海洋生态环境的协调立法模式研究

张积储，丁国民

(福州大学 法学院，福建 福州 350108)



海洋生态环境的协调立法模式研究

张积储，丁国民

(福州大学 法学院，福建 福州 350108)

海洋生态环境污染范围广，具有连锁效应。针对这种现象，单纯的地方性立法已经远远不足以防止海洋生态环境污染事件的发生，必须建立区域性的协调立法模式，才能够真正起到防治的效果。然而，协调立法模式并非一蹴而就的，必须通过政府间的行政协议先行，逐步实现具有法律效力的协商立法。

海洋生态环境；协调立法模式；多样性统一；软法；硬法

一、多样性统一：海洋生态环境协调立法模式的法哲学基础

马克思认为，一切科学思维的研究方法有两种：从具体到抽象或从抽象上升为具体。这两者在同一思维过程中，是彼此依存、相互联系、不可分割的。[1]他认为，要建立一个理论概念体系，从抽象上升为具体则是一种更为科学的研究方法，而且必须准确把握多样性与统一性结合的基本原则。[2]海洋生态区域法治是海洋生态地方立法特殊性与普遍性结合的产物。

(一)多样性是海洋生态环境协调立法模式的具体

海洋生态环境要建立协调立法体系，实现区域法治发展，就必须厘清“整体内的具体规定”，着力探索构成区域发展这个既定的、具体的整体中的若干单方面、基本单元，即区域内部的省域、市域、县域及其有机联结的地域所表现出来的海洋生态环境立法发展状况为出发点，考察这些基本单元的法治历史的与现实的差异。尤其在中国现有的经济状况下，各省域、市域、县域之间基于自有的经济基础上，其所制定的立法性文件存在差异性：在较为发达的经济区域(如长三角、珠三角)更为强调环境保护的重要性，而在相对落后的经济区域(中国西部)则更注重经济的发展。也正是因为经济发展存在的差异、区域的侧重点不同，我国才将整块领土划分为几个区域，这是在尊重客观存在的多样性的基础上，所做出的明智之举。但是，即使区域已做细分，区域内部之间的经济基础与法治理念所存在的差异仍是一个不可回避的问题。正因为如此，在海洋生态环境立法上，必须把握各单元的具体特征，避免区域发展的概念流于“整体的表象”。

(二)统一性是海洋生态环境协调立法模式的抽象

海洋生态环境协调立法旨在实现区域海洋生态环境共同治理，力争从点出发，逐步向面发展，最后完成整个国家环境法治的协调发展。区域海洋生态环境法治联动建设重在“具体的总体”，亦即区域内部各省、直辖市、较大地级市规定的总和体。而地方海洋生态环境的协调立法旨在将局部单一性、直接性和形式的、普遍性的具体规定抽象化。[3]也就是说，地方海洋生态环境协调立法构成了海洋生态环境区域法治发展的若干单一规定，进而不断发展成为整个国家海洋生态环境法治这一普遍的“具体总体”。但必须要注意的是，海洋生态环境区域法治的联动建设并非只是地方性海洋生态环境立法的简单罗列，而必须是每个成员之间的紧密联系。各成员的法治发展，都是区域性法治体系网上的节点，因而不应当是杂乱无章的，而是井然有序的。因此，必须把每个成员法治发展作为一个有机的系统来看待，揭示各成员之间的相互关系和影响，进而更好的协调成员之间的利益，将局部性的规定发展成为“具体的总体”。

综上，马克思的“多样性统一理论”奠定了我国海洋生态环境协调立法的哲学理论基础，为海洋生态环境的区域性共同治理提供了有力的理论依据，有助于协调成员立法，做到区部整体法治的发展。

二、软法协调模式：海洋生态环境协调立法模式现状及困境

早在二十一世纪初，我国就开始建立政府之间的合作。大陆学者谢庆奎教授在《中国政府的府际关系研究》中就指出，府际合作旨在强调中央政府与地方政府之间、地方政府之间、政府部门之间、各地区政府之间信息共享、共同治理。[4]但这种政府之间的合作由于缺乏法律保障，导致各地方之间形成一种自利壁垒。为了冲破这层隔阂，我国开始试图通过协调立法的形式，确保各地域成员之间能够有章可循。

