海洋油污损害的“补救环境”法律责任探析

周立波 许 浩

各种海洋油污已经严重损害我国的海洋环境。海洋油污发生的主要原因是海上石油勘探开发活动中的溢油事故和海上船舶的溢油事故。由于油类污染物具有易扩散、难消解、毒性强的特点，一旦发生海洋油污事故，就会对海洋环境造成大范围的严重的危害。因此，在油污损害发生后，必须依法追究责任人的法律责任，由责任人对损害后果承担相应责任。但是，由于我国责任机制的不完善，海洋油污损害责任的追究和落实往往困难重重，一些重大海洋油污事故的追责过程曲折难料，甚至演变成公众高度关注的公共事件，如2011年发生的渤海湾漏油事件。

一、“补救环境”是对受损环境的直接救济

环境污染会对人身、财产和环境造成损害，相应地，就产生了人身损害、财产损害和环境损害的法律责任。环境污染造成的人身损害和财产损害一直是被关注的重点，进行追责使之得到赔偿和恢复是侵权法和环境法的重心。不过，污染造成的环境损害，即单纯的自然环境要素的损害，如土壤、空气、水和野生生物等的损害，却往往被忽略或轻视。然而，“环境损害不是对人类无意义的纯粹的自然的损害，而是人类赖以生存、繁衍的自然环境的损害”，[1]对环境的损害最终会对人类自身利益造成损害。在我国，正是由于对污染所致的环境损害长期放任，日积月累致使自然环境质量严重下降。

当前，公众已经意识到并开始重视环境损害的问题，在渤海湾漏油事件中公众对“补救”渤海湾海洋自然环境的追问正是这种意识的体现。有学者已经展开了对环境损害的研究，从不同角度论证“补救环境”，即对受损环境进行直接救济的重要意义。首先，“补救环境”事关人类的终极福祉，是环境保护的应然理念。千百年来人类认为在发展进程中向环境的各种索取具有天然的“合理”性，然而，在环境已经严重恶化的当下，要求“贪婪”的人类“补救”环境也是正义的体现。[2]在自然演化的过程中，“环境长存”而人类只是过客。人类必须理性地对待环境，对曾经轻慢和伤害过的环境，人类必须承担起“补救”的责任。其次，“补救环境”避免了“受损的环境”伤害人类及其财产，这是预防损害加剧的有效策略。人类与环境紧密相连，环境直接或间接地影响着人类及其财产的安全。在环境受损的情况下，特别是积累性受损的情况下，环境损害最终会导致人类及其财产的损害。因此，为了保护人类及其财产必须设法对受损的环境进行“补救”，当补救措施使受损的环境恢复正常，也就避免了受损环境所导致的人类及其财产的损害。把“补救环境”作为事前的预防和保护策略，避免等到出现人类及其财产损害后才追究责任的高昂代价，这是一种先进而且更为有效的环境保护观念。[3]再次，将“补救环境”上升为法律责任对侵害环境行为具有较强的阻吓作用。在对环境法的诟病中，环境法软弱的追责和执法是常见的内容，与之相联系的是环境违法成本低的问题。由于环境违法行为带来的经济利益远高于追究违法责任时带来的不利益，一些人甚至主动违法以实现经济利益，这将环境法治置于十分尴尬的境地。环境违法成本低的重要原因是没有将“补救环境”作为一项明确的环境法律责任。一般来说，将受损的环境恢复到未受损时的“原状”需要投入巨大的成本，如果责令环境违法者承担此责任则会使违法者须作巨额赔偿甚至“倾家荡产”，环境违法者在衡量得失后必然“宁愿”选择不做环境违法行为，还会做足预防措施，如投入、改进环保设备和购买责任保险等。如此，“补救环境”法律责任可以成为治疗当下环境违法积疾的良药。[4]

基于以上认识，“补救环境”无论在理论上还是在实践上均具有重要的意义。保护环境应当推动对环境损害的救济，环境法须回应“补救环境”的要求，明确规定环境违法者“补救环境”的法律责任，并确保在环境执法与司法中落实“补救环境”责任。下文将对我国海洋油污损害的“补救环境”法律责任进行分析，并探讨如何完善相关立法。

二、我国海洋油污损害的“补救环境”法律责任

我国现行《环境保护法》第四十一条规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”我国《海洋环境保护法》第九十条也规定：“造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失。”这是我国环境法律中明确规定的可适用于海洋环境污染的法律责任条款。从规定看，“排除危害”和“赔偿损失”是污染责任人承担法律责任的基本形式。那么，“排除危害”和“赔偿损失”是否包含了“补救环境”的内容呢？

