农村土地流转中农民权益受损与保障策略

（1.武警警官学院政治法律系，四川成都610213 2.东北师范大学政法学院，吉林长春130117）

［摘要］随着农村经济的迅速发展，农村土地流转的速度与规模也呈现出日益加快和扩大的趋势。在土地流转中，由于农民缺乏相应的维权意识和能力、土地流转制度化水平低下以及土地流转市场不成熟等原因，农民的土地收益权、知情权、社会保障权等权益遭受了直接、间接或隐性的损失。农民权益受损不仅关系到农民的切身利益，而且直接影响着农村社会稳定和农村经济的良性发展。如何在土地流转中维护农民权益，已经成为当前我国迫切需要解决的重大难题。

土地作为一种资本进入市场进行交易，是市场经济发展的必然产物，也是建立现代农业的必然要求。就农民而言，土地是重要的经济收入来源和最基本的生存保障。农村土地流转通常会造成农民土地所有权与使用权相分离，土地所承载的一系列功能也将被削弱或逐渐消失。“截至2014年6月底，全国家庭承包经营耕地流转面积3.8亿亩，占家庭承包耕地总面积的28.8%。”［1］如果在土地流转中不能确保农民的土地权益得到保护，一系列社会问题将会随之产生，给社会和谐稳定造成重大隐患。因此，在土地流转中保护农民的权益不仅仅是经济问题，也是重要的政治问题，国家必须给予足够的重视。

一、农村土地流转中农民权益受损状况

所谓土地流转，主要是指农民通过转包、出租、互换、转让或者其他符合有关法律和政策规定的方式，将土地的承包经营权进行流转。从一定意义上而言，农村土地流转是农民为获得更多的预期收益，而以土地为媒介进行的一种权利、利益的交换。然而，由于农民处于社会结构的最底层，属于天然的弱势群体，所以其在土地流转交易中权益受到损失的情况十分普遍。在土地流转中，农民权益受损状况可以从农民权益的直接损失、间接损失和隐性损失三个方面进行分析。

土地流转收益权的受损是农民土地流转过程中最直接的损失。农村土地作为一种不可再生的稀缺资源，其所蕴含的巨大经济价值必然造成政府、经济组织、农民个体之间的激烈争夺。无论是对于基层政府，还是对于经济组织，为了攫取其中的经济利益往往会从土地流转的价格上做文章，通过直接压低土地流转的价格来剥削农民土地流转的收益。其中突出的表现是，当前与土地流转有关的社会矛盾几乎都因土地流转补偿不合理而引发。基层政府通常会利用手中公共权力的影响力，迫使农民以低于市场正常土地流转的价格放弃或转让土地的流转经营权，或以“公共利益”的名义通过行政命令的形式对农民的承包经营权进行“合法”的掠夺。以“公共利益”的名义改变或剥夺农民的土地承包经营权，农民在补偿问题上则更加被动，既没有议价的能力，也缺乏必要的法律支撑去争取流转补偿款。经济组织通常会利用农民对土地流转市场相关信息的缺乏了解，以及对市场走势预测能力的欠缺，来压低土地流转的交易价格，使农民以其认为“合理”的价格进行交易，即便事后农民要求对损失作出相应的补偿来挽回必要的损失，往往也因土地流转已成既定事实而徒劳无功。

农村土地流转过程中，农民作为土地流转的主体应享有相应的自主权、知情权、话语权。但是，在当前农村土地流转过程中的现实情况就是，农民在土地流转中的自主权受损、知情权被屏蔽、话语权受到削弱。基层政府出于政绩的考量可以通过行政命令、政策诱导或专门的行政人员上门做工作等方式，迫使农民“自愿”进行土地流转，使农民失去了市场经济下经济活动的自愿原则。对于经济组织与农民之间的土地流转，经济组织往往通过暴力或经济利诱的手段使农民放弃对土地的承包经营权。没有了自主权，农民对土地流转的知情权也很难保证。无论是基层政府还是经济组织，出于对经济利益的考量往往对土地流转的方式、价格、承包方的信息、土地招标过程的具体细节等进行刻意的隐瞒。而对于这些，农民是很难有所察觉的。失去了土地流转的自主权，话语权也就成为了一种形式上的摆设；没有了土地流转中的知情权，话语权也就成为了一副没有内容的空壳。