(一)我国海洋生态环境协调立法模式的现状

1.软法协调模式的选择

从国内外现有协调立法模式看，主要两种立法模式：紧密型区域地方协调立法模式和松散型区域地方协调立法模式。基于我国区域经济发展以及立法理念的差异性，我国所选择的立法模式为后者，即松散型区域地方协调立法模式。该种立法模式的优势在于：保障地方立法机关高度的自治权，不至于抹杀地方立法的特色。在现有的松散型区域立法模式中，“软法”的协调不可取代。所谓“软法”是指并未上升为国家立法层面的社会性规范，[5]是相对于“硬法”而言的。即在除了要关注运用国家强制力保证实施的地方性规范的协调外，也应当关注那些旨在描述法律事实或者具有宣示性、号召性、鼓励性、促进性、协商性、指导性的，但逻辑不够完整的、没有强制力保证实施的条款。根据不同社会关系秩序化的难易程度来选择不同刚性程度的法去规范调整，否则会造成法治资源的浪费。[6]

2.软法协调模式在实践中的体现

目前，我国已经形成了长三角、坏渤海湾、泛珠三角三大经济合作区域。《宪法》第九条明确了水流的所有权是全民所有，第二十六条又强调了国家对生态环境的保护责任。这两条宪法规定为《中华人民共和国海洋环境保护法》(简称《海洋环境保护法》)提供了立法依据，[7]也为三大经济合作区域提供了协调立法的依据。综观现行海洋生态环境保护立法性规定，主要以《海洋环境保护法》为核心，以《防治船舶污染海洋环境管理条例》、《防治海洋工程建设项目污染损害海洋管理条例》、《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》等一系列的海洋环境污染防治立法所组成的相对完善的法律体系。[8]这些法律属于国家层面的宏观立法，而针对海洋环境法治的区域合作主要体现为区域之间的协议框架：如《泛珠三角区域环境保护合作协议》、《长三角二省一市环境保护合作协议》、《渤海环境保护宣言》等。这些协议、宣言在一定程度上能够起到联合治理海洋环境的作用，但是这些合作协议属于“软法”，缺乏国家强制力的保障，不足以起到区域强制合作的效果。各省、直辖市和较大市的海洋生态环境是以上位法(《海洋环境保护法》)为基础进行立法，有关的排污标准具有明显的差异性，如此，就造成了地方性立法越过区域性协议，架空了区域性合作协议。

(二)我国海洋生态环境软法协调模式的困境

1.缺乏权威的区域性立法协调机制

三大经济发展区在协调立法的问题上存在着立法主体诸多的问题，如长江三角两省一市的区域划分，其中南京市、无锡市、苏州市、杭州市、宁波市、徐州市都是较大的市，宪法授予了它们一定的立法权限，有权根据自身的发展特点制定法律法规。正因为如此，地方性立法可以制定不同的海洋生态环境污染标准，致使整个长三角区域的海洋生态环境立法呈现不协调的状态。针对此问题，《海洋环境保护法》第八条规定了跨区域的海洋环境保护工作，可以通过地方政府之间协商解决，或者是共同的上级政府协调解决，而对于跨省份的政府之间的协调问题，则由国务院环境保护行政主管部门负责解决。但是，这样的规定缺乏可操作性，因为法律没有规定相应的跨区域事务处理协商机制与监督机制，致使地方政府在跨区域事务处理中无所依据。[9]再有，之所以强调海洋生态环境立法的区域性，旨在实现区域内部环境法治协调发展。《海洋环境保护法》第八条的规定属于国家层面的立法，对任何省份、市县都具有效力，如果完全按照第八条规定的进行，则失去了区域性的特点。故而，在现有的区块划分下，建立一个区域性立法协调机制显得尤为重要。

