独具中国特色的社会主义协商民主制度奠定了重要的基础。在此背景下，探寻人民政协履行人大职权期间协商民主的生成逻辑、实践形态与当代价值等问题，对于梳理以人民政协为主要渠道的社会主义协商民主发展历程和建立中国特色社会主义协商民主学术研究话语体系具有重要的价值和意义。

1　人民政协履行人大职权期间协商民主的生成逻辑

人民政协履行人大职权期间协商民主的生成是中国共产党在领导新民主主义革命和社会主义民主政权建设的实践中对国家政权和组织形式长期思考与探索的结果，是新民主主义时期以来中国民主政治发展的历史逻辑、民主逻辑与制度逻辑的高度统一。实践证明，人民政协履行人大职权期间协商民主在国家层面的确立，为中国共产党和各民主党派、无党派民主人士围绕人民政协展开丰富多样的协商民主实践活动提供了广阔的实践空间，直接推动了建国初期国民经济的恢复和人民政权的巩固。

1.1历史逻辑

“建立民主的联合政府”是中国共产党在新民主主义革命时期对国家未来政权建设提出的基本思路。早在抗日战争初期，中国共产党就提出在全国范围内建立一个凝聚民意和动员民众一致抗日的全国民意机关的号召，而且使“此机关要能包括各抗日党派、各军队、各有威望的群众团体的代表，即包括能代表四万万五千万同胞公意的人才”。［2］在此期间，中国共产党通过国民参政会议和敌后抗日民主政权等形式同国民党、各民主党派及无党派民主人士展开广泛的协商合作，这不仅为抗战时期多党派之间围绕“团结合作、一致抗日”提供了较为稳定的协商实践平台，而且在一定程度上激发了中国共产党对未来国家政权及组织形式的思考。抗战胜利以后，以“五一口号”为起点，中国民主政治经历了由国民党领导的旧政协到中国共产党领导的新政协的历史演进，这不仅从一个侧面展示了早期中国协商政治形态演变的 “中国社会结构的民主社会的场景”，［3］而且反映了各民主党派从坚持“中间路线”政治主张到拥护中国共产党提出的协商建国和成立民主联合政府政治主张的历史转变。建国前夕，中国共产党领导人民在军事上取得了解放战争的决定性胜利。在此背景下，“讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”就成为中国共产党和各民主党派、无党派民主人士的首要任务。然而，受当时特殊的历史环境和技术条件的限制，通过普选方式选举中央政府的条件尚不成熟，从而使得人民政协履行人大职权协商建国成为建立人民政权的必然选择和唯一路径。因此，人民政协履行人大职权期间协商民主是新民主主义时期以来中国民主政治发展的历史逻辑，是“一百多年来民族民主革命运动牺牲奋斗的果实，也可以说是三十年来新民主主义革命运动获得胜利的集中表现。”［4］

1.2民主逻辑

人民政协履行人大职权是我国特殊历史条件下形成的特殊民主组织形式，兼具协商民主与选举民主的双重特点。这是因为，从成员构成来看，第一届人民政协全体会议是由中国共产党、各民主党派、各阶层和政治团体精英组成的政治协商会议。然而，由于代表除覆盖工人阶级、农民阶级、城市小资产阶级、民族资产阶级外，还包括妇女代表、青年代表、学生代表、工商界代表、新闻文艺界代表、自由职业者代表以及自然科学和社会科学工作者代表等46个参会单位，具有广泛的代表性和真实的民主性。因此，第一届人民政协会议又具有一定的选举民主特点。正如毛泽东指出的，“现代的中国人民政治协商会议是在完全新的基础上召开的，它具有代表全国人民的形式，它获得全国人民的信任和拥护。因此，中国人民政治协商会议宣布自己执行全国人民代表大会的职权”。［5］可见，人民政协履行人大职权蕴含了丰富的协商民主与选举民主相结合的民主逻辑思想。其目的是，一方面通过选区制人民代表大会制度形成选区制“块块”民主形式组成国家权力机关，在总体上解决我国在幅员辽阔、人口众多等条件下实现人民当家作主的基本政治问题；另一方面重视协商民主在国家政治生活中的作用，充分发挥以界别为视角的人民政协“条条”模式的独特价值功能以弥补选举民主“块块”模式自身的不足，从而使协商民主与选举民主形成相互交错、相辅相成的社会主义民主模式。实践证明，人民政协履行人大职权期间形成的选举民主与协商民主相结合民主逻辑的生成，最大限度地保证了人民民主权利的实现。中国共产党与各民主党派、无党派民主人士通过这一时期协商合作，不仅科学地处理了执政党同参政党之间的利益关系，保证了民主党派在参与国家事务管理中所享有民主权利的广泛性和真实性，同时又避免了“一党专政”、“两党制”或“多党制”政党模式带来的政权和社会动荡，维护了建国初期我国政党政治的稳定。

