中国水资源需求管理的现实问题与法制对策

曾睿　曾庆枝

中国水资源需求管理的现实问题与法制对策

曾睿曾庆枝

［摘要］水资源危机已经成为全世界共同关注的重点议题。中国水需求与水供给矛盾突出，水资源需求管理面临诸多困境。水量需求无节制增长，水质需求得不到满足，生态用水需求未受重视和产业用水需求结构失衡等问题突出。中国水需求管理相关立法不完善，管理体制不顺畅，水价机制不灵活和水权制度不明晰等是中国水需求管理问题形成的重要制度原因。因此，应从加强立法工作，理顺管理体制，健全水价机制，完善水权制度和加强取水许可管理等方面寻求应对水资源危机的法制对策。

［关键词］水资源；需求管理；平衡；水权；取水许可

水是生命和环境赖以维系的根本，也是经济社会发展的生命线。然而由于人类无休止地予取予求使得曾经充足而近乎免费的水资源日益短缺而昂贵，并成为21世纪最紧张的资源问题。更为严重的是，水资源持续短缺有可能造成21世纪最严重的生态、经济、政治危机。据《联合国水资源开发报告》统计，在过去的50年中，由水引发的冲突共507起，其中37起是跨国境的暴力纷争，21起演变为军事冲突。而中国正在以最稀缺的水资源和最脆弱的水生态环境，支撑着世界上最大规模的人口和第二大规模的经济，在工业化和城镇化浪潮的冲击下，水资源短缺危机将进一步加重。如何通过法治进行有效的水资源需求管理，保持水资源供给与需求间的相对平衡，促进水资源的可持续利用，已经成为摆在我们面前最迫切需要解决的重大发展课题之一。

一、中国水资源需求管理的现实问题检视

水资源需求管理是指通过综合运用法制、经济、行政和教育等措施，抑制不合理的水资源需求增长，从而实现对有限水资源的优化配置和可持续利用。中国水资源需求管理的现状不容乐观。长期以来，中国社会经济发展备受缺水困扰，水资源成为国民经济发展的瓶颈，在缺水地区由点到面不断扩散且日益突出的情况下，水需求管理也无可避免地存在着各种各样的现实问题。

（一）水量需求无节制地增长

用水需求量的不断增长，是造成当前水资源供需矛盾突出的重要原因。我国水资源年均总量约2.8万亿立方米，而水资源可利用量8140亿立方米，仅占水资源总量的29%。[1]根据水利部统计，2011年全国总用水量6107.2亿立方米，占到当年水资源总量的26.3%。如果按比例来看，总用水量已经逼近水资源可利用量的限值。而2001年，全国总用水量是5567亿立方米，10年间总用水量增长了540.2亿立方米，平均每年以54亿立方米的速度递增，可见我国在水资源需求量的控制方面需要加强。

反观世界上的许多发达国家，随着生产力水平的提高和科学技术的进步，国民经济结构中第二、第三产业的比重得到不断提升，循环经济不断发展，农业也逐步实现了现代化，再加上其国民环保意识的增强，这些发达国家的总用水量已从工业化初期的快速增长转为微增长、零增长甚至实现了负增长。以美国为例，美国的总用水量从20世纪80年代的每年6100亿立方米减少至90年代的每年5640亿立方米。日本的工业用水与农业用水也分别于20世纪70年代末和80年代初实现了零增长。[2]由此观之，我国在水资源需求总量控制方面有着很大的改进空间。

（二）水质需求得不到满足

人们对水资源的需求通常都追求质与量的统一，生产、生活和生态对水质分别有着不同程度的要求。水利部门对全国水体状况的监测表明，多年来的经济高速增长已使我国水资源质量大幅下降，水环境严重恶化。尽管大力控制，但水污染形势仍然十分严峻，人们进行正常生产生活的水质需求也无法得到相应的满足。

