基于协同理论的社会服务创新及其供给模式选择

何 阳

(华中师范大学 法学院，武汉 430079)



基于协同理论的社会服务创新及其供给模式选择

何 阳

(华中师范大学 法学院，武汉 430079)

基于协同理论的视角，综合考虑供给模式的可操作性，以社会服务供给主体的联合情况为划分依据，社会服务供给模式可以构建为政府—企业型、政府—非营利组织型、政府—初级群体型、政府—企业—非营利组织型、政府—企业—初级群体型、政府—非营利组织—初级群体型、政府—企业—非营利组织—初级群体型。供给主体需要扮演社会服务的组织者、资源提供者、生产者等角色，但在各类供给模式中，每种供给主体所扮演的角色都存有差异，需要根据实际情况，分门别类地进行梳理。

协同理论；社会服务；供给模式

党的十八大提出：“改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设。”显然，公共服务方式、社会管理以及社会服务改革已引起我国高层的重视。由于“公共服务包括社会服务，社会服务属于公共服务的一部分”，[1]所以社会服务的提供方式也需顺应大局适当地进行调整，而协同理论恰好为我们指明了方向。需要明确的是，我们并不否认在以往的社会服务供给过程中存在协同合作现象，但因为角色定位、职能范畴界定不清以及运行路径不流畅，其效果并不理想。基于上述因素考虑，本文的初衷试图理顺供给主体之间的关系，科学配置其职能，继而构建各具特色的供给模式，以便更好地作用于社会服务领域。

一、社会服务与协同理论的内涵辨析

要分析协同理论视域下社会服务及其供给模式选择，需要对社会服务和协同理论的内涵进行详细阐释。

(一)社会服务的界定

社会服务作为一个学术概念，最早由英国伦敦经济学院公共管理系(后改为社会政策系)教授理查德·蒂特姆斯提出，虽然他并未对社会服务的概念进行科学界定，但从他对社会服务的理解可以看出，他认为社会服务与社会福利存在密切关联，甚至社会福利在某种程度上属于社会服务的范畴。之后，社会服务的内涵问题在欧洲学术界得到了广泛关注，学者们也纷纷从不同的视角对社会服务进行界定，有的偏向于界定为社区服务，有的偏向于界定为个人社会服务。

然而“在我国学术界，在我国研究文献中，社会服务是个新课题、新领域，可供查阅参考的文献极为稀少”，[2]与欧洲学者相比，我国学者对其认识整体上显得尤为肤浅，但也存在两种较有代表性的观点脱颖而出：第一，我国著名社会学学者郑杭生先生认为：“从正向说，所谓社会服务是一种促进社会资源和社会机会合理配置的有效制度化手段和路径；从逆向说，所谓社会服务，是一种正确处理社会矛盾、社会问题和社会风险的制度化手段和路径。”[3]第二，北京大学王思斌教授认为：“社会服务是由政府和社会力量向民众特别是困难群体提供的福利服务及过程。”[4]

上述两种观点相较而言，我们更倾向于采用王思斌教授的观点，因为它的适用范围更广阔，不局限于社会学的视角，况且显得更加通俗易懂。

(二)协同理论的内涵

协同理论，亦称“协同学”或“协和学”，与耗散结构理论、突变理论共同构成了非平衡系统理论的三大流派，它是由德国物理学家哈肯(H.Haken)于20世纪70年代创立的一门横跨自然科学与社会科学的横断学科。

“协同学是研究由完全不同性质的大量子系统(诸如电子、原子、分子、细胞、神经元、力学元、光子、器官、动物乃至人类)所构成的各种系统。研究这些子系统是通过怎样的合作才在宏观尺度上产生空间、时间或功能结构的。尤其要集中研究以自组织形式出现的那类结构，从而寻找与子系统性质无关的支配着自组织过程的一般原理。”[5]简而言之，协同理论就是研究系统从无序到有序的演化规律，也研究有序到混乱的演化过程。

协同理论的基本原理在于协同效应与支配规律，尤其强调协同效应，“它特指在复杂系统内，各子系统的协同行为产生超越各要素自身的单独作用，从而形成整个系统的联合行为和共同作用。”[6]

