基于国内外对比浅析我国巨灾保险制度

［摘要］我国是世界上遭受自然灾害影响最大的国家之一，建立巨灾保险制度是国家发展的一项必然要求。随着自然灾害频发状况的日益严重和保险业现代化发展步伐的日益稳健，国务院明确提出建立巨灾保险制度的要求，相关问题无疑成为社会各界关注的热点，建立巨灾保险制度迫在眉睫。对此，应通过对国内外巨灾保险制度的对比研究，分析我国目前存在的问题，借鉴发达国家的成功经验，以探索我国巨灾保险制度发展的途径。

［关键词］巨灾；巨灾保险；巨灾保险制度；制度构建；国内外对比研究

引言

2014年8月，国务院颁布了《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》（以下简称“新国十条”），意见指出我国保险业仍处于发展的初级阶段，不能适应全面深化改革和经济社会发展的需要，与现代保险服务业的要求还有较大差距。针对我国现状，“新国十条”中第四条提出“完善保险经济补偿机制，提高灾害救助参与度”的要求，其中明确要求建立巨灾保险制度。

依据“新国十条”中的相关要求，可见我国需要加快保险业的改革发展，急需建立一个与我国国情相适应的较为完善的巨灾保险制度。有鉴于此，本文通过与国外巨灾保险制度的对比，进而对我国巨灾保险制度建立的现状加以分析，并总结出切实可行的建议，以期对我国的巨灾保险制度的建立有所启发。［1］

一、建立我国巨灾保险制度的必要性

巨灾风险通常是指产生的财产损失十分巨大和人员伤亡较为严重的风险事件，［2］一般包括自然灾害和人为事故，具有发生概率小、预测较困难、损失程度大、影响范围广等特点。根据保险的经济学定义可以认为，巨灾保险作为一种经济行为和金融行为集中了巨灾风险保障需求的个体并通过合理的计算建立风险准备金的经济补偿制度或给付安排。从法学角度来说，巨灾保险是投保人向保险人支付保险费后，保险人对于合同约定的由巨灾风险引发的事故所造成的财产损失承担赔偿保险金责任的合同行为。

在目前的研究中，国际上还未对巨灾做出准确详细的定义，大多数是根据实际情况来界定。对于我国来说，巨灾的发生主要是自然灾害导致的，因此在巨灾保险的承保范围中也常常忽略了人为因素所导致的损失，例如恐怖活动、政治事件等。

我国幅员辽阔，自然灾害频发，灾害种类繁多。据统计，2008年汶川地震等巨灾造成的损失高达85 949 594万元，人员伤亡达44.6293万人之多。2000年至2012年间，我国发生7级以上地震次数多达10次。2012年，我国发生的突发环境事件多达542起，其中重大和较大环境事件多达10起。2010 至2012年间我国自然灾害损失情况如表1所示，造成的经济损失和人员伤亡之巨大令人惊叹。同时，由于我国国土面积广阔、地质条件复杂，造成不同地区的频发灾害种类区别较大等现实状况，相应的所造成的影响范围也会相对较广，尤其是东部沿海地区人口密集、经济较为发达，一旦发生灾害所造成的财产损失和人员伤亡也会更加严重。

首先，基于我国的灾害发生实际情况，长期受到巨灾影响较大的前提下，巨灾保险拥有良好的承保基础。然而，目前我国巨灾保险制度尚未建立健全，与发达国家差距较大。其次，巨灾的特点决定了巨灾的发生对于社会稳定会产生极大的影响，尤其是近年来巨灾所产生的损失越来越引人注目，触目惊心的数字使得巨灾保险制度的构建与完善显得尤为重要。再次，巨灾保险能够在巨灾发生后一定程度上缓解巨灾带来的损失和影响，减轻国家的财政负担和企业、家庭的财产损失，从而保障生产生活顺利进行。最后，建立健全巨灾保险制度是加快保险业改革和完善经济补偿机制的发展目标和必由之路。

二、国内外巨灾保险制度建立与发展现状

从发达国家的保险业发展情况来看，建立健全完善的巨灾保险制度是国家发展的必然结果，也是社会稳定的重要保障。因此，发达国家大多已形成了适合自身国情的巨灾保险制度，巨灾保险的覆盖率及赔付率都达到较高水平。这说明巨灾保险制度已越来越趋于完善，在保险市场中拥有了重要地位。