水利部发布的《2011年水资源公报》显示，全国废污水排放总量依然居高不下，达807亿吨；如果按水功能区水质目标进行评价，全年水功能区水质达标率仅为46.4%，其中一级水功能区水质达标率为55.7%，二级水功能区的水质达标率为41.2%；饮用水源区的水质达标率为50.1 %，工业用水区水质达标率为50.6%、农业用水区水质达标率为30.2%、渔业用水区达标率为47.4%。长江、黄河、珠江、浙闽片河流、西南诸河等十大流域的国控断面中，劣Ⅴ类水质的断面比例为10.2%。在监测的60个湖泊（水库）中，25%处于富营养化状态。2012年，全国198个地市级行政区开展了地下水水质监测，监测点总数为4929个，依据《地下水质量标准》（GB/ T14848-93），综合评价结果为水质呈优良级的监测点580个，占全部监测点的11.8%；水质呈良好级的监测点1348个，占27.3%；水质呈较好级的监测点176个，占3.6%；水质呈较差级的监测点1999个，占40.5%；水质呈极差级的监测点826个，占16.8%。水质呈较差和极差级的监测点占57.3%。

污染在影响人们水质需求的同时，也加剧了水资源的短缺程度，因水质恶化不能使用而造成水质性缺水与本已存在的资源性缺水交互叠加，使中国缺水状况更趋严重。大量的生产、生活污水排入河道或渗入地下，使许多地区的地下水和地表水都受到不同程度的污染，使用功能和生态功能降低甚至丧失，从而加剧了水资源的供需矛盾，恶化了生态环境，严重影响了人们的生产和生活。

（三）生态用水需求未受重视

生态水需求是指为美化、修复、建设和维持生态环境质量所需要的水资源量。生态环境水需求常常会被生活用水和工农业生产用水无偿的挤占而长期得不到满足，进而破坏了水环境和生态系统。与2010年比较，2011年全国生活用水增加24.1亿立方米，工业用水增加14.5亿立方米，农业用水增加54.5亿立方米，而本就不多的生态环境用水却减少7.9亿立方米。这样的问题在水资源短缺、水污染和生态恶化的地区显得尤其严重。

此外，由于对地下水的不断超强开采，又未能及时得到生态补水，造成了一些地区水采补失衡，地下水水位持续下降，产生了本土植被数量减少、沉降漏斗不断扩大及咸水入侵等环境地质问题。2011年20个省级行政区对地下水位降落漏斗进行了不完全调查，共统计漏斗70个，年末总面积6.5万平方公里。生态水需求长期未受到应有的重视，已导致我国在生态系统的水资源需求配置上欠账很多。

（四）产业用水需求结构失衡

与先进国家相比，我国的水资源需求结构不甚合理，有很大的调整空间。产业结构比例与水资源的需求利用之间的关系密不可分，我国产业结构仍未达到因水制宜的合理布局，发展经济与节约用水缺乏必要的联系。在很多农村地区，传统的粗放型灌溉农业和旱地雨养农业仍然没有转变为节水高效的现代化灌溉农业和旱地农业，农业种植结构的调整也不足以提高农业水资源需求的合理性。我国万元工业增加值用水量为120立方米，是发达国家的3～4倍；农田灌溉水有效利用系数仅为0.50，与世界先进水平0.7～0.8有较大差距。而与之相对应的是用水产业结构的不合理，全国第一产业用水占总用水量的62.8%，第二产业用水占24.7%，第三产业用水占2.1%。产业结构调整与转型升级进程缓慢，三大产业在2012年的结构比例为10.1%：45.3%∶44．6%，与美国1.2%∶19.1%∶79.7%、日本1.2%∶27.5%∶71.4%的比例相比还存在相当大的差距。[3]

二、中国水资源需求管理问题的制度成因

水需求管理是一个由法制、经济、行政和教育手段综合运用的过程，而法律制度在其中起着最基础的作用。法律制度并不是一切完美之物的真实体现，它总是带着缺陷和瑕疵。[4]我国水需求管理法律制度中存在的各种缺陷，无疑是造成当前水资源管理困境的重要原因。

（一）制度规范过于原则，法律覆盖不够全面

实施水需求管理，离不开法律手段的参与。虽然在我国已经出台的大量水资源管理法律法规中，也有不少内容已涉及水需求管理，但法律覆盖范围仍不够全面，对许多重要的法律制度的规定也过于原则且缺乏系统性，给实际操作带来了障碍，影响了法律的实效。此外，过于原则的法律规定会导致执法过程中的任意性过大。