二、社会服务供给主体的优劣势比较

社会服务供给主体不同于社会政策行动主体，因为“社会政策行动是由‘提供服务’与‘接受服务’两方面构成的行动过程”，[7]而政府完全可以利用企业、初级群体等组织或者个人供给社会服务，实现提供服务的目标，其实质仍是政府提供服务。

社会服务供给主体在社会服务过程中的优劣势显而易见，下文将分别对其进行论述。

(一)政府方面

政府的优势主要在于拥有稳定的、丰富的资源，可以在很大程度上满足社会服务的需求，比如资金、人力、物力、政策等，像制定政策的优势，是其他供给主体无法逾越的，况且我们社会主义国家“可以发挥举国之力，集中力量办大事”，[8]这也是我国政府的独特之处。当然政府也不是万能的，它会存在办事效率低下、办事不计成本、寻租腐败等问题。

(二)企业方面

企业是市场的主体，无可厚非它的优势是能更有效率地、更高质量地供给社会服务，因为企业遵循的是“物竞天择，适者生存”原理，竞争在交易活动中无时无处不存在，若企业生产没有效率，商品质量没有保证，势必会被淘汰出局。但社会服务的本质是福利服务，福利服务的显著特征为公益性，与企业的营利使命大相径庭，降低了企业供给社会服务的热情与动力。

(三)非营利组织方面

非营利组织作为与政府、企业相并列的第三部门，它的显著特征为非营利性、民间性、公益性、组织性与志愿性，所以非营利组织在供给社会服务时的优势是可以无偿地为特定群体服务，以最小的投入开展相关活动。可是我国非营利组织发展不够成熟，存在资金不足、自身管理问题频发等缺陷，在职能履行方面，难以与国外非营利组织媲美。

(四)初级群体方面

初级群体主要包括社会服务对象的家庭、亲属、朋友、邻里等，初级群体与社会服务对象的接触更为紧密，是其社会关系或人际关系的综合体，他们能因地制宜地为社会服务对象供给相关服务，但相较于上述三类组织，初级群体的规模小、人员有限、能力不足，很难长期地、无偿地维持社会服务活动。

三、社会服务供给的制度弊端及其理论认知

当前我国社会服务在供给方面存在以下几处有待改善和提高的地方：

(一)供给主体以政府为主，其他主体较少参与

现阶段我国社会服务的供给主体仍然停留在政府主导的层面，全国各地的养老院、福利院、医疗单位等社会服务机构大多由政府出资兴建，并由政府财政拨款维系其工作人员的基本收入。虽然现实中存在企业、非营利组织或者个人出于承担社会责任或者其他目的的考虑而积极实践社会服务项目的行动，但从整体而言，并没有改变供给主体以政府为主的实际状况。然而，政府直接生产社会服务的弊端明显，与政府改革目标存在差异、隔阂甚至冲突。

(二)供给主体的碎片化现象严重

供给主体的碎片化是指供给主体之间相互联系薄弱，各自为营突出。政府、企业、非营利组织和初级群体更多地倾向于站在自身角度来审视社会服务问题，彼此缺乏合作互惠的行动策略，如政府部门习惯性地包揽社会服务的政策制定、政策执行、政策反馈与评估等所有环节，而非营利组织偏向开展单独的、间断性的社会服务活动，最终导致社会服务的供给效果并不理想，常常造成资金的浪费、人员的流失，关键是社会服务水平停滞不前，难以适应转变经济发展方式对社会发展方式转型的需求。

(三)供给方式单一、落后

供给主体向特定对象供给社会服务的方式单一、落后主要表现在政府偏向于直接参与社会服务生产，企业偏向于直接捐赠所需物资设备，非营利组织偏向于间断性直接提供社会服务，初级群体偏向于长期性地无偿给予帮助，而且他们很少考虑改变当前供给方式，向西方国家学习，如政府将部分社会服务的生产职能转交给市场，由企业供给，政府买单，或者政府大力支持我国非营利组织发展，利用非营利组织的优势来供给社会服务，或者政府直接给予初级群体一定的补助，激励社会服务行动者。