从政府角度来看，政府作为承保人，为巨灾风险提供保险和再保险，由国家财政承担损失，同时政府制定了较为完善的法律体系，例如：《全国洪水保险法》（1968）、《洪水灾害防御法》（1973）、《洪水保险改革法》（1994）等，另外还制定了美国洪水保险计划（Nationa lFlood Insurance Programme，简称NFIP），［3］洪水保险基金和佛罗里达飓风灾害基金等做法也将美国的巨灾保险管理引领至世界领先水平。从保险公司角度来看，保险公司为巨灾保险提供销售获得佣金收入，有利于提高服务水平。

从政府角度来看，政府的主要职责在于基础设施的建设和灾害防御措施的实施。从保险公司的角度来看，保险公司作为主要承保人将政府履行职责作为承保前提，从而互相牵制和监督，使得各部门能够各司其职，保障巨灾保险制度的顺利实施。从公众角度来说，英国作为全球保险业的发源地和巨灾保险制度建设的引领者拥有源远流长的发展历史，保险意识已深入人心，为巨灾保险制度的实施提供了良好的社会基础。

主要采取政府和保险公司共同承保的方式，以日本的财产地震保险为例，分为企业财产地震保险和家庭财产地震保险。［4］这种分开管理的方式为具体实施提供方便，其中对家庭财产地震保险进行了详细的分类，具体做法是：按照损失金额的多少将损失划分为初级巨灾损失（750亿元以下）、中级巨灾损失（750亿—10 774亿日元）和高级巨灾损失（10 774亿—41 000亿日元），并且不同的损失情况采取不同的风险承担方法，即初级巨灾损失由保险公司和再保险公司承担；中级巨灾损失由政府和商业保险公司等机构共同承担；当达到高级巨灾损失时，除了政府的一系列举措之外被保险人也需要承担一定的损失。［5］如果该次巨灾造成的损失超过了规定的总限额，居民可以自愿投保商业巨灾保险，并且巨灾保险按照总限额与实际应付赔款总额之比进行比例赔付。另外，日本还创造性地制定了政府和民间再保险公司共同分担的二级再保险模式，同时通过巨灾保险证券化并充分利用资本市场，有效地进行风险分散。

从我国保险业的发展情况来看，巨灾保险发展起步晚，巨灾保险制度尚不成熟，存在的问题亟待解决。但是近年来，巨灾保险的社会重视程度不断上升，尤其是“新国十条”的颁布使得建立健全巨灾保险制度势在必行。

为此，我国也进行了诸多实践。2013年我国确立了深圳、云南两个巨灾保险试点，并于2013年12 月30日在深圳市政府常务会议中原则通过了《深圳市巨灾保险方案》，标志巨灾保险制度在深圳率先建立。目前，上海、浙江、四川等地也都在积极研究地区性巨灾保险机制。

从政府层面来看，发达国家大多已经形成了完善的巨灾保险法律体系，既有针对于个别巨灾类型和个别地区的专门法律，例如：20世纪60年代美国颁布的《全国洪水保险法》和日本颁布的《地震保险关联法》等；［6］又有针对于多种巨灾风险和全国范围的法律，例如：法国的《自然灾害保险补偿制度》和挪威的《自然灾害保险法》等。另外，发达国家已经形成了适合本国国情的巨灾保险承保模式，如前文所述的美国、英国、日本三国均采取了不同的承保方式。我国目前的法律中，《防震减灾法》、《防洪法》、《突发事件应对法》也均明确要求建立巨灾保险制度，但缺乏专门的法律指导具体实践。

从保险公司层面来看，发达国家分散风险方式多样化，除了拥有大量的再保险公司之外，保险衍生品等发展也促进了风险分散方法的创新。早在1996年末至1997年初，HavovrRe公司就推出了包括日本的地震、澳大利亚与加拿大的飓风与地震和欧洲的飓风的巨灾债券，成为第一个成功的案例。随后Winterthur、Relinance、USAA等公司相继推出产品获得成功。［2］我国近年来再保险市场规模也增长迅速，据统计，专业再保险主体分保费收入由2003年的195亿元增长至2013年的976亿元，年均增长率17%，但是基本以利用外资再保险公司为主，且风险分散形式单一，导致自留风险过大，缺乏承保巨灾的保险公司。