在水量需求管理方面，我国目前还没有一个从抑制需求角度出发，对节约用水提出强制性管理要求的法案。虽然《水法》第八条规定“国家厉行节约用水，大力推行节约用水措施”“单位和个人有节约用水的义务”，但更多体现的是一种倡导性，促进性和强制性明显不足，可操作性和可执行性不强。与《水法》相配套的下位节水法规也只停留在部门规章和地方规章层面，尚无一部用行政力量强制推行节约用水的行政法规。行政法规中从需求角度管理水资源，规范水资源使用主体的规定甚少，《水法》中虽有关于用水的法律责任的规定，但处罚较轻，且并未明确企业和个人浪费用水的法律责任。法律责任的不明晰使得管理水资源的法律规范作用大打折扣。这显然无法适应目前水资源供需矛盾尖锐的情况。

在水质需求管理方面，《水污染防治法》对有些问题虽然已有法律规定，但规定过于简单，或法律效力等级不高，不能反映出问题的严重性，如现行水法规体系对目前已成为我国水污染的主因之一的农业面源污染的重视程度，远比不上工业污染和生活污染。水质管理的重要制度——排污许可证制度虽然在《水污染防治法》及其实施细则等法律法规都有作出规定，但国务院尚未制定全国性的《排污许可证条例》来规定排污许可的具体办法和实施步骤，仅仅有部分省、直辖市在地方法规中作了具体规定，覆盖范围和实施效果十分有限，立法上无法紧跟实践的步伐。相关法律、法规对排污许可证做出的多是原则性规定，在发证主体、许可条件、程序、法律责任方面尚缺乏具有综合性、统一性、规范性和可操作性的规定，未能满足加强污染物排放控制的需要。[5]

（二）管理体制运转不畅，法律法规存在冲突

在水资源管理上，我国的各涉水相关部门之间管辖重叠和职能交叉现象严重，法律并未清晰界定它们的职能划分。虽然《水法》明确由水利部行使包括对水资源需求实施监督管理在内的统一管理权力，但是从机构设置的协调性来看，法律上缺乏对各管理部门之间协调机制的规定，没有建立权威的协调机构，导致各部门进行水资源管理时各自为政，不仅没有发挥出整体合作效益，而且还产生了各种形式的部门保护主义，使管理部门职权的行使偏离了行政目标。

流域管理机构虽然是水利部的派出机构，但缺乏独立的管理职责，统一调度和管理流域水资源的功能不足。流域管理机构也没有行政立法权，水法赋予其在水资源保护和开发利用等方面的职能缺乏具体的制度保障和有效的法律约束力，因而无法真正实现流域水资源的统一管理，在协调流域内部各个行政区之间的水资源管理工作时没有权威性。这在一定程度上让地方立法更注重本区域经济发展而忽视全流域整体利益，往往造成水事管理服从地方经济利益的局面。流域管理与区域管理在具体事务处理上的权责界限不够清晰，流域机构和地方政府在一些具体事务处理上难以就各自管什么、怎么管、管到何种程度等问题达成一致。

由于在水资源管理方面长期存在的“多龙管水”、政令不一的状况，各部门、各地区都会优先考虑到自身利益，不同部门和地区难免会在制定相关水法律法规时出现一定程度的冲突和矛盾。尽管就法律的效力而言，下位法中与上位法相悖或相抵触的规定是无效的，但在实际水资源管理工作中，这些相互矛盾的法律法规仍在发挥作用，并反过来进一步加剧了管理权限和管理体制的混乱。以水质管理为例，按照《水污染防治法》的规定，县级以上人民政府环境保护部门是对水污染防治实施统一监督管理的机关，有权对管辖范围内的水体进行水质监测和排污控制；而按照《水法》的规定，县级以上水行政主管部门负责管辖区内水资源的统一监督和管理工作，同样有权对辖区内的水体进行水质监测。这使得在水质监管中就会存在两套不同的水质监测数据，势必会使水质管理的效率和权威大打折扣。①从管理水资源的水法体系构成看，《水法》因内容最广泛、最全面而在其中处于水事基本法地位，而《水污染防治法》《水土保持法》等水事法律是对《水法》众多内容中某一方面的具体展开。参见韩洪建《水法学基础》，中国水利水电出版社2004年版，第92-93页。同时，如何在制度进行衔接与协调，法律也没有做出明确规定，如怎样设置与分配流域管理机构和区域管理机构的权力如何在水资源管理与水环境保护分属部门和适用法律都不同的情况下，对水行政相对人的同一行为进行不同认定等等。