事实上，“物品特性是政府角色定位的基础，决定了物品该由政府提供、市场提供还是由社会提供。”[9]而社会服务包括的内容广泛，一般而言，它涵盖了医疗卫生、公共教育、公共住房、社会保障、社会福利等部分，显然这些部分中存在具有排他性和竞争性的物品，它们完全可以由市场供给，政府没有必要将其纳入生产领域，即使对于拥有非排他性和非竞争性的物品，政府也不需要单独供给，可以借助非营利组织与初级群体，共同承担供给任务，实现供给主体的多元化，并执行合作互惠的行动策略，只有这样才能达到事半功倍的效果，提升我国的社会服务水平，促进社会的良性运行与协调发展。

四、我国社会服务供给模式的特点与路径选择

“从重要性程度上看，在当代各国的社会服务体系中仍是以政府的社会政策行动最为重要，但同时民间非营利组织在各类社会服务方面的作用也明显呈增强趋势。”[7]由于我国非营利组织获得官方认可的期限较为短暂，其自身发展还处于不成熟阶段，基于现实国情的考虑，故不将其作为社会服务的核心供给主体，由此我们构建的社会服务供给模式的显著特点为：以政府为核心供给主体，外加其他组织或者个体。其理论依据可以追溯到“社会契约论”和“人民主权说”，因为国家是公民为了实现某种目标通过契约的方式而建立的，但现实情况下不可能所有公民都去实践管理国家的活动，他们只有将自身管理国家的权利让渡出来，选举少数代表替代他们履行权利，而实践管理国家活动除了需要人力以外，还需建立相关的组织机构，维持其工作的日常运转，政府随即诞生，所以政府需要对公民负责，尤其是那些由于外部、自身或者结构性原因不能依靠自己的力量维持正常生活的个人和群体，如果政府对他们视而不见，置若罔闻，那么极可能导致社会问题频发、社会矛盾尖锐，继而影响社会的稳定，动摇政权的基石。

确定了政府在社会服务供给中的核心地位以后，基于协同理论的原理，在社会服务供给的开放系统中，政府、企业、非营利组织以及初级群体都是其序参量，若将这些序参量有效地联合起来，势必可以超越各个要素的单独作用，实现“1+1>2”的协同功效，因此社会服务存在政府—企业型、政府—非营利组织型、政府—初级群体型、政府—企业—非营利组织型、政府—企业—初级群体型、政府—非营利组织—初级群体型、政府—企业—非营利组织—初级群体型等供给模式。为了便于更有效地指导社会服务实践，以供给主体的联合情况为标准，我们进一步将其归纳为初级供给模式、中级供给模式以及高级供给模式。

(一)社会服务初级供给模式

所谓社会服务初级供给模式，是指政府与企业、非营利组织以及初级群体中的一方进行合作，共同提供社会服务的行为及其过程。在初级供给模式下，主要探讨各个供给主体应扮演的角色和履行的职能，总言之，供给主体需要扮演社会服务的组织者、资源提供者、生产者等角色。

就政府与企业型而言，政府是社会服务的组织者、资源提供者以及部分社会服务的生产者，而企业主要扮演政府剩余社会服务的生产者。因为社会服务与公共利益密切相关，是一种公益性较强的社会活动，与企业的营利性质截然相反，寄希望于企业担任社会服务的组织者、资源提供者的实现概率较小，所以安排给政府。之所以对社会服务生产领域进行区别对待，关键在于根据社会服务的性质与特点，可以为其确立不同的供给主体，对于那些具有公益性、经营性以及进入门槛较高的社会服务，可以引入市场机制，加强竞争，提高服务的水平与质量，这部分则由企业供给；而对于那些纯社会服务，或者具有排他特性但外部性较强的领域，仍由政府供给。

关于政府—非营利组织型。政府担任社会服务的组织者、资源提供者以及生产者，而非营利组织扮演社会服务的资源提供者和生产者角色。由于社会服务行动规划和总体行动的组织者，在国际社会中一般都由中央政府担任，所以我们也将其归为政府的责任；对于资源提供者，政府和非营利组织都拥有自身的优势，政府拥有稳定的资金来源，一定程度上保障了社会服务所需的经费支出，这点恰好是我国非营利组织的最大缺陷，而非营利组织聚集了一大批志愿者，组建了志愿者队伍，他们的宗旨是维护公共利益，他们愿意无偿地给予弱势群体帮助，免费的人力资源是非营利组织的优势所在，政府和非营利组织完全可以合作，实现社会服务效益的最优化；对于生产者角色，政府主要负责那些需要长期依靠社会服务来维持正常生活的人群，而非营利组织承担那些短期性或者间断性需要社会服务帮助的个人和群体。