社会保障权益受损是农民土地流转中的隐性损失。社会保障权益受损主要是指土地所承载的农民就业、医疗、教育等权利受到损失，导致农民的基本生存问题难以保障。在当前中国城乡二元社会结构之下，土地不仅是农民收入的主要来源，还是农民就业的重要渠道。一旦农民与土地相分离，如何就业就成为必须考虑的问题。农民不同于城市工人，没有一技之长，就业能力较差，而农村地区就业机会又较为匮乏。尽管很多农民在土地流转之后选择进入城市成为农民工，但是由于缺乏必要的专业技能，农民在城市从事的工作主要是以体力劳动为主，很难留在城市，难以实现从农民到市民的角色转换。在当前户籍制度的限制之下，农民进入城市后，很难享受到与市民相同的社会保障、医疗卫生、子女教育的权利。这些都会增加农民的生活成本，成为农民巨大的生活负担。当农民再次从城市返回到农村之时，由于其土地已经失去土地承包经营权，所以土地的保障功能已经丧失或严重削弱，致使部分农民因土地流转而生活陷入困境。

二、土地流转中农民权益受损的原因分析

导致农民在土地流转中权益受损的原因是多方面的，其中的重要原因主要包括农民维权意识和能力的缺失、维权成本的过高、土地流转缺乏相关的制度规范以及基层政府行政权力的异化。

就农民主观层面而言，土地流转中农民权益的受损主要是由农民维权意识和维权能力的缺失所造成的。

首先，农民的维权意识不能满足土地流转中维权现实的需要。尽管当前农民的权利意识已经迅速觉醒，开始重视自身的合法权益，但是农民的维权意识仍然不足以为农民的维权行为提供足够的驱动力。尽管当前农民的思想已经有了很大进步，但相对于开放的城市而言，农村仍然是一个相对封闭的社会，受封建传统文化因素的影响依然较大。农民在潜意识之中摆脱不了“小民”意识，在心理上把自己摆在一种弱势地位，习惯上把维护自身合法权益的责任转移到政府身上，希望能够有“清官”或能够主持公道的农村强人、精英为自己讨回合法的权益。当前，尽管国家以宪法的形式赋予并保障农民的权利，农村村民自治也取得了巨大成就，但是农村的政治现代化水平仍然较低，这种“小民”思想仍然有很大的影响力。面对基层政府对自身权益的侵害，农民始终存在一种“民不告官，民不与官争”的思想，面对强大势力始终是逆来顺受的态度。农民在面对权益受损情况时，很少积极主动地维权，这在一定程度上造成了农民利益的进一步受损。

其次，农民维权能力的缺失也是造成农民土地流转中权益受损的主观因素之一。农民权益的维护当以自身维权能力的强弱为支撑，而农民的维权能力受到农民的文化素质、社会地位以及社会资源的利用能力等多方面的制约。农民要维护土地流转中所拥有的合法权益，首先从文化素质方面需要对农村土地流转中自身享有的合法权益，以及维权的相关程序有一个基本的了解。但现实的情况却是，大部分农民的受教育程度和相关知识储备难以为农民维护自身权益提供足够的知识支撑。一方面，农民不清楚土地流转中自身都享有哪些具体的权益，哪些法律中对自身的合法权益作出了相关规定，同时，受文化素质的制约，农民在土地流转中利益受到侵害时话语表达权受到影响，从而进一步影响了农民维权能力的提高。另一方面，农民对维权的程序、投诉的相关部门缺乏充分的了解，维权不知从哪里做起，该向哪一个政府部门进行维权。就社会地位和社会资源的调动而言，农民处于社会最底层，社会地位较低，社会影响力较小，而农民维权过程中面临的对象往往是强大于自己的政府、经济组织或农村经济精英，他们能够调动更多的社会资源来与农民进行博弈，而农民个体很难有足够的时间、精力和财力去维护自己在土地流转中的权益。