2.缺乏具有强制效力的统一性准则

我国《宪法》和《立法法》这两部调整立法关系的基本法律都不曾确立区域立法的正式地位。[10]尽管海洋生态环境保护区域性立法当前仍在我国现行立法体制的框架中活动，并未违反上述两部法律所规定的基本准则，但是毕竟海洋生态环境区域立法缺少正式的“名份”，使得这种区域立法无法发挥其真正的作用。总所周知，缺乏法律的保障，政府之间的协议很容易流于形式。其原因在于：一是，地方政府存在封闭式的发展思维；二是部分地方政府面临着严重的信用危机。[11]《泛珠三角区域环境保护合作协议》、《长三角二省一市环境保护合作协议》、《渤海环境保护宣言》等，是地方自治权协调的产物，其不具有法律的效力。地方政府在涉及海洋生态环境立法时，往往会出于地方保护主义，根据自己的经济发展情况将制定出具有差异性的排污标准。而所有地区之间享受着平等的环境权，不同的排污标准所造成的海洋生态环境污染侵犯了某些标准较为严格地区的权利。《海洋环境保护法》是强制性法律，但是其立法内容都是一些比较原则性的规定，缺乏具体的可操作性。而且该法是国家层面的立法，是吸纳了全国范围内普遍的规则，而不是具体针对某个区域。既然国家要进行区域法治，那就必须针对某个区域制定出符合自身经济发展的标准。

3、区域性协议效力低于地方性立法

《泛珠三角区域环境保护合作协议》、《长三角二省一市环境保护合作协议》等都是不具有法律效力的地方性合作协议，其不能构成地方性立法的上位法，对地方性立法不具有约束效力，反而需要地方性立法配合其进行调整。这种本末倒置的区域性立法，使得合作协议无法真正作为区域环境治理的依据。《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020年)》虽然已经成为珠江三角洲区域的共同发展规划，但是该纲要并没有法律效力，导致无法起到引导的作用，而后广东省第十一届人民代表大会通过了《广东省实施珠江三角洲地区改革发展规划纲要保障条例》以保证区域性的协议能够顺利实施与推进。《保障条例》的制定，充分体现了协议作为软法所具有的短板，从而必须将协议上升为法律，才能实现区域内部的顶层设计。倘若没有如此，区域性协议的效力低于地方性立法，势必加深地方保护主义观念，对海洋生态环境起不到综合治理、全面防治的效果。

三、混合治理模式：海洋生态环境协调立法模式的路径演进

地方性立法是自治权的一项的表现，[12]而海洋生态环境协调立法是对自治权的一种限制。其中，软法协调立法是一种对地方自治最小的限制模式，但是这种软法协调立法具有明显的不稳定性和低效力性，不利于实现整个区域环境法治的协调发展。故而需要引进“软法”与“硬法”综合协调的立法模式——混合治理模式。

(一)建立权威的区域性立法协调机制

海洋生态环境协调立法需要借助立法协调机制才能得以实现。区域协调立法毕竟不同于一般的地方立法，它最大的特点就是建立在地方立法权合作的基础上。因此，在进行海洋生态环境协调立法时，必须建立一个具有权威性的区域性立法协调机制。第一，协调海洋生态环境区域立法主体的机制，建立人大常委会或政府协调专员的会议制度和公共参与机制。海洋生态环境污染具有潜伏性和全面性，[13]而我国现有的人大常委会年度联席会议受到时间和次数的限制，对海洋生态环境立法的协调有限。因此，有必要设立一个专门的海洋环境协调立法专员会议制度，由个区域内各地方人大常委推荐专员专门从事于区域内部的协调立法事宜，保证做好定期的沟通、联络工作。此外，公众参与机制对区域立法的协调具有重要的意义，定期举行协调立法听证会、座谈会、专家咨询会等，有助于海洋生态环境协调立法的温性进展；第二，协调海洋生态环境区域立法内容的机制，创建共同起草或委托起草机制、立法论证机制、利益补偿机制等。海洋生态环境立法问题涉及到区域成员对海洋生态环境的责任问题，包括海岸作业的防控、海上作业的防控等内容，它关系到区域成员利益的平衡。为保证立法公平公正，海洋生态环境协调立法可以采用共同立法或委托第三方立法的形式。对于草案表决通过，必须在专员大会或者人大常委会举行立法论证大会，对草案内容的合理性和可行性进行论证说明，以保证协调立法质量。最后基于公平原则，对于利益退让方进行补偿，有助于扩大立法合作范围，实现区域内各主体之间最大程度的利益共享；第三，完善程序性立法协调机制，引入地方人大常委表决通过机制、协调立法退出和进入机制，以及条款保留机制。海洋生态环境协调立法是建立在地方立法权的基础上实现的，所以首先必须保证地方立法权的独立性，不能为了共治而剥夺地方立法权。海洋生态环境立法实现，需要各地方人大常委或人民政府对此前通过的草案进行表决，充分尊重地方政府的自治权。但是协调立法不能久拖不决，对于无法通过草案的地方人大常委或人民政府，可以选择退出该草案的成员方，或者可以保留某些条款，从而推进海洋生态环境协调立法的实现。