在政府—初级群体型中，政府需要扮演所有角色，且主要依靠政府供给，来维持社会服务活动的开展，初级群体只需扮演生产者角色。既然政府需要全权负责社会服务项目，为何要将初级群体纳入到社会服务供给主体中呢？原因在于虽然初级群体在国家层面的社会服务中发挥作用有限，但我们有必要看到初级群体在个人社会服务中的强大力量，他们对于社会服务对象而言，不仅可以满足其物质方面的需求，维持其正常生活，更重要的是可以填补其精神层面的缺失，使社会服务对象成为身心健康的公民，这点对政府来说，是难以做到的，即使政府花费大量的财力去解决社会服务对象的心理问题，其效果或许根本赶不上初级群体与社会服务对象的交流、沟通，因为社会服务对象最在意的人、最关注的社会关系都囊括在初级群体中。况且，初级群体在满足自身需求的同时，往往也会主动承担一些社会服务责任，并不是说完全一无是处，若大多数初级群体都能对身边的社会服务对象给予帮助，想必政府的压力也会减轻。

(二)社会服务中级供给模式

所谓社会服务中级供给模式，是指政府与企业、非营利组织以及初级群体中的任意两方进行合作，共同提供社会服务的行为及其过程。相较于初级供给模式，中级供给模式显得略为复杂,不仅在于其供给主体的数量有所增加，更在于需要构思它们的运作流程。

关于政府—企业—非营利组织型。政府主要担当社会服务政策制定的组织者、经济资源的提供者以及部分社会服务的生产者。因为政策层面的问题，只有政府和政党有能力解决，故划归政府，而资源可以进一步划分为经济资源、人力资源以及物质资源，在上述资源中，政府只需负责经济资源，因为我国非营利组织和企业由于自身的发展或者性质因素，不可能在社会服务方面提供大量的资金。对于人力资源和物质资源的供给，可以安排给非营利组织，当然非营利组织也可以承担组织某项社会服务以及生产外部性较强物品的职能，这里的组织与初级供给模式中的组织显然并不是同一概念，而企业仍然负责政府、非营利组织直接生产社会服务以外的剩余领域。在该模式下，企业与非营利性组织之间也存在密切关联，企业可以利用非营利组织提供某些无偿性资源，降低生产成本；而非营利组织也可以向企业购买社会服务，以契约合同的方式规定双方的权利与义务。

在政府—企业—初级群体型供给模式下，政府、企业、初级群体所扮演的角色以及承担的职能范围与初级供给模式基本一致。需要说明的是，政府—企业—初级群体如何协同合作，问题的关键则在于怎样利用初级群体。

解决上述问题存在两种思路：

(1)初级群体成为社会服务对象的资源提供者，这样一来，资源提供者即有政府和初级群体两方，他们可以利用企业生产社会服务，将社会服务对象聚集于企业供给社会服务的场所，通过用者付费的方式达到预设目标。

(2)政府直接通过财政拨款救助社会服务对象，其认领方可以直接为社会服务对象或者间接为初级群体中的成员，因为存在社会服务对象没有完全民事行为能力的特殊情况，这就需要初级群体的成员承担相关责任，继而社会服务对象、初级群体及时与企业取得联系，将供给社会服务的责任交由企业，而自身只需支付相关费用，当然由企业供给的社会服务通常会遵循市场规律的原则，其服务价格可能较高，一般的社会服务对象难以负担。

关于政府—非营利组织—初级群体型。该种模式下三者需要扮演的角色参照初级供给模式进行梳理，这里主要谈运行方式，与政府—企业—初级群体型供给模式一样，该种供给模式运行也存在两种思路：

(1)将社会服务的生产责任给予非营利组织。政府需要给予非营利组织大量的资金支持，因为机构的设置、办公场地的修建以及正式员工工资的发放都需要花费一定的钱财，仅靠非营利组织的募集筹款难以长期维系，而初级群体则需将社会服务对象送到有关供给场所，当然初级群体中的成员拥有探望社会服务对象的权利，满足社会服务对象的精神需求，客观上还能起到监督非营利组织供给社会服务质量的功效，促进社会服务向专业化方向发展。