1.3制度逻辑

人民政协履行人大职权期间协商民主是党和国家领导人在建国前夕特殊历史条件下，依据我国制宪建国客观需要而做出的制度安排。1949年第一届人民政协的胜利召开，标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的正式形成，为以人民政协协商民主提供了重要的制度载体。为了充分发挥建国初期人民政协协商民主的政治价值和功能，以毛泽东为代表的共产党人积极总结抗日时期中国共产党与各民主党派在敌后抗日民主政权中的协商合作经验，以中国人民政治协商制度和多党合作制度为载体，寓协商民主与选举民主于一身，将社会主义协商民主由实践形态上升为制度形态，从而使人民政协履行人大职权期间协商民主成为我国民主政治发展的制度逻辑。这主要体现在：一是人民政协兼具国家权力机关和人民民主统一战线组织双重性质，使得人民代表大会成立之前协商民主所依赖的中国共产党领导的多党合作和政治协商制度与选举民主所依赖的人民代表大会制度在我国民主政治实践中相互衔接、相互促进；二是人民政协协商民主以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为制度载体，是社会主义协商民主制度的重要组成部分，它与人民代表大会制度、民族区域自治制度、基层民主制度等其他制度共同构成社会主义民主政治制度体系。此后，中国共产党以人民政协履行人大职权期间协商民主为基础，相继发展了政协会议、主席会议、常务委员会议、专题座谈会议、专门委员会会议等多种协商民主形式，为中国共产党同各民主党派、无党派民主人士及各界别代表人士展开全面的协商合作和推动建国初期国民经济的恢复与人民政权的巩固做出了巨大的历史贡献。

2　人民政协履行人大职权期间协商民主的实践形态

社会主义协商民主内生于中华民族传统文化和中国共产党领导的社会主义革命、建设及改革的政治实践中。作为适合中国国情的制度安排，社会主义协商民主不仅体现了我国各族人民的根本利益，而且反映了社会主义政治制度和政党制度的优势和特点，在我国民主政治建设中具有重要的价值。在人民政协履行人大职权期间，中国共产党依托人民政治协商会议同各民主党派和无党派民主人士围绕国家法律建设、协调经济事务和商讨政治事务等内容展开了广泛的协商实践，在建国初期团结全国各族人民实现国家统一、反对国内外敌人、巩固国家政权发挥了重要的作用。

2.1讨论法律草案，参与国家法律建设

人民政协履行人大职权期间协商民主是中国共产党在特殊历史条件下为实现制宪建国而做出的必然选择。建国初期，中国共产党和各民主党派通过协商民主的方式，以人民政协为载体，依托人民政协履行人大职权期间权力机关的职能制定了一系列法律制度，不仅赋予了新中国人民政权存在和发展的合法性，而且从法律意义上确立了中国共产党依法执政和各民主党党派依法参政的政治格局。以《共同纲领》为例，“草案初稿写出以后，经过七次的反复讨论和修改，计由先后到达北平的政协代表五六百人分组讨论两次，第三组本身讨论了三次，筹备会常务委员会讨论了两次，广泛地吸收了各方面的意见，然后将草案提交筹备会第二次全体会议做了基本通过”。［6］《共同纲领》的制定赋予了新中国政权的合法性，为此，在中国人民政治协商会议第一届全体会议召开期间，刘少奇围绕《共同纲领》地位问题明确指出，“我们认为这个共同纲领是中国历史上一个极端重要的文献……这是总结了中国人民在近一百多年来特别是最近二十多年来反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义的革命斗争的经验，而制定出来的一部人民革命建国纲领。这是目前时期全国人民的大宪章”。［7］以《共同纲领》为母体，中国共产党和各民主党派围绕国家法律建设相继制定了 《中国人民政治协商会议组织法》、《中国人民共和国中央人民政府组织法》、《关于选举中国人民政协全国委员会和中央人民政府委员会的规定》以及后来陆续颁布的《土地改革法》、《婚姻法》、《合作社法》、《各界人民代表会议组织通则》、《劳动保障条例》等一系列法律，不仅体现了中国共产党与各民主党派、无党派民主人士协商合作的真实性，而且初步形成了保障我国新生民主政权运行的法律体系。