(二)“硬法”与“软法”的综合协调

“软法”不稳定性和约束性弱的特点，造成地方政府肆意回避协议、宣言，而追求地方经济发展，破坏了区域法治的统一性。所以，必须加强“硬法”制定的推进工作。当然所有的法律制定都是一个循序渐进的过程，不可能一蹴而就。在海洋生态环境法治推进过程应当注意：首先，“软法”协调当先。由于各种因素影响，区域与区域之间、区域内部成员之间的发展极度不平衡，为此国家采取了所谓沿海新跨越，西部开发、东北振兴和中部崛起等“分类指导”的原则。[14]相比较刚性的法律规定，政策性的协调具有更明显的操作性，也能够在一定程度上起到规范的效果，比如《泛珠三角区域环境保护合作协议》、《长三角二省一市环境保护合作协议》、《渤海环境保护宣言》等软法协调文件，在区域共同治理方面，具有成效快的特点；其次，加强促进性立法工作的开展。由于现阶段，我国区域立法协调机制中缺乏权威性的立法机构，也缺乏权威性的执法机构，所以在现有立法框架下，强制性规范、法律责任的规定较少。在这一阶段，区域内各成员的立法机关可以注重社会责任、道义责任的立法，进行指导性规范和自愿性性规范的制定；再次，加强“规范性立法”工作的开展。经过经验总结，在成员内部可以在强制性规范、法律责任分配等方面进行具体规定，将原则性规定转变成具体的、可操作性强的规范性规定；最后，实现海洋生态环境区域硬法协调。这是将各区域有关环境政策法律化、协调化中最为关键阶段。可以由海洋生态环境协调立法专员会议进行区域化的立法升级，将各成员海洋生态环境立法进行温性融合，促使海洋生态环境协调立法的实现。当然，在这整个过程中，应当积极开展协调立法专员会议，加强区域成员之间的沟通交流，提供一个良好的信息共享平台，更有利于协调立法的实现。

(三)明确区域协调立法的法律位阶

我国宪法和法律没有规定区域性协调性立法的法律位阶问题。[15]在学界中，往往将区域软法协调立法视为一种行政协议，[16]缺乏法律效力。海洋生态环境协调立法的“软法”性给相关制度实现和发展造成了严重的阻碍。首先，缺乏明确的国家法作为依据，使得区域性行政协议框架被极大动摇。这种短板效应已经成为区域性行政协议缺乏效用，而法律依据的缺失更加成为海洋生态环境区域性合作问题的延缓理由；其次，缺少制度保障的软法协议造成了区域行政协议的先天不足。由于没有制度保障、没有法律强制效力，在协商主体的认定、协商内容的确定、协商方式的选择以及协商纠纷的解决都缺乏有力的保障；再次，从效力实现上，海洋生态环境协商立法具有极强的不稳定性。缔约方作为享有独立立法权的主体，出于自身利益的考量，随意违背协商立法的基本规则，其根源就在于软法效力的实现更多仰仗于缔约各方的自行履行，而缺乏一种外在的规范监督甚至强制机制。在海洋生态环境问题频发的初期，各缔约方出于共同的防治目标，出现违背缔约协议的现象可能极为罕见，但随着社会规模效益的递减、个体需求的频发，缺乏法律效力的协议就极容易被违背。最后，由于缺乏法律位阶，成员方在纠纷解决的问题上，也找不到有力的保障。综上，正海洋生态环境协调立法之名已经成为不可拖缓的问题，必须在根本大法以及环境保护基本法中，明确区域性协调立法的法律地位，将其确认为高于地方性立法的法律位阶，有利于维持海洋生态环境协调立法的稳定性。