农民在维护土地流转权益过程中，除了要具有维权的意识和能力外，还需要考虑维权成本问题。一般情况下，农民土地流转中的维权成本主要包括资金成本、时间成本以及社会关系成本三个方面。从资金成本方面，农民维权需要到政府或相关社会组织所在地，这就面临着往返的路费、食宿费、打印费等开支。由于维权问题不能保证在短时间内解决，所以这些开支往往是多次的相当长时间的开支。这些开支对于一个以土地为主要收入的农民来说，通常会形成巨大的资金压力。维权是一个长期的过程，不仅需要投入大量的资金成本，同时还需要花费大量时间。农民尽管不像城市工人一样每天有固定的工作时间，但是农民出于生计的需要往往比城市工人更加忙碌，若是处于农忙时节，时间对于农民则更显得紧迫。除了看得见的资金成本和时间成本，农民维权还面临着社会关系这一隐性成本的问题。农民一旦决定要维护自身在土地流转中的合法权益，不仅会通过合法途径来维权，同时也会动员所有的社会关系来维权。这对于农村的人情社会来说本身就是一笔必须还的人情债，这也造成了农民维权的莫大阻力。正是由于维权预期的不确定性以及维权成本过高，致使很多农民放弃了维护土地流转中自身的合法权益。

土地流转过程中相关制度缺失是农民权益受损的重要诱因。制度对个体和组织行为起着重要约束作用，是保障各种活动顺利进行的关键。农村土地流转在我国首次被提出始于2008年10月20日的十七届三中全会。此后，农民土地流转过程中的土地物权部分为国家所承认，农民也能够从土地流转中获得一些收益。直至2013年，中国共产党的十八届三中全发布了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出赋予农民更多财产权利，要求建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。从法律层面，只有《农村土地承包法》、《物权法》中的部分内容对农村土地流转有部分涉及，关于土地流转的专门性法律则存在缺失。关于农村土地流转中法律、制度的建设，远远滞后于当前维护农村土地流转市场健康发展的需要。农村土地流转更多地依靠地方性规章制度，或尚不成熟的土地市场规则，缺乏统一的法律或标准对土地流转市场主体的行为进行规范和约束，使农民维护其土地流转权益缺乏制度和法律依据。

基层政府行政权力的异化是在农村土地流转中农民权益受损的直接原因。在我国，人民是国家的主人，政府作为国家的载体，承担着保护民众利益的角色。然而，现实情况却是农民在土地流转中的合法权益往往会受到来自基层政府的侵害，其中最突出的表现就是最近几年因政府通过行政权力干预土地流转而引发的群体性事件。一方面，一些基层政府出于自身政绩的考虑，在一定程度上扮演了一种“理性经济人”的角色。在农村土地流转中，基层政府往往以“公共利益”的名义，通过行政权力的越位干预，直接或间接地强制介入土地流转中经济利益的分配，直接争夺农村土地流转中的经济收益。另一方面，政府行政权力的缺位同样也会直接造成农民在土地流转过程中权益的受损。在农民与经济组织之间的土地流转过程中，一些政府行政人员往往受到利益驱使而与相关经济组织相互勾结，将政府的公共权力作为获取个人利益的筹码，进行权力的寻租。对于侵害农民土地流转权益的行为，基层政府出于自身利益的考量通常采取一种默许甚至是支持的态度，放任其侵害农民在土地流转中的合法权益。这不仅助长了经济组织侵害农民利益的嚣张气焰，同时也使农民失去了维护自身权益的坚强后盾。

