城镇化背景下农村社会组织发展困境及化解路径

赵友华



城镇化背景下农村社会组织发展困境及化解路径

赵友华

（湘潭大学公共管理学院，湖南湘潭 411100）

农村社会组织发展在新型城镇化过程中具有重大意义，目前其发展面临着认识困境、成长困境、管理困境、法律困境和能力困境，可从转变认识偏差、加大支持力度、创新管理体制、完善法律法规、提高能力建设等方面入手化解这种困境，以促进其健康发展，从而更好地推进新型城镇化战略。

新型城镇化；农村社会组织；发展危机

一、新型城镇化进程中农村社会组织发展背景

随着我国社会主义市场经济体制的建立和国家农村发展战略部署的调整，协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择，成为促进农村经济社会发展的重要引擎。十八大以后，中央政府更是将新型城镇化确立为我国经济社会发展的核心战略之一。推进新型城镇化不仅是经济增长方式的转型，更是涉及广大农村地区社会发展的重大改革路径选择。当前，我国正处于社会转型期、矛盾多发期，城镇化发展进程中存在着几方面的危机。

首先是治理方式危机。新型城镇化推进过程中，政府如何满足农民的多样化需求，如何提供全方位、高品质的公共产品和公共服务，如何完成“管理”与“治理”的自我角色转换，如何引导广大农民参与新型城镇化建设，这些亟需解决的重大问题都是新型城镇化建设中治理方式危机的表现。其次是发展规划危机。城镇化的规划布局主要是以城市群构建作为主体形态，这种布局在促进城乡结合发展的同时，容易导致劳动力、资金、技术、资源等要素的过度流失和集约。如果没有科学合理的规划和设计，会造成城镇走向衰弱，农村地区失去发展活力和持续动力，更难为区域内的民众提供同质性的社会服务，这是农村城镇化发展的一大难题。再者是社会保障危机。城镇化发展意味着农民向市民角色的转型，享受市民社会的社会福利和保障。但是，目前的城镇化在没有做好相关社会保障措施的前提下贸然推进，势必会引发一系列的社会矛盾问题。

面对农村城镇化发展中的危机，笔者认为农村社会组织作为国家现代化建构的重要组成部分，对于化解新型城镇化背景下的农村社会发展危机具有重要作用。2007 年，中共十七大报告首次把社会组织放到全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”建设的高度进行了系统的论述，明确提出“重视社会组织建设和管理”。[1]近年来，社会组织在我国不断发展壮大，逐步进入公众和政府的视野，公众对于社会组织在各领域发挥作用抱有很大期待。尤其是农村社会组织的发展，备受关注，成为新型城镇化发展中的一个重要议题。本文将在新型城镇化背景下分析农村社会组织发展面临的诸多困境，提出从转变组织认识、加大支持力度、创新管理体制、完善法律法规、提高能力建设等角度，探讨如何促进农村社会组织的健康发展，从而更好地推进新型城镇化战略。

二、新型城镇化背景下农村社会组织发展的重大意义

农村是新型城镇化的建构基础。从组织载体来看，在新型城镇化发展过程中，村委会是农村社会管理的主要载体，但是这种传统的农村治理模式存在治理不足和能力缺陷等弱点，同时新型城镇化发展会进一步加重村委会的治理责任和义务，导致了农村社会管理的局限性，这就为农村社会组织的发展提供了发展空间和现实需求。从国家治理转型角度而言，社会管理的中心开始向基层下移，农村基层治理成为城镇化发展过程中的重要环节，社会转型中的许多任务需要依托农村社会组织来完成，以此更好地推进新型城镇化战略。从“以农为本”的目标而言，农村社会组织就是，以农民为主体，为农业、农村和农民服务而设立的非政府的农村自治组织。[2]在新型城镇化背景下，发展农村社会组织有其现实必要性和需求性。