从公众层面来看，发达国家对于巨灾保险重视程度较高，公众风险意识和自救能力较强，例如，日本作为地震多发的国家，自救知识宣传深入，有效缓解了巨灾带来的影响。另外，发达国家关于巨灾保险的学术研究和实践尝试始于上世纪初期，而我国在上世纪末期才开始加入研究行列，近年来由于灾害频发才将巨灾保险制度的建立进行试点，相比之下差距显而易见。

但与此同时，我国中国特色社会主义的优越性和团结一致的民族精神有利于我国巨灾保险制度的快速发展，能够为其建立减少阻力，国内外大量的成功实践和经验为我国巨灾保险制度的发展提供了借鉴，近年来专业的准备工作更是奠定了良好的社会基础。

三、现阶段我国巨灾保险制度发展中的问题

基于国内外巨灾保险制度对比的浅析可见我国巨灾保险制度存在问题颇多。

首先，政府对于巨灾的做法以灾后救济为主，尚未真正涉足巨灾保险制度。表现在公众对政府灾后救济依赖性大，没有具体的监管机构和专项基金，政府与保险公司等各机构在巨灾保险制度中的地位、分工不明确等。国家立法机关至今还未出台巨灾保险的专项法律，这容易导致巨灾保险制度在实施中缺乏法律依据，从而产生纠纷。美国巨灾保险制度完善的法律体系和基金管理方式预示我国的巨灾保险制度也必须建立健全法律制度和管理体系，法律的约束将成为巨灾保险在实际中顺利实施的前提和基础。

其次，保险公司巨灾保险承保方面困难重重。表现在承保公司极少、险种缺乏、供需不平衡、技术层面匮乏等，并且仍然缺乏承保巨灾风险的保险公司和再保险公司。通过前文分析可见，日本在财产地震保险方面的出色创新为我国保险公司的承保与理赔提供了典范。

最后，我国保险业的发展程度与发达国家，尤其是保险发展历史悠久的英国相比差距较大，公众对巨灾保险认识浅薄、重视程度不高的状况易对巨灾保险的发展形成阻碍。在学术研究方面，缺乏保险专业性人才，在风险评估、灾害预警、保险精算等方面未取得较大突破。

四、对我国巨灾保险制度发展的建议

我国仍然是发展中国家，巨灾保险制度发展滞后，不仅需要借鉴发达国家的经验，更需要因地制宜，［7］结合我国国情做到一切从实际出发，寻找适合自己的发展方式。为此，笔者从不同主体分析，提出以下发展建议：

首先，政府需要逐步试行强制性或半强制性的巨灾保险制度。可先在灾害频发的地区推出巨灾保险，并为不同地区设计不同的险种，随后再逐步推广。例如，美国制定了国家洪水保险计划（NFIP）、加利福尼亚地震保险计划、佛罗里达飓风灾害基金等，同时成立了美国联邦紧急事务管理局（FEMA），并下设立联邦保险管理总署（FIA），以及加州地震保险局（CEA）等管理机构，采取从各地区到全国范围内实行不同的专项保险计划的方式，并具有一定的强制性。挪威、西班牙等国也实施了强制性的政策，并以设置附加险的形式来推行巨灾保险。鉴于我国公众对政府救济依赖性较大的特点，利用政府力量实施强制性附加险的方式更有利于制度的初期发展，并建立专项基金和监管机构，保证巨灾保险制度的完善。

其次，对于参与巨灾保险的个人、企业及保险公司等给予政策优惠，逐步将巨灾保险发展成为政策性保险，逐步减少政府在灾后救济中的财政压力，充分发挥保险行业协会等组织在巨灾保险制度中的作用。例如，美国《洪水保险改革法》（1994）就规定，对计划实施减灾工程的州和社区提供经济援助。