三、土地流转中保障农民权益的策略选择

农民权益是农民作为社会主体存在的条件，从某种意义上说也是人类社会其他主体存在的前提条件。［2］农民已经处于不断被边缘化的社会底层，一旦土地流转过程中其权益再受到损害，将给社会稳定造成巨大的安全隐患。“维权是维稳基础，维稳实质是维权。”［3］如何建立土地流转中农民权益保障机制，成为当前化解社会矛盾与维护基层社会稳定的当务之急。

第一，要加快农村土地流转的相关法律制度建设。“从根本上来看，农民权益受损关键是体制机制的缺失。”［4］国家立法机关应加快与农村土地流转相关的专门性法律的立法工作，尽快颁布关于农村土地流转的专门性法律，为农民维权提供法律保障。在有关农村土地流转的专门性法律尚未颁布之前，国家应对现有的《土地管理法》、《物权法》等涉及农村土地流转的相关法律进行完善，并监督其实施。一方面，加快对农村土地的确权工作，明晰土地产权归属，保护农民土地财产权；另一方面，由于“政府权力具有天然的自我扩展特征”［5］，需要通过法律对农村涉及“公共利益”的土地流转做出规定，明确农村公共利益的边界，避免基层政府以“公共利益”的名义，通过政府权力强迫农民进行土地流转。同时，相关部门还要加强对法律实施的监督，以法律来约束土地流转中基层政府、经济组织等各个相关利益主体的行为，通过法律途径确保基层政府在行政权力的运用上既不越位又不缺位，通过法律规定的形式明晰政府权力边界，切断相关行政人员在土地流转中与经济组织之间的利益链条。在法律途径方面，由于农民缺乏必要的专业法律知识，对于农民的维权行为司法部门应主动给予农民必要的司法救助，为农民提供相关的法律咨询和律师，避免农民因法律上的弱势而权益受损，确保法律能够真正成为农民维护土地流转权益的保障。

第二，要明确基层政府在土地流转中的职能定位。在法律制度不健全的情况下，政府在保护农民土地流转权益中的作用就更为重要。政府作为人民利益的保护者，需要调整行政观念和绩效考核标准，将政府绩效与农民土地流转的权益相分离，不能为了政绩而与民争利，应坚持依法行政，真正做到行政过程的不越位。同时，政府要明晰各部门在农民土地流转维权中的职责，避免出现权责不一和相互推诿的情况，提高农民维权的效率，降低农民维权的时间成本。在土地流转中，基层政府要加强对土地流转市场的监管，在土地流转的价格确定上，需要对流转的价格做出明确规定，以杜绝对土地流转价格的随意打压。“土地是稀缺资源，其流转和配置应当由市场发挥决定性作用。”［6］基层政府对那些打压土地流转价格，或通过暴力胁迫农民进行交易的土地流转行为必须严厉打击，维护土地流转市场的正常运行，全心全意为人民服务，把人民的利益放在首位，切实履行好经济管理的职能，充当农民权益的保护人，做到土地流转中行政的不缺位。对于那些力量弱小的个体性农民维权行为，基层政府需要提供必要的行政救济，为其维权提供必要的经济和法律援助，以拓展其维权空间和途径，提高其维权的成功率。

第三，要提高农民土地流转中的维权意识和维权能力。“维权意识与维权能力的强弱直接影响农民权益受损和保护程度。”［7］提高农民在土地流转中的维权意识，首先要培育农民的权利意识。培育农民的权利意识需要打破一直以来存在于农民思想中的封建“小农”意识和“清官”思想，树立农民的主人翁意识、维权意识、法律意识，使农民能够认识到自己的公民身份，认识到维护自身权益的合理性与合法性。这就需要农村两委在村民自治中做好宣传和教育工作，既要加快农村村民自治的现代化、正规化建设，也要加强对农民权利意识的培育及土地流转中相关权利的了解和学习。基层政府要加强公信力建设，提高基层政权的合法性，解决农民维权的后顾之忧，使其敢于维护自己的合法权益。要提高农民的维权能力，首先要帮助农民充分认识到在土地流转中自己可享有哪些合法权益，了解维权的具体程序和步骤。基层政府应充分发挥宣传作用，通过各种形式的学习来增加农民维权所需要的知识储备。同时，政府应支持农民组织的建立，使农民的维权能够以组织的形式有理性、有计划、有目标地合法维权，拓展农民的维权渠道，避免农民个体利益表达的分散和不理性维权行为的发生。