（三）水权制度不够明晰，水价机制有失灵活

根据我国《宪法》和《水法》的相关规定，我国的水资源除农业集体组织所有的水塘、水库中的水属于集体所有外，其他一切水资源归国家所有。国务院作为水资源的法定所有人，在代表国家行使水资源所有权的实际运作中并不现实，地方政府和流域管理机构成了事实上的水权所有者，导致法定所有权主体与事实所有权主体存在不一致。《水法》对水资源使用权、收益权等更细的权项划分、配置方式等并没有做具体的规定。因此，水资源具有公共物品属性和明显的外部不经济性，在客观上导致了水资源利用、发展过程中大量搭便车、机会主义和过度利用等低效配置行为的出现。[6]现行水资源管理法律制度在水资源使用权、收益权等的权利主体、权限范围、获取条件等方面缺乏可操作性的法律条文，不利于水资源需求管理和可持续利用。水资源费是由地方政府收取，并不纳入中央收入，且从现行征收标准上也难以体现水权的真正价值。在目前的水权制度下，还存在水资源所有权与政府行政管理权的混淆，无论是中央政府还是地方政府，目前都承担着水权所有人和水资源管理者的双重身份。[7]

灵活的水价机制是抑制水资源需求非理性增长的重要手段。目前，我国水价水平依然较低，以市场信号为导向的调整机制没有建立起来，水价管理机制的运转效率难以令人满意。首先，尽管自2006年开始实施的《取水许可和水资源费征收管理条例》规定了水资源费征收制度，但测算办法不够科学和具体，完善的水资源价值核算体系尚未建立；其次，对水资源费的征收标准只是规定了应遵循的原则，随意性较大，约束力无从体现，可操作性也不强；再次，由于法律中缺乏有效的成本约束机制，出现了管网漏失、人员冗余、盲目建设等管理不善现象，并因此而形成了不合理成本，增加了水资源需求量控制的难度；另外，没有建立起以市场信号为导向的调整机制；最后，水价结构不够合理。水价中，供水价格占绝大部分，而与供水成本相当甚至更高的污水处理费只占到20%～30%的比例，水资源费所占比例通常不到1%。水价运行机制中的种种弊端，无论是对水量需求管理还是水质需求的管理都形成了阻碍。

（四）取水许可仍需完善，水量需求难以控制

利用取水许可证来提高水资源需求管理效率是比较常见的做法。我国在取水许可管理上虽然已经积累了一些经验，但也存在不少问题。

一方面，取水许可管理方面的相关法规规章相对滞后，法规保障效力不够，可操作性不强，造成取水许可的大量工作仍停留在登记、发证等表象程序上，对取水许可管理工作中部分存在的违规违纪现象缺乏有效的行政处罚手段和措施，再加之地方出于保护自身利益的考虑，并没有对越权发证、无证取水、超计划用水、拒不接受监督检查的情况进行必要的约束和处置，直接影响用水总量控制工作的深入开展。

另一方面，取水许可监督覆盖很不全面。受水资源管理部门人员不够的限制，取水许可的监督检查工作更多的是侧重于对工业、商业、服务业等进行实地检查，而对取水许可证数量大、分布面广的农业用水量无法进行有效监控。而水资源管理部门在监督检查过程中往往忽视对水源地的监督管理，一些用水户在未经批准的情况下私自取水，改变原水源地结构，加大了取水总量控制的难度。地方在逐级上报取用水量过程中虚报、瞒报等情况普遍，监督管理机构对此也缺乏有效的管理和制裁手段。这些问题都给准确预测水资源需求量及来水量造成了困扰。取水许可管理中对行政手段过于依赖，使得水行政管理部门承担了水资源调配以及取水许可证合理性论证等诸多责任，往往会因受制于技术、资金等客观条件而难以做到高效配置不同行业、不同申请者的用水权利。另外，目前流域机构和省（区）之间、省与省内地区之间在取水许可管理中的关系也未完全区分清楚，从而使取水许可总量控制变得十分困难。