（一）实现农村治理的有效转型

新型城镇化是“人”的城镇化，归根结底是要实现对人的有效管理和服务，城镇化建设水平的提高关键是坚持以人为本的战略目标。农民是新型城镇化推进的参与主体，农村社会组织为农民提供了利益表达的新途径和政治参与的新平台。首先，农村社会组织可以为农民和基层政府之间搭建沟通桥梁，可以将农民的利益诉求反映给政府，促进政府与民众间关系和谐发展，并且它能起到政府所没有起到的作用，具有弥补政府失灵和市场失灵的社会功能。其次，农村基层的公共管理事务和公共服务与政府治理是间接相关的，政府对农村社会发展只是起调控和指导作用，与民众生活息息相关的公共事务管理和公共服务提供必须依靠民众自身和农村社会组织。第三，新型城镇化发展必然伴随着乡镇政府的职能转型，而农村社会组织正是基层政府职能转移的有效载体，很多社会协调问题将由农村社会组织来完成。

（二）完善农村服务和社保体系的现实需求

新型城镇化发展规划格局带来了农村社会保障服务的地区化差异，将导致农村生活水平出现地区性失衡，而农村社保体系一直以来都是我国社保和公共服务体系中的薄弱环节。在新型城镇化的社会转型背景下，农民在政治、经济、文化等各方面都处于劣势，而且农村社会保障覆盖范围窄、层次低、停留在救济层面，更难提供多样化和个性化的公共产品和公共服务。因此，农村社会保障体系的不完备和公共服务供给的不足，呼吁农村社会组织的建立和发展，构建完善的社会保障体系和“多中心”的服务供给体系成为现实需要，“以农为本”的农村社会组织将是扩大农村公共服务的重要依托。

（三）化解社会矛盾的有效路径

新型城镇化进程伴随着资本和市场要素在农村地区的渗透，必然会引发一系列的房屋拆迁、土地流转等经济纠纷和社会矛盾，呈现多样化和复杂性等特点，但是农民的利益诉求和意见表达往往都得不到正确表达和有效回应，导致农村矛盾凸显和升级。如果不能妥善化解这些社会矛盾，容易引发大规模的群体性事件，影响农村社会稳定和发展，阻碍新型城镇化发展的步伐。因此，发展能反映基层群众诉求的农村社会自组织，可以通过整合、协调不同群体的利益关系，在政府与农民之间形成一个中介力量，推进农村社会结构趋于合理和稳定，防止社会失范行为和对抗性社会冲突的发生。[2]

三、新型城镇化背景下农村社会组织发展现状

“城镇化是我国未来经济社会发展的必然趋向及其重要发展动力”，[3]当前，新型城镇化进程的快速推进，为农村社会组织的发展提供了培养环境和发展空间。同时，农村社会组织的发展对于化解新型城镇化过程中出现的治理方式危机、规划布局危机、社会保障危机以及社会发展矛盾，实现以人为本的城镇化发展提供了有效载体和实现路径。但是，我们必须认识到农村社会组织还处于发展的初级阶段，受经济发展水平和政策环境等因素影响，发展还很不够，面临许多困境，这与新形势下加快推进新型城镇化建设的要求还存在一定的差距。

（一）认识困境

农村社会组织的出现和发展，源于社会主义市场经济和基层民主的内在要求。[4]20世纪90年代以来，农村社会组织呈现规模性发展，虽然早已不是新鲜事务，但是对于农村社会组织却存在认识不足的困境。政府部门和学术研究机构对于农村社会组织一直没有统一明确的概念，对于其性质、功能等的认知模棱两可。客观而言，农村社会组织对于新型城镇化发展具有正反两方面的价值和意义，但是官方解读往往是片面强调其积极或是消极意义，从而导致了认识和态度上的两难困境。一方面寄希望于农村社会组织，希望其为化解当下的社会治理矛盾发挥作用；另一方面又担心其发展会影响农村社会稳定和发展。

