京津冀协同发展机制成长规律分析

刘 舸，高舒锐

（燕山大学 文法学院，河北 秦皇岛 066004）

2014年2月，中共中央总书记习近平在专题听取京津冀协同发展工作汇报时，特别强调“实现京津冀协同发展，是面向未来打造新的首都经济圈、推进区域发展体制机制创新的需要”，明确把京津冀协同发展的实践与区域协同发展机制联系起来。实际上，稳定、持续和高效的区域协同或合作发展必须有相关机制的支撑，京津冀协同发展机制是支撑京津冀稳定、持续和高效协同发展的基础。虽然京津冀协同发展机制或京津冀一体化合作机制之类的术语已经在政府部门、产业和学术界广泛使用，但目前专家们对京津冀协同发展机制的概念尚缺乏明确的界定。正确界定概念并建立概念共识是理论指导实践的前提，因此推进京津冀协同发展机制创新首先必须正确界定京津冀协同发展机制的概念。而要正确界定京津冀协同发展机制的概念，又必须从澄清机制概念开始。

一、机制的概念

在传统汉语中没有“机制”一词，它起源于外文翻译，最初对应的英文是“mechanism”，意指机械的结构以及生命的内在机理。20世纪70年代以来，西方学者又把“regime”一词引入政治学与经济学研究领域，作为研究欧洲经济一体化运行过程和规律的概念，用以描述国际政治经济共同体内部结构、功能及其活动规则。在与西方学者的交流与合作中，中国学者一般将“regime”一词这翻译为“机制”，“机制”这一术语也逐渐被广泛使用。

然而，与“regime”相对应的“机制”概念却是一个具有特定概念背景和专门含义的范畴，不完全是目前汉语中通常与“制度”（institution）区别使用并往往与“体制”（system）连用的“机制”（mechanism）概念。在内涵和外延上，笔者使用的机制概念大于目前汉语中通常使用的“制度”“体制”和“机制”概念。目前汉语中通常使用的“制度”概念一般是指社会体系存在和运行的基本原则，“体制”和“机制”则是实现“制度”所确立的基本原则的具体途径、机构、安排和规则等，而且“体制”和“机制”概念之间的界线又往往是模糊的。从目前学术研究成果和政府部门发布的文件来看，虽然人们在频频使用机制这个术语，但多数研究者并没有在概念上深入研究机制概念，也没有厘清机制概念与目前汉语中通常使用的“制度”“体制”和“机制”之间的区别与联系，缺乏概念共识或概念不清，必然导致实践环节的缓慢发展。

从实践层面讲，机制概念是伴随欧洲区域经济一体化进程不断发展起来的。20世纪40～70年代，西欧民主国家之间的贸易、投资、旅游、交流等关系迅速发展，西欧开始了区域一体化（regional integration）进程，这引起了国际政治经济学领域专家学者的关注。最初欧美学者研究区域经济一体化发展规律时并没有使用机制这个概念，而是提出了功能主义的所谓“外溢”或“扩溢”（spillover）概念，意指行为体（actors）在某一功能性领域的合作，将会推动彼此态度的改变，使合作的意向从一个领域扩展到其他领域，进而在更大的范围内进行更深入的合作。作为传统功能主义代表人物，英国学者戴维·米特兰尼（David Mitrany）在1943年最早提出外溢理论，他认为政治性因素是区域经济一体化发展的主要障碍，国家间合作可以避开政治因素而首先在经济、贸易、旅游和投资等功能性领域展开合作，通过不断扩大共识推动区域经济一体化[1]。20世纪50年代末，新功能主义修正了传统功能主义的外溢理论。作为新功能主义的代表人物，美国学者厄恩斯特·哈斯（Ernst Haas）认为，政治因素与功能性领域不是完全对立的，行为体在功能性领域的合作也可以逐渐进入政治领域的一体化[2]。

在深入研究区域一体化的过程中，美国新自由主义国际关系学者一方面继承了功能主义关于一体化的外溢理论，另一方面又开始思考究竟是什么东西推动了外溢现象的产生和发展。经过长期观察思考，美国新自由主义国际关系学者在20世纪70年又提出了机制（regime）的概念和理论，他们认为外溢效应是行为体间长期合作的必然结果，但稳定而长期合作必须靠机制来支撑。1975年，美国学者约翰·鲁杰（John G.Ruggie）首次将机制（regime）一词引入国际经济合作研究领域，作为描述国家之间通过预期、规则、组织、计划等途径促进合作的概念。[3]此后，美国学者斯蒂芬·克拉斯纳（Stephen D.Krasner）、罗伯特·基欧汉（Robert O.Keohane）和小约瑟夫·奈（Joseph S.Nye）等人也对机制概念及其成长规律的研究做出贡献[4]，机制（regime）也成为研究国际政治经济合作的一个重要范畴。