最后，建立健全巨灾保险专项法律体系，细化条款。据前文所述，发达国家的法律体系已相对较完善，各主体定位明确。通过对比分析，笔者认为政府和保险公司共同承保的模式更适合中国的实际情况。［8］其中，日本财产地震保险的实施方式对我国具有极大的借鉴意义，譬如：家庭、企业等主体分开管理，划分具体赔付金额等级，制定细致的法律条文等做法都有利于减少实施中的问题并对各主体的行为给予约束。鉴于该措施的具体实施，利用法律的强制效力是在发展过程中最必要有效的方法。

保险公司应重视科学规范管理，提高服务质量。保险公司需要制定管理巨灾保险相关事项的公司章程，细分部门进行管理，同时重视树立企业形象和加大宣传力度对于扩大销售也具有重要意义。

除此以外，创新分散风险的方法，利用再保险、巨灾保险衍生品和资本市场等减少自留风险。我国再保险市场需求量大，但迄今为止我国独资的再保险公司数量极少，因此要扩大再保险业务发展。另外，巨灾保险衍生品作为巨灾保险的重要补充是不可小觑的分散风险方式，鼓励推进金融一体化的进程也有利于加强行业合作，获得更广阔的分散途径。只有实现有效的风险分散，才能缓解承保巨灾保险的保险公司缺乏等现状。

在政府实施一定程度上的强制性巨灾保险制度的前提下，社会公众还需要提高保险意识，摒弃保守思想。社会各界应进行必要的保险和巨灾保险的知识宣传以及防灾自救知识宣传，以增强公众对巨灾保险的认知度和减少巨灾损失，为巨灾保险的普及做铺垫。

同时，教育科研机构需要注重保险专业性人才的培养，加大学术研究投入，在巨灾风险评估、灾害预警等方面争取突破，寻求有效的保险精算方法为巨灾保险提供学术支撑。

结语

巨灾保险制度的建立与完善对我国保险业既是机遇也是挑战，我们需要在借鉴相对成熟的外国经验的基础上，形成适合我国发展的行业制度，逐渐缩小与世界保险行业巨头之间的差距。希望本文的相关浅析能够对我国的巨灾保险制度建立与发展有所裨益。

［1］许均.我国巨灾保险法律制度研究［D］.上海：华东政法大学，2008.

［2］郑宝华，李东.我国巨灾保险模式探讨［J］.探索，2008，（4）：106－108.

［3］许均.国外巨灾保险制度及其对我国的启示［J］.海南金融，2009，（1）：66－70.

［4］熊海帆.巨灾风险管理问题研究综述［J］.西南民族大学学报（人文社科版），2009，（2）：49－53.

［5］余艳莉.政府在巨灾保险中的行为有效性分析［J］.求索，2011，（10）：55－57.

［6］胡晓珂.论我国巨灾保险法律制度的构建［J］.中国商法年刊，2009，（00）：492－496.

［7］李威.建立我国巨灾补偿基金的财产组织研究［D］.成都：西南财经大学，2009.

［8］许均.日本地震保险：法律先行三方分担［N］.中国保险报，2008－06－13.

Based on the Comparative Analysis of Catastrophe Insurance System in China

（College of Finance，Anhui University of Finance and Economics，Bengbu 233000，China）

Abstract：As one of the largest countries affected by disasters，catastrophe insurance systems are an inevitable requirement for national development. However，the catastrophic insurance development in our country for a long time，growing conditions and frequent natural disasters in recent years increasingly robust pace of modern development of the insurance industry，the State Council has made it clear to establish catastrophe insurance system requirements and related issues will undoubtedly become the focus of the community，establish catastrophe insurance systems was imminent. In this regard，according to the actual conditions of our country through domestic and international catastrophe insurance system research analysis of contrast is an important way of the development of catastrophe insurance system in China，which indicates the current problems，to learn from the successful experiences of developed countries in order to ensure the establishment and spread of catastrophe insurance system as soon as possible.

Key words：catastrophe;catastrophe insurance;catastrophe insurance system;system construction; comparative research in abroad

［作者简介］陈晨（1994－），女，安徽当涂人，安徽财经大学金融学院2013级保险学专业。

［基金项目］安徽财经大学金融学院大学生科研创新基金项目（JRXY2015018）