（二）成长困境

农村社会组织的成长困境表现在：第一，发展结构失衡。目前，农村社会组织整体上呈现发展方式和活动类型多样化的特点和趋势，但其主要集中于公益类组织的发展，缺少农村经济合作、农民维权等类型的组织，而且缺少针对老弱病残等特殊群体的救济组织，从而呈现出结构化失衡的特点。第二，具有行政色彩。农村社会组织在国家战略转型背景下的发展，逐步呈现多元态势，但难免深受政府行政行为的干预和影响，在组织性质上具有行政化色彩的嫌疑。大多农村社会组织是由农村村委会和基层政府主导建立并发展而来的，村民自发组织和建立的社会组织比例很小，因此农村社会组织具有很强烈的行政指导色彩和政府干预痕迹。这就导致了政府的官方意志是农村社会组织发展的方向，农民的利益诉求和现实需求难以得到有效及时的回应和满足。

（三）管理困境

农村社会组织的管理制度不完善、组织行为不规范主要表现为以下几个方面：首先，我国的农村社会组织一直以来实行的是双重管理体制，即主管部门登记、业务部门管理，在当前社会转型的大背景下，双重管理体制导致了多头管理，加重了社会组织的负担，削弱了农村社会组织的自治性，限制了农村社会组织的发展。其次，从业务主管部门角度而言，由于政府管理能力的有限性，难以对农村各类社会组织进行充分的调研、分析和指导，并且与主管登记部门缺乏沟通，导致对农村社会组织发展的监管责任缺失。再次，从农村社会组织内部管理来看，大多数农村社会组织没有健全以章程为核心的自律和内部管理制度，尚未建立符合现代法人治理结构要求的管理机制、自律机制和监管机制，[2]导致农村社会组织的管理能力与现实要求不相适应。

（四）法律困境

从法律层面审视农村社会组织的发展困境，主要有立法滞后和法规不全两个方面。第一，目前我国还没有制定全面、专业、系统的关于农村社会组织的法律规范，使得农村社会组织的性质、职能、地位、作用缺乏规范统一的认识，更缺少对其能进行合理合法化管理的条例和制度。虽然关于社会组织的立法工作正在逐步发展，但是整体性的法规体系尚未建立，具有实际操作性的规定很少，导致农村社会组织在缺乏“身份认同”的同时失去发展活力。第二，现行的关于社会组织的法规存在诸多弊端。以《社会团体登记管理条例》为例，该条例规定为了统一管理，忽视城市和农村社会组织之间的差异性，导致农村社会组织的建立和发展面临很高的门槛困境而被排除在体制之外。由于立法缺失和政策弊端，政府管理部门对农村社会组织的发展实行严格控制，导致很多农村社会组织游离于政府管理体制之外，使得公信力和影响力不足，难以发挥典型示范作用。

（五）能力困境

农村社会组织的宗旨就是“以人文本”，服务农村，自身能力建设是其建设和发展的根本和基础，但其在社会转型和国家政策推动下往往面临严重的能力困境。首先，财力不足。一方面由于各地经济发展水平不同，致使农村社会组织能力建设投入呈现区域性差异。另一方面，农村社会的资金来源主要依靠政府经费支持，筹资能力有限，整合社会资源的能力偏弱。其次，人力不足。农村社会组织的参与主体是农民，农村社会组织的能力体现就是农民的参与积极性。由于农村社会环境和教育程度等因素的影响，农民往往只关注自身利益，缺乏公民意识和参与意识。同时，由于体制和管理局限，农村社会组织很难吸引高素质的专业人才从事组织管理和服务工作，导致多数农村社会组织的队伍不稳定，人员和知识结构老化，缺少应有的活力与作用。再次，由于农村社会组织内部管理制度不完善，没有科学的运作机制和管理程序，使得组织相对涣散，缺乏整合农村社会资源和服务农村建设的能力，面对农村社会管理中的实际问题时，常显得能力不足。