首先，需要理解何为“排除危害”。环境法律并没有对“排除危害”做出明确定义或解释，学者们对“排除危害”的理解也并不统一。学界代表性的观点中，一种认为，排除危害应当“包括民事责任中的停止侵害、消除危险责任方式和行政责任中的责令停止生产或者使用、责令重新安装使用、责令停止违法行为、责令停业、关闭等责任形式”。[5]不过，从笔者所关注的“补救环境”的视角看，此种“排除危害”只是对责任人排放污染物进入环境的行为进行规制，是典型的“预防性保护”环境责任，而对于已经被污染并受损环境的补救，其并不涉及。还有一种观点认为，“排除危害责任是传统民事责任救济制度在环境侵权领域的新发展，与传统民事责任形式相比，排除危害责任在适用范围上更为宽泛，适用方式上更为灵活，法院将具有更大的自由裁量权”。[6]此观点提示了传统民事责任与环境法律责任的联系，民事侵权法中的“采取补救措施”和“恢复原状”法律责任形式的确十分吻合“补救环境”的主旨。如果宽泛地理解环境法中规定的“排除危害”包含了民事侵权法中的“采取补救措施”“恢复原状”等内容，则可以依此责令责任人承担直接“补救环境”的法律责任，这在一些司法实践中被运用。①在无锡的一个判例中，合议庭以“恢复原状”为基本依据进行考量，认为采取措施恢复环境的生态容量，达到生态平衡，即符合恢复原状的法理精神。最终判决被告承担“异地补植”的赔偿方式。详见杨波、朱加嘉《补偿性生态恢复在环境侵权裁判中的运用》，载《人民司法》2013年第14期。但是，这种扩大化的解释实质上缺乏理据，环境法与民事侵权法之间存在的鸿沟不能忽视。“民法中的侵权法只能在民事侵权领域内发挥作用，无法处理民事利益之外的其他利益损害。它虽可以帮助环境侵害事件中的受害人讨到一些补偿，但对受害人的利益损害之外的一切便没有发言权。”[7]人身和财产的损害可以通过民事侵权法获得补偿，但环境损害的“补救”仍然“只能寄希望于环境法”。2014年4月新修订的《环境保护法》第六十四条规定“因污染环境和破坏生态造成损害的，应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。”此规定实现了环境法与民事侵权法之间在人身和财产损害的侵权责任方面的对接，但回避了环境损害的责任问题。在缺乏“环境权”立法的情况下，侵权责任法凭何依据“补救”环境损害？如果没有明确的以“补救环境”为目的的环境法律责任形式，可能导致追究环境法律责任时适用法律会更加困惑。①早有学者指出，在现行法律框架下，“侵权责任”不能涵盖“排除危害”责任。环境保护法删除“排除危害”可能会带来一些未意图的后果。详见王小钢《“侵权责任”能够涵盖“排除危害”责任吗？——论《环境保护法》第四十一条第一款的保留》，载《2011年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集（第一册）》。

其次，“赔偿损失”包含了对人身损害和财产损害所致损失的赔偿，也可以包含因环境损害所致的经济损失的赔偿。由于海洋油污极易扩散，在大多数情况下，发生油污事故时对油污损害必须及时采取防灾措施，因此除了事故责任人自行采取的措施外，往往是由承担油污防治法定职责的机构对油污进行应急处理，而油污损害责任人则于事后依法承担“赔偿损失”的责任。例如，在《最高人民法院关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》第九条中规定，船舶油污损害赔偿范围包括：为防止或者减轻船舶油污损害采取预防措施所发生的费用，以及预防措施造成的进一步灭失或者损害；对受污染的环境已采取或将要采取合理恢复措施的费用等。《海洋石油勘探开发环境保护管理条例实施办法》第二十八条中规定，赔偿责任包括由于作业者的行为造成海洋环境污染损害而引起海水水质、生物资源等损害，也包括致使受害方为清除、治理污染所支付的费用。

综上，我国环境法中规定的海洋油污损害的“补救环境”法律责任表现为：第一，对造成污染损害的责任人，可以责令其“采取补救措施”或“采取合理恢复措施”，这些措施能够减轻或消除油污污染物对海洋环境的损害，是直接的“补救环境”法律责任；第二，责令责任人“赔偿损失”，即在其他义务主体依法承担了“采取补救措施”或“采取合理恢复措施”后，责令责任人赔偿因此而支出的费用，这是间接的“补救环境”法律责任。但是，我国环境法中尚存在以下几个妨碍“补救环境”的问题：