2.2协商经济事务，争取经济状况好转

废除封建残余，争取国民经济状况好转是建国初期中国共产党迫切完成的中心任务，也是人民政协履行人大职权期间协商民主的主要功能。就全国经济而言，建国初期民族资本主义在国民经济中占据着重要的地位。据统计，1950年私营工业产值占全国工业产值的比例超过了50%，私营商业占社会商品机构的批发额和零售额分别为76.1%和85%。［8］与之相对应，各民主党派、无党派民主人士和部分革命团体自成立之初就与民族资产阶级、城市小资产阶级及其农村开明地主乡绅存在千丝万缕的联系，是联系中国共产党和民族资产阶级、城市小资产阶级及其农村开明地主乡绅之间的纽带和桥梁，并在一定程度上代表了上述阶级的政治经济利益诉求。而且，就各民主党派、无党派民主人士人员构成而言，他们大多都是活跃在科教、工商、出版、金融等领域的社会精英和优秀人才，拥有高水平的专业知识和管理国民经济的丰富经验。因此，完成中国共产党在建国初期废除封建残余和争取国民经济状况好转的历史任务，就必须依靠人民政协加强中国共产党与各民主党派之间的协商合作。为更加有效地与民主党派、无党派民主人士的沟通、交流，从1950年起，中国共产党在人民政协常务会议的基础上，相继增加了最高国务会议、双周座谈会、协商座谈会等协商民主形式。在人民政协履行人大行使职权期间，中国共产党与各民主党派、无党派民主人士围绕农村土地改革、“三大改造”及社会主义工业化道路等问题展开了广泛的协商合作，先后以建议的形式向中央人民政府提出了关于稳定市场商品物价、调整工商业税收、统一管理国家经济工作等一系列刺激国民经济发展的措施，并形成了《中华人民共和国土地改革法》、《中华人民共和国土地法》、《公私合营企业暂行条例》等一系列专门指导国民经济发展的法律文件，推动了国民经济状况的全面好转。

2.3商讨政治事务，维护国家主权安全

人民政协履行人大职权期间正是新中国政治体制和政权管理体系创建和形成关键时期。人民政协依托兼具国家权力机关和人民民主统一战线组织属性，对内承担起建构国家具体职权机关行政体系的重任，对外代表中华人民共和国行使维护国家主权安全的职责。从1950年起，全国范围内先后掀起抗美援朝、土地改革和“三反”“五反”运动。在此期间，人民政协协商民主成为中国共产党、各民主党派、无党派民主人士之间就土地改革、镇压反革命、惩治腐败等一系列事项展开磋商讨论的主要渠道，为建国初期完成新民主主义革命遗留的历史任务和维护新生人民民主政权做出了重要的贡献。如朝鲜战争爆发以后，中国共产党和各民主党派依托人民政协展开更为团结的协商合作，一方面强烈谴责以美国为首的“联合国军”对朝鲜的侵略，揭露“美帝国主义者侵略朝鲜的目的，主要地不是为了朝鲜本身，而是为了要侵略中国”［9］的本质；另一方面在全国范围内进行政治动员，“全力拥护全国人民的正义要求，拥护全国人民在志愿基础上为着抗美援朝保家卫国的神圣任务而奋斗”。［10］总之，人民政协履行人大职权期间协商民主是中国共产党和各民主党派之间的协商合作的典范。它不仅从国家制度角度创建了新中国政治体制和政权管理体系，赋予了人民政权维护国家主权安全的合法性，而且通过这一时期中国共产党与各民主党派的协商合作，进一步巩固了中国共产党领导的多党合作政党政治格局的实践基础，既保证了民主党派人士享有广泛的参政议政的民主权利，又避免了西方“一党专政”、“两党制”或“多党制”政党模式带来的政权和社会动荡局面的出现，为建国初期新生人民民主政权的巩固和今后和谐政党关系的全面形成做出了巨大的贡献。