三、中国水资源需求管理的法制对策

破解当前我国水资源需求管理所面临的困境，需要对现有水资源需求管理法律体系进行补充和完善，以及对与水资源需求管理相关的水权制度、水价制度、取水许可制度等进行修订和改进。

（一）加强立法工作，填补法律空白

完善《水法》的配套立法。《水法》作为我国水资源方面的基本法，在立法内容上较为原则，无法对每个具体的水法律制度都进行详细规定，这就需要对其进行更为细化的配套立法。具体而言，可根据《水法》的授权制定相应配套的行政法规、规章或规范性文件，如排污许可制度实施条例、水权交易、生态补偿的具体办法等；对《水法》中规定的一些管理制度，如区域管理与流域管理相结合的行政管理制度、饮用水水源保护区制度、用水总量控制和定额管理相结合的制度、划分水功能区制度、节约用水的各项管理制度等，还需要制定更加细致、更加可行的运作程序和具体操作办法使之落到实处。各级地方政府也应结合本地实际情况，出台相应的地方法规和规章。

制定有关水资源需求管理方面的法律法规，有针对性地填补立法空白，使水资源需求管理真正能够做到有章可循、有法可依。解决目前面临的水资源短缺与需求增长较快的矛盾以及水环境恶化与治理力度偏软的矛盾，需要尽快出台一部具有强制约束力的水资源需求管理法案，对各级管理部门的水资源需求管理的法律地位和工作职责加以明确。为确保现有水资源管理法律的实施，还要在其中着重明确浪费水资源的法律责任，加大处罚力度，强化执行效果。[8]节水方面，我国已有的《城市节约用水管理规定》是在1988年制定的。虽然说法律必须稳定，但也不能静止不变。[9]今天的水资源形势早已不同于20多年前，再加上范围只限于城市，法律层次只为部门规章，法律效力明显不够，应早日制定一部全覆盖的《节水法》或《节水条例》来规范节约用水。

（二）理顺管理体制，整合法律体系

鉴于水资源需求管理上的条块分割状况，应建立一个常态化协调机制，赋予流域管理机构更多职权，使之具备应有的立法权限和执法能力，以有效遏制不可持续的水资源利用行为。对不同管理部门的职责权限应在法律中予以更清晰、明确的划分，重视市场配置水资源的重要作用，促进政府行政管理职能与经济职能、服务职能的分离，理顺管理部门间的利益关系。建立以水资源管理责任为核心的水资源管理考评体系，加强水量控制和水质监测能力；深化水资源管理体制改革，形成流域管理机构与流域地方政府之间的决策探讨和区域信息共享机制；明确流域与区域的事权划分，加强流域多部门合作协商管理机制，落实流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。

整理、研究现有水法规体系中各法律、法规和规章的内容，完善水资源法律制度，消除不同部门、不同地方在不同时期制定实施的相互冲突的法规或规章的影响。首先，应从系统整体出发，打破原来条块分割立法带来的问题，协调好各种开发利用水资源的法律之间的关系、协调好水资源开发利用法律与水资源保护法律的关系、协调好兴利法律与除害法律之间的关系。其次，强化水资源规划的法律地位，进一步明确水资源规划的具体内容，提高规划的权威性，保证规划得到真正实施。最后，根据《中华人民共和国立法法》第64条之规定，清理、修订或废止过时的或与国家法律法规相抵触的地方性法规，并对过于原则和抽象的规定进行细化，理顺现有水法规体系的内部关系。

（三）明晰水权制度，健全水价机制

水权实质上是指围绕一定数量水资源用益的一束财产权利，可以分割为所有权、配置权、提取权和使用权。[10]在我国当前水资源所有权共有框架下，根据不同区域条件、不同用水目的和不同政策目标，可以将水权所包含的各种权项进行分离，并有选择地界定给私人。这样既有公共水权的存在以保证水资源生态功能、社会功能的实现，又有私有水权的存在以使水资源的经济功能得以更有效地发挥。研究制定适合各地情况的水权交易机制和水资源保护补偿机制，实现水权的有偿转让，在既定分配水量基础上，市县之间、县城之间、自来水企业与用水户之间，可通过经济补偿进行水权转让。同时，对于生态水需求应给予足够的重视，避免生态水环境出现透支现象。还可以允许对水环境质量不满意的社会团体和个人购买取、用水权而不行使，从而改善水生态环境质量。[11]