第一，“补救环境”责任未能覆盖不同的海洋油污损害类型，在不少情况下追究责任没有依据。一方面，责令责任人“采取补救措施”或“采取合理恢复措施”并不是法律规定的普遍法律责任，《海洋环境保护法》只是规定在造成特定损害时须承担“采取补救措施”责任，②《中华人民共和国环境保护法》第七十六条规定，违反本法规定，造成珊瑚礁、红树林等海洋生态系统及海洋水产资源、海洋保护区破坏的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门责令限期改正和采取补救措施……而“采取合理恢复措施”在该法中没有规定，是根据司法解释“推论”出的责任人应当承担的一种责任，只能从其他法律中找到类似规定。③水污染防治法中规定有采取治理措施的责任。《中华人民共和国水污染防治法》第七十六条规定，有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，限期采取治理措施，消除污染，处以罚款；……另一方面，“赔偿损失”尽管是环境案件中最普遍运用的一种法律责任形式，但是，在绝大多数情况下“赔偿损失”只是作为侵权责任法的法律后果，其目的是补偿环境案件中受害人的人身和财产的损害，与“补救环境”宗旨相去甚远。而且，环境法律中关于“赔偿损失”的规定大都过于原则，其范围是否包括“环境补救”所需费用往往成为司法难题。《最高人民法院关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》和《海洋石油勘探开发环境保护管理条例实施办法》等法规和司法解释的规定解决了海洋油污损害赔偿的部分问题，但仍是适用于特定情形而没有普遍效力。况且，此重要问题由司法解释或部门规章来规定也存在效力不足的困扰。

第二，海洋油污损害处理时存在的责任限制与免除可能导致“补救环境”的缺位。我国参加的国际公约和国内立法均规定了海事赔偿责任限制制度，作为一项古老的海商惯例其合理性无可置疑。但是，在对赔偿责任进行限制后，由于一般应优先保障人身和财产损害的赔偿，有限的赔偿金可能难以满足“环境补救”所需费用，导致无法实施“补救环境”的措施，这使“环境补救”成为空谈。另外，《海洋环境保护法》第九十二条规定，在不可抗拒的自然灾害等情形下，经过及时采取合理措施，仍然不能避免对海洋环境造成污染损害的，造成污染损害的有关责任者免予承担责任。此种免责显然也使环境污染损害后的“环境补救”成为难题。

第三，欠缺“补救环境”法律责任具体落实的执行和监督机制。首先，“补救环境”责任所要求采取的具体补救措施具有时效性和技术性，如果责令油污责任人承担此责任，应当如何监督并强制其履行责任在目前的立法中基本处于空白状态。例如，关于油污事故发生后责任人应负的应急补救责任，《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》第十六条规定：“企业、事业单位及作业者在作业中发生溢油、漏油等污染事故，应迅速采取围油、回收油的措施，控制、减轻和消除污染。发生大量溢油、漏油和井喷等重大油污染事故，应立即报告主管部门，并采取有效措施，控制和消除油污染，接受主管部门的调查处理。”然而，如果发生溢油、漏油后责任人并没有及时采取上述规定的“补救措施”又应该怎样应对呢？在渤海湾漏油事件中，有关主管部门三令五申要求责任人康菲石油中国公司尽快处理，但其一直消极对待，没有采取有效措施，最终导致严重后果。其次，当在确定油污损害责任人以“赔偿损失”的方式承担“清理、恢复和治理”受油污损害的海洋环境等“补救环境”责任后，支付的赔偿金应当如何支配使用？如果接受赔偿金的主体没有将其用于“补救环境”时应当如何处置？这些问题在目前的立法中无法找到明确的答案。

三、强化我国海洋油污损害的“补救环境”法律责任的思考

在渤海湾漏油事件后，国家加强了对油污事故的防范，专门制订或修改了一批相关的法律法规。2013年12月修订了《海洋环境保护法》，在此次修改中，增加了海洋油气开发中的环境评价要求和溢油事故应急预案备案制度，这对预防发生类似事故有重要意义。但是，事故发生后责任人应承担何种责任？如何进行追责？应如何有效解决由于严重溢油事故导致的环境损害？这些问题在该法修改后没有得到改善。事实上，海洋环境保护法刚刚修改后就有人大代表对增加和完善该法的法律责任条款发出呼声。①全国人大代表、天津农学院院长邢克智在2014年两会期间建议对海洋环境保护法进行修改，提高海洋环境违法成本，建议加大对海洋违法排污行为的惩处力度，增加和完善相关法律责任条款。详见《修改海洋环境保护法 提高污染海洋环境违法成本》，《中国海洋报》2014年3月13日。可见，海洋环境保护法的完善仍须继续推进。以下，笔者就强化我国海洋油污损害的“补救环境”法律责任提出几点想法和建议。