四、新型城镇化背景下农村社会组织发展路径

（一）转变认识偏差

要切实加强对农村社会组织的宣传和知识普及，纠正政府管理部门和民众对于农村社会组织的认识偏差。对于政府部门而言，要客观、全面地认识农村社会组织的作用和意义。改革开放以来，农村社会组织开始建立和发展，成为推动农村经济发展的重要引擎。但是政府部门担忧农村社会组织的发展会影响基层政权的稳定和农村社会的秩序，片面关注其消极作用，限制甚至打压农村社会组织的发展。政府部门要破除陈旧的维稳观念，正确对待其发展。首先，辩证审视农村社会组织的作用，不能盲目打压和限制，要合理引导农村社会组织发挥其积极作用；对于其消极作用，要及时纠正和反思，并且坚决打击和取缔非法的农村社会组织，做到趋利避害。其次，要认清农村社会组织的不同类型，进行分类管理和区别对待，通过科学化管理手段，发挥农村社会组织的应有作用。

对于民众而言，一方面，广大农民群体必须认识到农村社会组织的发展与其自身利益息息相关，是新型城镇化背景下农民实现自我发展的有效载体。加大对农村社会组织知识的宣传教育，让农民了解组织建立、运作的流程，激发农民参与组织的意识和积极性，充分认识农村社会组织为农民维护正当利益、实现合理诉求等方面的重要作用。另一方面，要转变社会对于农村社会组织的认识，通过完善组织内部建设和提高规范运作水平，吸引更多专业人才投身于农村社会组织建设，服务于新型城镇化建设。

（二）加大扶持力度

针对农村社会组织发展面临的困境，政府部门需要加大支持力度。第一，政策支持。政府要根据农村地区的发展实际和行业状况，制定组织发展规划，重点培育适应新型城镇化发展的和农民需要的各类农村社会组织。同时，加强政策研究，降低组织建立的门槛要求，简化登记手续和管理机制，大力扶持农村社会组织健康发展。第二，资金支持。首先，加大对农村社会组织的资金投入力度，提供融资支持；其次，通过减税等手段鼓励企业和个人捐赠行为，扩大组织资金来源；再次，政府向农村社会组织购买公共服务，增强组织的经济能力。第三，人才支持。一方面，加强业务培训，从而逐步提升农村社会组织机构人员的工作能力和专业水平；鼓励志愿者参与农村社会组织的工作，把志愿者充实到农村社会组织工作人员队伍中，使之成为解决农村社会组织人力资源问题的重要手段。

（三）创新管理体制

必须加快基层政府职能转型，创新农村社会组织管理体制，发挥组织协调功能。第一，基层政府必须转变职能，从管理主导变更为政策引导，承担起监管、指导的职责，把应该转给企事业单位和社会组织的事项转移出去，保证社会组织在农村中的发展空间。第二，逐步取消双重管理体制，避免多头控制，简化登记程序，降低资格门槛，对更多游离在体制之外的农村社会组织进行跟踪培育和有效监管。第三，完善农村社会组织内部治理结构。首先，建立完备的组织章程指导组织发展，建立组织自律机制规范组织运行；其次，通过召开全体村民会议，作出事关全体村民利益的组织决策；再次，必须建立健全农村社会组织监督机制，对农村社会组织的发展绩效进行考核，培养典型，进行经验推广，坚决取缔发展不规范的相关组织。

（四）完善法律法规

农村社会组织作为新型城镇化建设的助推器，需要通过加强法治保障，促进其完善发展，从而更好地服务于新型城镇化建设。首先，必须改变当前立法滞后的局面，加快制定《中华人民共和国社会组织法》，真正从法律层次规范社会组织的性质、地位、职能、权利和义务、设立条件、审批程序、运行机制等，解决社会组织管理法规层次低的问题。[5]必须从法律层面解决好农村社会组织的“身份危机”，使其明确自身定位，更好地适应新型城镇化发展的时代要求。其次，从法律层面进一步完善农村社会组织内部管理体制。通过法律法规重新设立农村社会组织的管理体制，进一步降低农村社会组织成立的要求；要为农村社会组织的行业规范做出明确规定，对其违法行为坚决严肃处理，更好地保障农村社会组织法治化发展，维护服务对象的根本利益；抓紧健全社会组织管理规程，对相互冲突、不合时宜的规章及条款予以修订或废止，解决社会组织管理法规不完善、不系统、相互冲突的问题。[5]