从提出到现在40年来，虽然学者们关于机制的概念存在一些争议，但总体上还是建立了基本共识：机制在时间上表现为行动过程，在空间上表现为规则体系。其一般含义就是：行为体（actors）围绕一定问题领域的共同利益预期，基于该问题存在发展的客观规律，设立特定组织①，约定一系列明确或不明确的原则、规范、规则和决策程序，并通过特定组织推动和执行这些协调与管理行为体行为的原则、规范、规则和决策程序的行动过程和规则体系。根据上述概念界定，机制至少由四个部分构成：一是行为体；二是行为体在一定问题领域的共同利益预期；三是媒介组织；四是行为体互动行为的规则体系[5]。人类政治经济活动的实践表明，有合作就有机制。机制既是合作的支撑，又是合作的表现形式。在实践中，机制存在形式多样，其中一个常见的机制类型就是次区域合作机制，它的典型特征是：行为体一般不具有主权国家的行为能力和权利能力，中央政府的认可、指导、支持或授权是次区域合作机制建立和发展的关键性制约因素。京津冀协同发展机制就属于一种次区域合作机制。

二、京津冀协同发展机制的概念

京津冀协同发展的思想最早可追溯到1958年中央政府提出的“经济协作区”思想。当时中央为了加强对经济工作的计划和指导，协调全国经济联系，根据当时政治、经济、军事实际需要，将全国划分为华北等七大经济协作区，其中华北经济协作区的范围包括北京、天津、河北、内蒙古和山西。各大经济协作区均设有中央局和大区计划委员会，负责协调大区内各省、市、自治区之间的经济协作，这对当时国民经济发展曾经起到一定作用。1961年，全国七大经济协作区调整合并为六大经济协作区，但华北经济协作区不变，范围依然包括北京、天津、河北、内蒙古和山西。文化大革命开始后，经济协作区被撤消。1978年，中央政府提出重建经济协作区的任务，华北经济协作区于1981年率先恢复。可以说，从1958年开始，推动区域经济协同、协作发展的思想一直存在于中央政府发展经济的决策思考之中。

京津冀协同发展的概念最早可追溯至“首都圈”概念。1982年，中央政府在《北京城市建设总体规划方案》中首次提出内外“首都圈”概念：内圈由北京、天津两市与河北省的唐山、廊坊和秦皇岛三市组成，外圈由河北省的承德、张家口、保定和沧州四市组成。1988年，中央政府又在“首都圈”概念基础上提出建立“环京经济协作区”，它以北京为中心，包括北京市与河北的唐山、秦皇岛、保定、张家口、承德、廊坊等10个地级市，面积142 844平方公里，人口3 945万，是一个开放式网络型区域经济协作组织。“环京经济协作区”在当时是最接近今天“京津冀经济圈”的概念。自1988年8月成立以来，“环京经济协作区”对促进区内经济协作发展起到了积极的作用。

然而，当时“环京经济协作区”并不是今日以机制创新为基础的经济一体化合作，而是协调与互补性经济合作，再加上历史原因和行政区划制约，“环京经济协作区”在产业分工、基础设施建设、生态环境保护和社会事业发展等区域共同利益方面的协调发展则一直受到层层阻碍，区域一体化整合能力一直比较薄弱，因此对整个区域的经济社会发展影响并不明显。复杂的行政关系，反而在经济协作区内造成了许多方面的政策和利益不统一；彼此各自为政、条块分割、相互竞争，导致今日京津冀产业整合、交通基础设施建设、环境治理、社会事业发展等重要的区域整体利益项目，因各地政府相互规避而依然进展缓慢。结果使京津冀城市群发展效果不甚理想的区域。区域整体利益长期受到局限和忽视，致使进入21世纪以来，区域整体利益通过城市病、环境恶化、资源紧缺、贫富分化、区域关系紧张等方式暴发出来，京津冀一体化协同发展成为意识日程。

从概念上讲，京津冀协同发展是在中央政府领导下的三个省级行政区域之间的合作行为，这就决定了京津冀协同发展机制是一种次区域合作机制。作为一种次区域合作机制，京津冀协同发展机制就是指中华人民共和国中央人民政府下属的北京市（京）、天津市（津）和河北省（冀）之间围绕经济、政治、文化、社会和生态领域协同发展的共同利益预期，基于京津冀协同发展的客观规律，设立特定的组织、机构或会议，共同确立经济、政治、文化、社会和生态等行为的原则、准则、规范和程序，并通过特定的组织和机构推动三方落实这些原则、规范、规则和决策程序的行动过程和规则体系。