第四，要拓展农民土地流转后的生存能力和空间。农民的生存能力主要是指农民的谋生能力，这是农民生存的根本。拓展农民的生存能力，实质上就是要提高农民的就业技能，改变农民无一技之长的现象。这需要政府或社会组织以市场需求为导向，以政府财政为支撑，有计划、有针对性地对农民进行专业的技能培训。

除了为农民提供必要的生存技能培训，政府和社会还要为农民就业提供必要的社会生存空间。在制度设计上，政府应减少对农民或农民工就业的制度限制。通过制度优化，减少城乡二元制结构对农民所受到的进城就业的地域、社会保障、医疗卫生等方面的限制，解决农民在医疗、子女教育等方面的困难，降低农民的生存压力，保障农民基本的生存空间。在政策的制定上，无论是政府还是企业都应为农民创造平等、公平的就业机会，禁止对农民就业的歧视以及同工不同酬等现象的发生。在土地流转市场上，政府要积极促进企业与农民之间以土地为媒介的合作，拓展农民在土地流转后的利益空间和生存空间，实现合作共赢的局面。

总之，农村土地流转是当前农村经济社会发展的必然趋势，农民在农村土地流转过程中的合法权益应受到法律的保护。农村土地流转中农民合法权益的保护还有很长的路要走，从立法完善、政府职能规范等方面来保障农村土地流转中农民的合法权益，对于促进农村经济社会的发展，维护农村社会稳定具有重要的现实意义。

［1］新华网.农业部部长：农村土地承包权经营权分离条件基本成熟［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/food/ 2014－10/18/c_127112351.htm.

［2］李长健.论农民权益的经济法保护——以利益与利益机制为视角［J］.中国法学，2005，（3）：120－134.

［3］习近平.中央政法工作会议上的重要讲话［N］.人民日报，2014－01－29（D07）.

［4］陈荣卓，陈鹏.现代农业进程中的农民土地权益保障机制建设——基于豫中L市涉农企业参与农地流转的调查［J］.华中农业大学学报（社会科学版），2013，（3）：58.

［5］杨弘，胡永保.实现基本公共服务均等化的民主维度——以政府角色和地位为视角［J］.吉林大学社会科学学报，2012，（4）：16.

［6］赵鲤.土地流转不能打农民的“歪主意”［N］.人民日报，2014－01－07（020）.

［7］张等文，管文行.城镇化进程中失地农民的权利流失与保护路径［J］.湖北社会科学，2014，（6）：65.

Impairment of Farmers’Rights and Interests and Their Security Strategies during Rural Land Circulation

（1. Department of Politics and Law,Armed Police College, Chengdu 610213, China; 2. Department of Politics and Law, Northeast Normal University, Changchun 130117, China）

Abstract:The speed and scale of rural land circulation has been increasing rapidly along with the development of the rural economy. During the land circulation process, farmers’rights and interests, including rights to benefit from land, rights to know and rights to social security, suffer direct, indirect or recessive impairments due to the reasons that farmers lack corresponding right-protection awareness and ability, the level of institutionalization of land circulation is low, the market of land circulation is immature, etc. The impairment of farmers’rights and interests is related to the farmers’vital interests, and directly influences the stability of the rural society and the benign development of the rural economy. The issue on how to protect farmers’rights and interests during land circulation has been a major hurdle in our country that needs an eager solution.

Key words:rural area；land circulation；impairment of rights and interests；protection of rights and interests.

［作者简介］朱锦丰（1980－），男，湖南长沙人，武警警官学院政治法律系政治理论教研室讲师，硕士。