总之，在海洋生态环境协调立法问题中，必须首先建立权威的立法协调机制，补充立法主体、立法内容以及立法程序的空白；其次，在实现海洋环境软法协调立法的基础上，尽快推进硬法的建设；最后，必须确认这种区域性协调立法的法律效力，才能保障海洋生态环境合作处理机制有法可依。

[1] (德)马克思，恩格斯.资本论(第一卷)[M]．中央编译局，译.北京：人民出版社，1975：23-24．

[2](德)马克思，恩格斯. 马克思恩格斯全集(第46卷)(上册)[M]．中央编译局，译.北京：人民出版社，1979：37—39．

[3] 公丕祥．区域法治发展的概念意义——一种法哲学方法论上的初步分析[J]．南京师大学报(社会科学版)，2014(1)．

[4] 谢庆奎．中国政府的府际关系研究[J].北京大学学报(社科版)，2000(1)．

[5] 姜明安．对党内法规性“法”几点疑惑的辨析[N]．北京日报,2013-06-08．

[6] 罗豪才．直面软法[N]．人民日报,2009-07-08．

[7] 廖原．生态文明的区域法治保障机制——以漓江流域水体的地方立法保护为例[J].中南林业科技大学学报(社会科学版)，2013(1)．

[8] 高晓露，梅宏．中国海洋环境立法的完善——以综合生态系统管理为视角[J]．中国海商法研究，2013(4)．

[9] 崔凤，赵晶晶．长三角近海海洋环境管理立法研究[J]．东方论坛，2008(1)．

[10] 陈光，孙作志．论我国区域发展中的立法协调机制及其构建[J]．中南大学学报(社会科学版)，2011(1)．

[11] 陈莉莉，景栋．海洋生态环境治理中的府际协调研究——以长三角为例[J]．浙江海洋学院学报(人文科学版)[J].2011(2)．

[12] 周旺生．立法学[M]．北京：法律出版社，2009:282-284．

[13] 刘慧，高新伟，黄秉杰．完善我国海洋生态补偿法律制度的路径探析——基于康菲石油案对我国海洋生态补偿法律的挑战[J]．生态经济，2013(2)．

[14] 朱最新．珠三角一体化政策之法律化研究[J]．暨南学报(哲学社会科学版)，2012(5)．

[15] 熊文钊，郑毅．试述区域性行政协议的理论定位极其软法性特征[J]．广西大学学报(哲学社会科学版)，2011(4).

[16] 何渊．论行政协议[J]．行政法学研究，2010(3)．

(责任编辑：李潇雨)

The Research For Coordinate Legislative Model of Marine Environment

ZHANG Ji-chu，DING Guo-min

( Law School of Fuzhou University, Fuzhou 350108,China)

Pollution of marine environment is wide range with knock-on effects. In response to this phenomenon, a simple local legislation has gone far enough to prevent the occurrence of marine environment pollution incidents. It must be established to coordinate regional legislative model to be able to really play the effect prevention. However, the coordination of the legislative model is not easy, it must be first administrative agreement between the government and then gradually achieve a legally binding legislative negotiations.

marine environment; coordinating legislative model; unity in diversity; soft law; hard law

2014-11-29

张积储，男，福州大学法学院硕士研究生；丁国民，男， 福州大学法学院教授，博士生导师。

D920.4

A

1008-2603(2015)01-0077-05