三、京津冀协同发展机制的成长规律

为了便利合作，减少不确定性，行为体往往通过设立中介组织、机构或会议，协商制定一系列共同遵守的规范或程序，由此机制便得以产生和发展，这是机制成长的一般规律。京津冀协同发展机制作为一种次区域合作机制，其成长过程既遵循机制成长的一般规律，又具有自己的特殊性，主要表现在以下四点。

第一，作为一种次区域合作机制，中央政府的指导、认可、支持和授权是京津冀协同发展机制建立和发展的关键性制约因素。2014年2月习近平总书记关于京津冀协同发展的七点要求中，首要的一点就是要注意中央政府关于京津冀协同发展的协调和顶层设计作用，京津冀要自觉打破自家“一亩三分地”的思维定式，抱成团朝着顶层设计的目标一起做。在这里，中央政府指导、认可、支持和授权的具体方式很重要。既要避免中央政府过多的直接行政干预或直接地参与事务性工作，又要积极稳妥地为京津冀协同发展提出总框架和顶层设计，引导、推动京津冀一体化合作机制健康发展。中央政府参与京津冀一体化发展最恰当的模式是发挥高层领导人的政治导向和社会舆论功能以及中央相关部委的顶层规划功能。习近平总书记亲自主持召开省市委书记座谈会，专题听取京津冀协同发展工作汇报并提出七点要求的模式，为中央政府发挥高层领导人的政治导向和社会舆论功能提供了示范作用，这种模式需要坚持和发展；国家发改委站在全国一盘棋的战略高度为京津冀协同发展提出动态、精益求精的战略目标和战略规划，引导京津冀公共权力部门、企业、事业单位（社会组织）以及个人遵循中央政府制定的战略目标和战略规划展开协商合作，也为中央政府相关部委顶层规划功能的发挥提供了示范作用。

第二，京津冀共享地缘历史文化传统是京津冀协同发展机制产生与发展的深层心理动力。从一般意义上讲，任何机制都是一个动态、进化和学习的过程，其中地缘认同、历史同源、文化同脉等主观性因素对机制的产生和发展具有无形的重大影响。地理相接虽然在一定程度上导致竞争和冲突不可避免，但地缘认同也塑造行为体“唇亡齿寒”“荣辱与共”的共同利益观和地缘政治亲和力；历史同源则会不断培育行为体同根一脉、血缘一家的文化亲和力。行为体关于地缘、历史和文化的知识可以在思想最深层培育行为体的共同价值观；共同价值观能够帮助行为体形成共同的利益取向、内容、平衡方式以及对应的行为规则与规范，进而影响机制的形成与发展。因而，加强京津冀公共权力部门、企业、事业单位（社会组织）以及个人之间多层次、宽领域的交流交往，有利于京津冀在互动中不断提高地缘认同、历史同源和文化同脉的自觉性，从而推动京津冀协同发展机制的产生和未来发展的可持续性。京津冀三地在历史上具有很强的地缘历史文化同源性和相通性，这对京津冀协同发展机制的形成和发展具有重要而积极的影响，三地政府、媒体、研究和学术等部门应该开发好、宣传好这种同源性和相通性，积极推动京津冀命运共同体意识的不断加强。

第三，京津冀三地的获益或失益预期是京津冀协同发展机制产生与发展的直接行为动力。人口、交通、环境和资源等“大城市病”带来的失益预期倒逼北京乃至天津产生与河北省一体化协同发展的动力。随着经济社会发展，中央政府和京津两市政府都理性认识到，简单地向周边河北省转移“大城市病”既不现实，也不科学，只有携手河北省走一体化协同发展之路才能从根本上科学解决“大城市病”和周边“贫困带”问题。而河北省寻求经济、政治、文化、社会和生态建设与综合发展的获益预期则强力推动着河北省积极参与京津协同发展，河北省一定会把中央政府推动京津冀协同发展看作是一个最宝贵、最现实的发展机遇。河北省实现经济社会全面发展所面临的核心障碍是资金、人才、技术和理念问题，而在这四个方面北京和天津都有优势，京津冀协同发展将促进这些发展核心要素向河北省流动，从而拉动河北省经济发展和社会进步。这样，京津冀三地失益或获益预期就为京津冀协同发展机制的产生和发展提供了直接动力。