3　人民政协履行人大职权期间协商民主的当代价值

人民政协履行人大职权期间协商民主是以毛泽东为核心的中共中央领导集体在特定历史条件下为实现制宪建国而形成的新型民主形式，它对于建国初期新生民主政权的巩固和国民经济的全面恢复都起到了巨大的作用。社会主义建设新时期，我国协商民主发展所面临的社会政治环境和现实政治条件都已发生了巨大的变化，然而，人民政协履行人大职权期间协商民主并没有因此失去其自身的价值，相反，它对于当前我国进一步健全社会主义协商民主制度，发展社会主义协商民主实践，深化社会主义政治体制改革和建设社会主义政治文明依然具有重要的指导意义。

3.1确立了社会主义协商民主发展的价值目标

实现人民当家做主是社会主义协商民主发展的根本价值目标，它不仅是社会主义民主区别于西方资本主义民主最为显著的特征，更是社会主义条件下我国协商民主实践矢志不移追求的价值目标。正如胡锦涛在十八大报告中强调的，“人民民主是社会主义的生命，坚持国家一切权力属于人民”。［11］以毛泽东为核心的中共中央集体在历经二十八年新民主主义革命的实践中，灵活的把马克思主义民主理论运用于建国初期我国民主政权制度设计的实践，创造性地提出人民政协履行人大职权的制宪建国发展思路，为社会主义民主制度的建立做出了开创性的贡献。在这一过程中，毛泽东等开国元勋们从来没有放弃或偏离对人民当家做主价值目标的追求，而且他们为之进行了艰苦卓绝的斗争，最终建立起了“多数人民主代替少数人民主”性质的社会主义民主制度。从根本上讲，人民政协履行人大行使职权期间协商民主是中国共产党领导下的发展社会主义民主的手段和形式，因此必须服从和服务于社会主义民主制度的价值目标，这是因为：只有坚持人民当家做主的价值目标，才能体现社会主义协商民主的本质；只有坚持人民当家做主的价值目标，才能得到人民群众的认可和支持，社会主义协商民主才能有不断巩固存在和发展的根基。与建国初期人民政协履行人大职权期间协商民主实践相比，新时期社会主义协商民主发展所面临的社会政治环境和现实政治条件发生了翻天覆地的变化。然而，长期以来，实现人民当家做主的价值目标是始终植根于中国共产党领导的民族独立和人民解放的伟大实践中，成为了中国共产党人发展社会主义主义协商民主不可更改的法则。

3.2完成了社会主义协商民主制度的逻辑建构

从社会主义协商民主发展的历程来看，人民政协履行人大职权期间协商民主作为以毛泽东为核心的中央领导集体关于早期协商民主实践的探索，初步完成了对社会主义协商民主制度的逻辑建构，为当前时期社会主义协商民主制度的发展和完善提供了一个结构完整、逻辑缜密的政治框架。这主要体现在：第一，确立了中国共产党对社会主义协商民主的领导地位，为社会主义协商民主制度的形成和发展提供了政治前提。这是因为社会主义协商民主的性质是与我国的国家性质和中国共产党的性质紧密联系在一起的，充分体现了执政党的意志，因此，坚持中国共产党的领导是保持协商民主始终坚持社会主义性质的保障。第二，人民政协履行人大职权期间协商民主实践涵盖了党际协商、基层协商、政协协商以及政府机关各部门之间协商等多个领域，基本上覆盖了当代社会主义协商民主“通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商”［12］的活动框架和范围。第三，形成了以党际协商为主导、以人民政协为平台的中国特色协商民主在国家层面的制度设计，使社会主义协商民主“体现在中国共产党领导的多党合作和政治协商制度之中，贯穿于多党合作和政治协商的全过程，表现在国家政治和社会生活的各个方面”，［13］这不仅体现了我国各族人民的根本利益，而且反映了社会主义政治制度和政党制度的优势和特点，在我国民主政治建设中起到了巨大的作用。