1.在《海洋环境保护法》中明确规定海洋油污损害责任人的“补救环境”责任

上文已经论述，追究造成海洋油污损害的责任人的法律责任，责令其实施具体的“补救环境”措施并承担所需费用，既符合环境保护的理念，也是遏制污染行为的重要举措，但目前此种“补救环境”责任在我国环境法律中尚欠缺明确的规定。以美国为例，从其《综合环境反应、赔偿与责任法》《石油污染法》和相关评估规则的规定来看，“修复费用”是发生自然资源损害（环境损害）时赔偿范围中的首要部分，原因是：只进行经济损失的赔偿不足以弥补公众的“环境价值”损失，合理的方法应该是采取修复措施，将受损资源（环境）恢复到损害前的状态。[8]美国《油污法》规定了责任人对油污清理费用和油污损害的赔偿责任，并且规定了损害赔偿的具体类型和内容，其广泛的赔偿范围既保证了油污受害人能获得充分合理的赔偿，也保障了受损的环境得到有效补救。建议我国的《海洋环境保护法》做进一步的修改完善：第一，规定责任人应当承担的“补救环境”法律责任及其具体形式。由于目前《海洋环境保护法》中规定的“排除危害”责任内容不够明确，而且新修订的《环境保护法》已经没有“排除危害”的规定，建议对《海洋环境保护法》的责任条款进行全面修改，将人身、财产损害责任与环境损害责任分离并规定不同的责任形式，可将《海洋环境保护法》第九十条修改为：“海洋环境污染的责任者，造成海洋环境和生态损害的，应当停止危害、采取补救措施和采取合理恢复措施，并承担所需费用；造成人身损害和财产损害的，应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。”另外，还可以在该法的附则中对采取补救措施和采取合理恢复措施进行具体的定义或列举。第二，规定责任人不履行“补救环境”法律责任时的责任代履行制。责任代履行制是落实“补救环境”责任的有效手段，在两种情况下十分有必要实行代履行，一是急迫需要补救而责任人不及时采取补救措施时，二是补救需要特定的专业技能而责任人无法胜任时。水污染防治法中就规定了相当明确合理的责任代履行制度。②《中华人民共和国水污染防治法》第七十六条规定，有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，限期采取治理措施，消除污染，处以罚款；逾期不采取治理措施的，环境保护主管部门可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担……《海洋环境保护法》完全可以参照此条规定进行立法，增加相应条款。

2.完善海洋油污损害责任的社会化填补制度，增强“补救环境”的可行性

“补救环境”通常来说代价高昂，责任人承担“补救环境”法律责任时往往需要支付巨额的“补救”费用，尽管责任人咎由自取，但是如果责任人无力承担，则“补救环境”目的也就落空了。而且，在赔偿限额制度的影响下，即使责任人已经支付法定的赔偿金额，也往往没有足够的资金用于“补救环境”，这就必须解决如何获得充足的资金用于“补救环境”的问题。基于环境补救的重要性，可建立全面的“补救环境”责任的社会化填补制度，推进责任保险或基金制度，就能大大增强“补救环境”的可行性。例如美国《油污法》就规定了规模达10亿美元的油污责任基金（the Oil Spill Liability Trust Fund，简称OSLTF），该基金有两大突出功能：一是预先支付清污费用功能；二是补充赔偿功能。为此，我国《海洋环境保护法》第六十六条规定的船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度还需要进行完善：第一，扩大海洋油污损害责任强制保险范围，规定高风险海上作业的主体必须参加海洋油污损害责任强制保险。船舶油污保险制度已经被证明是一项十分有效的强制保险制度，但还需要建立其他类型的油污强制保险制度，如海洋石油开发活动就存在极大的油污风险，在此领域建立油污强制责任保险制度将有利于保护受害者利益，促进环境保护，同时也有助于石油企业分散风险。[9]以此推论，对于可能引发严重海洋油污事故的海上作业者，均可要求其参加强制责任保险，逐步将强制责任保险扩大到所有高风险海上作业的主体。“要求所有从事海洋石油开发的企业必须购买责任保险，作为取得审批或租约的先决条件，同时设定比船舶油污强制责任保险更高的数额要求，为可能发生的深海石油开发污染损害赔偿提供财务保证。”[10]第二，建立覆盖各种海上活动的行业性油污损害赔偿基金。油污强制责任保险只能承担起最基本的油污责任，现实中并不能应对全部的油污责任风险，需要完善已有的船舶油污损害赔偿基金制度，扩大基金规模并保障其资金来源，还要进一步建立其他类型的油污损害赔偿基金。