（五）加强能力建设

农村社会组织以服务新型城镇化建设为目标，只有加强和规范自身能力建设，才能充分体现服务农村经济建设和社会发展中的社会自治能力。首先，提高筹措资金能力。一方面，农村社会组织要加强与政府部门的沟通协调，争取更多的财政投入；同时，广泛吸纳社会资本的融入。另一方面，大力承接政府公共服务购买项目，增强经济实力。其次，加强人才队伍建设。必须通过完善农村社会组织自身的目标价值、组织结构、薪酬待遇等来吸引高素质的人才加入组织；然后加强对内部人员的培训力度，这样不仅可以提升组织人员的专业服务能力，还可以有效弥补组织内部的人才短缺。再次，完善组织内部制度建设，提升管理水平。完善民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的制度体系。其中包括：加强组织内部自律机制的建设，通过组织职能完善、人事制度设计和财务资源分配等，实现农村社会组织的地位独立、纪律严格和能力提升；建立社会监督体系，自觉接受社会监督，建立社会监督与自律相结合的机制；加强农民参与权的保障，农民参与、合作意识的培养，核心是培养农民民主权利意识，提升农民参与、合作的能力。[6]最后，要增强农村社会组织在农村的公信力，提高社会活动影响力，构建长效发展机制。

在国家推进新型城镇化战略的时代背景下，加快农村社会组织体制改革和能力建设，不断激发社会活力，完善和创新农村社会治理方式，成为新时代面临的重大研究课题。党的十八届三中全会召开以后，提高社会治理水平，增强社会发展活力成为新型城镇化建设中社会组织策略应有之义。[7]农村社会组织在转变农村治理方式、完善农村社保服务体系、化解农村转型矛盾等方面发挥着巨大作用，是新农村建设中的一支生力军，已成为新型城镇化推进过程中不可或缺的重要组成部分。

[1] 中共中央文献研究室. 十七大以来重要文献选编:上[M]. 北京: 中央文献出社, 2009: 55 .

[2] 陈荣卓, 陈鹏. 新型城镇化背景下现代农村社会组织管理体制构建研究[J]. 社会主义研究, 2013(6): 94-99.

[3] 叶本乾. 城镇化中国的逻辑反思与重构：新型城镇化体制机制创新及其限度研究[J]. 中共四川省委委级机关党校学报. 2013(5): 94-101 .

[4] 吴新叶. 社会管理下的农村社会组织: 问题与应对[J]. 社团管理研究, 2011 (10): 32-36．

[5] 唐建平, 张国祥, 高青. 农村社会组织建设对策研究[J]. 湖北社会科学, 2010(12): 36-39.

[6] 张云英. 农村社会组织：农村社会管理创新的基础[J]. 湖南农业大学学报(社会科学版), 2011(6): 1-4.

[7] 陈光金. 发展社会组织激发社会活力[N].人民日报, 2013-11-24(05).

（责任编校：贺常颖）

Solution Ways to Development Dilemma of Rural Social Organizations in Urbanization

ZHAO You-hua

（College of Public Management, Xiangtan University, Xiangtan, Hunan 411105, China）

The rural social organizations are of important significance in the course of urbanization. At present these social organizations face dilemmas such as understandings, growth issues, managements law concerning these and their power limitation and so on. It is to raise the consciousness towards these social organizations. That makes these social organizations progress in the fields of management, innovation of system, completion of law application and lifting the competence etc. So that it let these institutions help the new-type urbanization progress.

urbanization in new-type; rural social organization; development crisis

C 912.2

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2015.01.021

2096-059X (2015)01–0109–05

2014-12-22

赵友华，男，安徽马鞍山人，湘潭大学硕士生研究生，主要从事公共行政理论与实践研究。