3.3开创了社会主义协商民主与选举民主良性互动的民主模式

选举民主和协商民主是现代政治文明中两种重要民主形式，集中体现了长期以来人类对民主孜孜不倦的追求。在社会主义中国，选举民主与协商民主是发展和实现当代社会主义民主的两种最为重要的形式。而且，在中国共产党的领导下，我国人民创造性的将选举民主与协商民主有机结合在一起，开创了协商民主与选举民主良性互动的新模式，已经成为具有中国特色社会主义民主的一大特色，并在社会主义民主建设中发挥着越来越重要的作用。在新中国成立之时，以毛泽东为代表的共和国缔造者们为尽快实现制宪建国目标，创造性地提出与各民主党派和其他各界人士协商建国的发展思路，从而赋予人民政协兼具履行全国人大职权期间的国家最高权力机关与人民民主统一战线组织双重性质和实现协商建国与选举人民政府等双重任务，这从客观上从国家制度层面将协商民主与选举民主紧密联系在一起，共同成为社会主义中国民主政治两种实现形式。实践证明，协商民主与选举民主之间不是相互对立、相互排斥的。相反，在发展社会主义民主政治过程中，两者相辅相成、相得益彰，不仅实现了党和政府决策合法性与科学性的高度统一，而且通过协商民主与选举民主形成的“条条”和“块块”模式，最大范围适应了我国不同阶层人民对社会主义民主不同层次、不同方面、不同角度的需求，在当代中国民主政治发展的实践中越来越显示出其独特的优势。

总之，人民政协履行人大职权协商民主源于中国共产党在特定历史条件下为实现制宪建国而做出的制度安排，是新民主主义时期以来中国民主政治发展的历史逻辑、民主逻辑与制度逻辑的高度统一。人民政协履行人大职权期间，中国共产党依托人民政治协商同各民主党派和无党派民主人士展开了广泛的协商合作，为建国初期国家政权巩固和国民经济的全面好转做出了重要贡献。更为重要的是，人民政协履行人大职权期间协商民主的形成不仅确立了社会主义协商民主发展的价值目标和完成了社会主义协商民主制度的逻辑建构，而且开创了社会主义协商民主与选举民主良性互动的民主模式，这对于在社会主义建设的新时期有效承接了十八大以来“党领导人民有效治理国家”的政治体制改革发展需要和进一步健全协商民主制度都具有重要的价值和意义。

［1］习近平.在中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话［N］.人民日报，2014-09-22.

［2］中共中央党校党史研究室编.中共党史参考资料（四）［M］.北京:人民出版社，1979.26.

［3］［日］小浜正子.近代上海的公共性与国家［M］.葛涛译.上海:上海古籍出版社，2003.06.

［4］周恩来统一战线文选［M］.北京:人民出版社，1984.135.

［5］毛泽东文集：第5卷［M］.北京:人民出版社，1996.343.

［6］周恩来选集：上卷［M］.北京:人民出版社，1980.366.

［7］刘少奇选集：上卷［M］.北京:人民出版社，1982.434.

［8］中国社会科学院经济研究所.中国资本主义工商业的社会主义改造［M］.北京:人民出版社，1978.144.

［9］［10］人民政协重要文献选编：上［M］.北京:中央文献出版社，2009.138，139.

［11］［12］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗［M］.北京:人民出版社，2012.25，26.

［13］庄聪生.协商民主是中国特色社会主义民主的重要形式［J］.中共中央党校学报，2006，（4）:6.

责任编辑赵继棠

编号］10.14180/j.cnki.1004-0544.2015.09.019

D627

A

1004-0544（2015）09-0101-05

国家社会科学基金项目（13CDJ009）；吉林大学基本科研业务费项目（2013PT014）。

宋连胜（1952-），男，吉林集安人，吉林大学马克思主义学院教授、博士生导师，中国政党研究所所长；李建（1985-），男，河北衡水人，吉林大学马克思主义学院博士生。