(2)将社会服务的生产责任交由初级群体。政府和非营利组织在各个方面支援初级群体，如政府给予初级群体一定的经济补助，非营利组织间断性地开展社会服务活动，减轻初级群体在经济和人力方面的压力。

(三)社会服务高级供给模式

所谓社会服务高级供给模式，是指政府与企业、非营利组织以及初级群体三方进行合作，共同提供社会服务的行为及其过程。

由于企业扮演的主要角色为部分社会服务的生产者，当然不排除企业出于社会责任需要，成为社会服务资源提供者的现象，但其在社会服务领域内不可能成为主流，所以高级供给模式中，企业负责社会服务的生产责任，以此为切入点，高级供给模式的运行思路则为政府出资、非营利组织出人、企业生产以及初级群体提供社会服务对象。关于政府应负责社会服务的主要经济来源，在学术界已形成一定共识。

如何理解“非营利组织出人”，涉及两个方面：一方面是非营利组织可以召集志愿者队伍，不定期地与企业合作，共同供给社会服务；另一方面是非营利组织作为企业供给社会服务的监督者，设置固定的、长久的部门，负责对企业供给社会服务的质量等进行监督，并对具体企业供给社会服务的整体水平以及市场竞争力等作出科学评估，以便为政府选择与哪些企业合作提供决策依据。初级群体在高级模式中，只需收集社会服务的相关信息，与企业取得联系，提供社会服务对象即可。

综上，各级供给模式，均有自身的优势与缺陷，不能说高级供给模式则一定比中级供给模式或者初级供给模式的运行效果好，客观上讲，它们的最大区别在于协同主体数量不一而已，到底采用哪种供给模式，还需针对实际情况进行具体分析。由于“管理既是科学又是艺术”、“艺术的含义实际是指能够熟练地运用知识，并且通过巧妙的技能来达到某种效果”，[10]所以供给模式能否有效发挥功效，关键还在于管理者如何运用这些模式，以及如何在这些供给主体之间进行合理协调，希望上述供给模式在今后的实践过程中，能不断得以完善，促进我国社会服务水平的提高。

[1]潘 屹.国际社会服务理论与实践[J].国际社会科学杂志：中文版,2014，(1):1-18.

[2]丁元竹.关于社会服务的概念及其与公共服务的关系[J].中国民政,2011，(5):9-10.

[3]郑杭生.从社会学视角看社会服务[J].中国民政,2011，(5):4-6.

[4]王思斌.对社会服务的理解[J].中国民政,2011，(5):6-9.

[5][德]赫尔曼·哈肯.高等协同学[M].郭志安，译.北京:科学出版社,1989:1.

[6]王传民,袁伦渠.基于协同理论的中国县域产业结构安全研究[J].管理现代化,2006，(3):62-64.

[7]关信平.社会政策概论[M].北京:高等教育出版社,2009:77.

[8]马龙闪.集中力量办大事必须以科学民主决策为前提[J].中国特色社会主义研究,2011，(5):4-7.

[9]陈振明.公共管理学[M].北京:中国人民大学出版社,2005:186.

[10]安应民.管理学新编[M].北京:中央党校出版社,2004:4.

[责任编辑：姜 野]

On the Social Service and Model Choice in China——Based on the Synergy Theory

HE Yang

(Law College, Central China Normal University, Wuhan 430079,China)

Basing on the synergy theory, considering the current situation and regarding the amount of providers as criteria for the classification, the supply models of social service can be divided into the government- enterprise type, the government—NGO type, the government- primary group type, the government- enterprise-NGO type, the government- enterprise- primary group type, the government- NGO- primary group type, the government- enterprise-NGO- primary group type. All in all, the providers play the roles of Organizers, resource providers, producers and so on, but in each mode, we can deal with it according to the reality.

the synergy theory; social service; supply models

2014-12-17

何 阳(1990-)，男，四川南充人，硕士研究生，从事社会政策与社会治理、法社会学研究。

F276.41

A

1671-7112(2015)02-0063-06