在水资源管理中，价格手段的应用将有助于抑制水需求的快速增长，提高水资源的利用效率。[12]健全的水价形成机制既可满足公用事业的财政绩效需求，又可维护公众的用水利益需求。因此，应从以下五个方面优化水价机制：第一，建立科学的水资源费征收制度，完善的水资源价值核算体系；第二，在全国范围内因地制宜地推广科学的计价制度，利用价格杠杆促进节约用水；[13]第三，加强供水管理体制建设，形成有效的成本约束机制，避免产生不合理成本；第四，遵循市场经济规律，建立起以市场供求信号为导向的水价调整机制；第五，提高水价结构中污水处理费和水资源费所占比例，形成合理的水价结构。

（四）完善取水许可，坚守控制红线

节流为先，控制取水用水量，是降低供水投资，减少污水排放，提高水资源利用效率的最合理选择。因而在当前水危机加剧的形势下，应当加大对取水许可总量控制的管理力度，明确规定有关部门的职责和权限，形成一部门负责、多部门协作的局面，使水资源管理部门能够在取水许可总量控制、取水口运用管理、取用水监督管理及处罚违规行为等主要环节上发挥应有的作用。建立权责明晰、行为规范、监督有效、保障有力的水行政执法体系，保障取水许可总量控制落实到位。进一步推进流域管理与行政区域管理相结合的管理机制，明确各级水行政主管部门在取水许可总量控制管理过程中的权责，逐级分解和细化取水许可总量控制管理任务，并赋予流域管理机构统筹协调、监督和管理的权力。从中央到地方，逐级分解，加快完善主要江河流域水量分配方案和取水许可总量控制指标体系，合理配置取水权。

严格取水许可证的审批，坚决守住用水量、用水效率、限制纳污控制红线。2012年《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》明确提出，到2030年，水资源开发利用控制红线是要将全国用水总量控制在7000亿立方米以内；用水效率控制红线是提高用水效率达到或接近世界先进水平，万元工业增加值用水量降低到40立方米以下，农田灌溉水有效利用系数提高到0.6以上；水功能区限制纳污红线是把主要污染物入河湖总量控制在水功能区纳污能力范围之内，水功能区水质达标率提高到95%以上。因此，通过严格执行取水许可制度，可以从根本上避免突破区域用水总量、过度超采地下水、超定额用水和超标准排放污水等违法现象的发生。在进行取水许可审批时，对未达到总量控制指标、与国家产业政策相背、未达到行业用水定额标准、达不到水功能区水质目标要求、超采地下水以及未建设节水及计量设施等情形的申请，一概不予批准。对取水许可的监督管理要实现常态化、制度化。实行对水资源分区取水，根据各地已经审批的取水许可总量与水资源承载能力之间的关系，结合水资源开发利用现状及取水户取用水情况，给予不同的取水政策，使取水许可在现有分级审批管理的基础上实现分类管理，推进取水许可总量控制动态管理。

四、结　语

进行水资源需求管理是抑制不合理的水资源需求、缓解水供需矛盾、防止生态环境系统持续恶化的有效途径。而法制管理是实现水资源价值和可持续利用的有效手段，在水资源综合管理中具有基础性地位。因此，通过法制对策对水资源需求进行科学管理，完善水资源法律法规体系，健全水资源需求管理的各项相关制度，为水资源的开发、利用、治理、配置、节约和保护提供良好的法律制度框架，以水定需、量水而行、因水制宜，调整与水资源有关的人与人、人与自然的关系，是妥善解决生活、生产和生态环境用水需求之间日趋尖锐的矛盾的必然选择。

［参考文献］

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［责任编辑：陈展图］

［中图分类号］D922.66

［文献标识码］A

［文章编号］1673-8616（2015）01-0096-06

［收稿日期］2014-11-10

［基金项目］云南省哲学社会科学规划项目《云南省生态红线管理法制保障研究》（QN2014003）

［作者简介］曾睿，西南政法大学行政法学院博士研究生（重庆，401120）；曾庆枝，昆明理工大学建筑工程学院教师（云南昆明，650500）。