第四，京津冀协同发展机制是一种“公共物品”，其形成发展和有效运作需要京津冀各级公共权力部门的积极、正向、有效介入。京津冀深化经济合作所涉及到的财政税收、金融服务、技术标准等一系列重大问题，都是民间力量难以解决的，必须有京津冀公共权力部门的正向介入和积极推动。京津冀公共权力部门充分沟通合作，不仅解决京津冀协同发展涉及到的这些重大问题，而且沉淀京津冀协同发展机制。目前，在推动京津冀协同发展过程中，公共权力部门的积极介入和推动作用已通过党和国家领导人讲话、中央政府顶层规划、三省市主要领导人互访以及环渤海区域合作市长联席会议等取得了前期经验和一定的制度性成果，但公共权力部门的作用在总体上发挥得还不够，这既有客观原因，也有主观因素。客观原因主要表现在两个方面：一是京津冀协同发展所需的动力（或压力）和相关物质条件需要一个凝聚和储备过程，二是传统的不利于区域深度合作的政治经济体制依然存在并不同程度地影响着资金、人才、技术和信息等资源的配置。这两个制约因素，不是短时间内能够轻易解决的，需要一个共识凝聚、经济积累过程。主观因素也主要表现在两个方面：一是政府部门关于区域经济协同发展机制的理论和经验贮备还不够，对京津冀协同发展机制的概念、成长规律、现实表现和未来发展方向还存在模糊之处，虽积极性很高但却拿不出恰当有效的操作办法；二是政府部门在推动京津冀一体化过程中，官产学研深层次合作还不够，有些地区还没有很好发挥高校等研究机构在信息收集、整理、加工、消化和理论研究方面的优势，相关信息面向区域内学者、企业和民众开放得不够。

与此同时，公共权力部门在积极、有效介入京津冀协同发展机制构建中，需要特别注意处理好政府与市场之间的关系。京津冀协同发展的内在法则有两条：一是市场处于资源配置的中心地位；二是通过协同发展机制克服市场失灵问题。市场与协调机制共同支撑京津冀一体化协同发展，如车之两轮、鸟之两翼，忽略或轻视任何一个层面，京津冀一体化都难以实现协调、可持续、健康发展。在京津冀协同发展中，没有任何一种力量在促进竞争、效率和创新方面比市场更优越，因此在京津冀产业发展、项目创设与实施过程中，必须发挥市场的核心作用。同时，市场不是万能的，也有失灵的时候，特别是在公共物品提供领域，市场基本是无能为力的，因此京津冀就要发挥协同发展机制的作用，在公共安全、基础设施、交流平台、公共信息等领域，强化公共权力部门的责任，避免公共物品供应不足。

公共权力部门发挥自身作用时也需要注意两点：一是切忌主观主义和官僚主义的形式化操作。京津冀协同发展是有史以来京津冀地区面临的最大的联合发展机遇，战略意义重大、任务艰巨、情况复杂，事关京津冀地区全体百姓福祉，任何轻视或简单理解其战略意义、对百姓福祉缺乏责任感的做法，都不可避免地、程度不同地影响到京津冀协同发展的实效。京津冀各级政府部门只有自觉打破自家“一亩三分地”的思维定式，树立全局意识，站在战略高度，加强理论研究，切实凝聚政府、高校和其他研究机构中的研究力量，以准确把握中央战略意图和本区域政治、经济、文化、社会和生态发展实际情况为着力点，进而确立本区域最科学、最精细、最可行的发展策略，根据中央整体布局和本区域实际情况动态地、长远地确定自己的功能定位并选择最佳的合作与承接领域，坚持自力更生与借机发展相结合。二是切忌采取简单的行政命令方式处理问题，坚持市场基础性配置资源与政府合理宏观调控相结合，有所为，有所不为。在提供优质公共服务（特别是在安全秩序与交通领域）、舆论环境、信息贮备与发布、交流与协商平台建设等方面，京津冀各级政府部门责无旁贷，必须有所作为，有效掌控，凝聚资源，全力推进；而在产业领域又必须有所不为，充分发挥市场的竞争和资源配置作用。

总而言之，京津冀协同发展既需要机制的支撑，又以机制作为自身的表现形式。因此，京津冀三方首先要建立关于京津冀协同发展机制的概念共识，遵循机制成长的一般规律，不断推动京津冀各级政府部门、企业、事业单位（包括社会组织）和个人的积极参与和多层次交流平台的发展完善，推动京津冀不断在更深层次上的一体化整合。

注释：

①这里的组织是广义的组织，既包括拥有固定活动场所、机构设置的经常性组织，也包括会议（meeting）、运动（movement）、项目（program）或倡议（initiatives）等临时性组织。

［1］David Mitrany.A Working Peace System：An Argument for the Functional Development of International Organization［M］.MA：Oxford University Press，1944：PP.2-8.

［2］Ernst Haas.Beyond the Nation-State：Functionalism and International Organization［M］.California：Stanford University Press，1964：PP.23，48，49-50.

［3］John G.Ruggie，“International Responses to Technology：Conceptsand Trends” ，InternationalOrganization［J］,1975,Vol.29，No.3（summer）：P.570.

［4］【美】罗伯特·基欧汉，约瑟夫·奈.权力与相互依赖——转变中的世界政治［M］.北京：中国人民公安大学出版社，1992：5，22，23-24.

［5］刘舸，张三南.两岸经济合作机制的概念分析［J］.台湾研究，2010，（3）：30.