3.明确政府“补救环境”的职责，促进海洋油污损害责任的履行

作为公共利益的代表，政府从来就不是环境问题的局外者。就环境保护来说，“加强政府干预和管理是最主要的形式。与此相适应，政府防治环境风险责任不是一项责任，而是由一系列相互依靠、相互补充、相互制约的责任所组成的责任体系”。[11]就本文所讨论的“补救环境”法律责任来说，政府不能只是“补救环境”责任的旁观者，而应承担起公益代表的责任和义务。第一，政府应当承担起公益性的“补救环境”职责。由于国家是全体公民利益的代表，“国家处于首位环境义务人的法律地位，国家的环境义务具有首要性、主导性和决定性”。[12]因此，应在立法上明确政府在“补救环境”方面居于“最终”责任主体的地位，当出现“补救环境”责任主体缺位时，政府必须承担起替代性的责任。可以在《海洋环境保护法》第九十二条①《中华人民共和国海洋环境保护法》第九十二条规定，完全属于下列情形之一，经过及时采取合理措施，仍然不能避免对海洋环境造成污染损害的，造成污染损害的有关责任者免予承担责任：（一）战争；（二）不可抗拒的自然灾害；（三）负责灯塔或者其他助航设备的主管部门，在执行职责时的疏忽，或者其他过失行为。增加第二款规定：“上述情况海洋行政主管机关应当公布并进行监测，造成海洋环境损害的，由辖区政府负责进行环境治理和恢复。”第二，政府应当承担对“补救环境”法律责任履行过程的监督职责。海洋油污损害的责任人被依法责令承担“补救环境”法律责任后，需要具体履行其责任，海洋行政主管机关应当全面监督其履行情况并进行公布，对不履行责任的主体，主管机关应做出处罚并强制履行或实施代履行。在美国，国家海洋和大气管理局（NOAA）负责监督自然资源的受信托人实施“自然资源损害”评估和赔偿。受信托人评估溢油事故对自然资源的损害，并制订和实施合适的恢复计划。受信托人获得的损害赔偿金只能用于受损自然资源的恢复、修复、置换和获取。[13]在我国的渤海湾漏油事件中，责任方总计支付了16.83亿元赔偿基金，此基金是否用于“渤海生态建设与环境保护、渤海入海石油类污染物减排、受损海洋生境修复等”，国家海洋局必须承担起监督职责。②据新华社电，国家海洋局2012年4月27日宣布，渤海湾蓬莱19-3油田溢油事故海洋生态损害索赔工作已取得了重大进展。康菲石油中国公司和中国海洋石油总公司总计支付16.83亿元，其中，康菲公司出资10.9亿元，赔偿本次溢油事故对海洋生态造成的损失；中国海油和康菲公司分别出资4.8亿元和1.13亿元，承担保护渤海环境的社会责任。国家海洋局表示，上述资金将用于渤海生态建设与环境保护、渤海入海石油类污染物减排、受损海洋生境修复等。详见《康菲10.9亿元赔偿溢油生态损失》，载中国新闻网，http://finance.chinanews.com/ny/2012/04-28/3853044.shtml。第三，为更好地实行“补救环境”法律责任的代履行制度，政府应促使“补救环境”活动的市场化和专业化。政府应确立“补救环境”活动的各项标准，培育具备“补救环境”能力的专业机构和建立相应的专业市场。2011年1月交通运输部公布的《船舶污染海洋环境应急防备和应急处置管理规定》所确定的船舶污染清除单位及污染清除服务正是“补救环境”活动专业化和市场化的重要举措。①《船舶污染海洋环境应急防备和应急处置管理规定》第十七条规定，船舶污染清除单位是指按照本规定取得相应资质并与船舶签订污染清除协议，为船舶提供污染事故应急防备和应急处置服务的单位。2012年国家海事局印发的《船舶污染清除协议管理制度实施细则（修订）》规定，各类载运油类货物的船舶，其经营人应当在船舶进港前或者港外装卸、过驳作业前，须按要求与相应的船舶污染清除单位签订船舶污染清除协议。这不仅提高了船舶污染应急处置能力，也极大地推动了船舶污染清除行业的发展。在政府的监督下，具备“补救环境”专业能力的从业者将“补救环境”活动作为经营性的有偿服务投入市场，由责任人根据需要购买，不同从业者之间相互竞争，从而实现“补救环境”活动的市场化和专业化，使“补救环境”活动成长为环保产业的重要内容。