南海油气资源开发生态补偿机制研究

牛文杰

(海南大学法学院，海南 海口570228)

随着南海海域周边各国对海洋利益重视和海洋开发能力提升，南海海域丰富的油气资源一直是争相开发的重点。我国在海洋油气资源开发生态补偿方面尚处于探索阶段，陆地资源开发生态补偿机制相对比较完善，而海洋油气资源开发过程中生态补偿问题长期被忽视。面对南海油气资源开发中日益突出的生态环境问题，国内立法应当重视我国在南海海洋环境利益，建立海洋生态补偿制度，并利用现有国际合作条件，在区域性生态补偿机制方面与周边各国积极开展国际合作，共同维护南海海域油气资源开发生态环境秩序。

一 南海油气资源开发生态补偿机制的必要性

南海是西北太平洋的边缘海之一，北至中国大陆，南接马来亚、文莱和印度尼西亚，西近越南，东邻菲律宾，面积约为350万km2，属我国传统海疆范围以内海域面积约187万 km2［1］，海域内蕴藏着丰富的油气资源盆地，仅曾母盆地油气储量约有126亿－137亿 m3［1］。在海洋油气资源大规模开发和利用过程中，海洋生态环境破坏程度远远超过了海洋生态系统自我平衡能力。生态环境恶化导致生物多样性减少，渔业资源争夺加剧，海域水体污染，近海养殖业减产，旅游资源吸引力下降等一系列问题，而这些问题又是造成相关海洋资源权利主体权利受到损害的直接原因。因此，探讨建立南海油气资源开发生态补偿机制是十分有必要的。

(一)保护海洋生态环境需要

国家海洋局2013年公布《国家海洋环境状况公报》，鉴定出南海浮游植物473种，主要类群为硅藻和甲藻;浮游动物546种，主要类群为桡足类和水母类;大型底栖生物645种，主要类群为节肢动物、软体动物和环节动物;海草7种，红树植物9种，造礁珊瑚104种［2］。研究表明，南海渔业资源潜在渔获量为6.5×106－7×106吨。自20世纪中后期以来，南海渔业资源开始出现衰退迹象，到2013年为止，南海北部大陆架渔场、北部湾渔场、西沙海域渔场、南沙海域渔场等渔场渔业资源数量和质量都已大幅度下降，部分资源、品种、区域枯竭［3］。渔业资源富集区也是其他生物资源聚集区，海洋油气资源开发过程中产生的废弃物对海洋生物多样性构成了严重威胁。

2010年3月国家海洋局发布报告显示，石油类污染已然是海水中主要污染物，且污染范围和程度呈现不断扩大和加深趋势。油气资源勘探、开发、生产活动产生污染物是海洋污染主要来源之一，特别是原油污染。据英国B.J卡辛和J.P.格兰特估算，每年泄入海洋石油约330万吨，其中8万吨来自海航勘探开发事故所泄漏入海的原油［4］。2010年5月5日美国墨西哥湾漏油事故对墨西哥湾海域生态环境带来了灾难性损害，原油自深达1500米海底泄出，不仅会对海面造成污染，还会被洋流带往其他海域，对海洋生态环境造成自下而上立体式污染［5］。

随着南海海域油气资源开发活动逐步向深海扩展，深海海洋生态环境也逐渐受到威胁。南海是亚洲最大半封闭海，所谓闭海或半闭海是指两个或两个以上国家所环绕并由一个狭窄出口连接到另一个海或洋，或全部或主要由两个或两个以上沿海国领海和专属经济区构成的海湾、海盆或海域［6］。半闭海封闭性使得南海海域自我净化能力弱于其他海域，当发生石油污染时，对海域生态环境影响更加持久，持续干扰周边国家在南海海域正常活动。

(二)维护南海油气资源开发秩序需要

数据显示，南海南部14个盆地总资源量:石油230 亿吨、天然气 33.9 万亿 m3［7］，截止到2008年，亚太地区海洋油气产量已经分别占世界海洋油气总量17%和25%［8］。南海南部海域油气资源极其丰富，巨大油气资源储量成为南海周边各国争夺焦点，根据《联合国海洋法公约》专属经济区划界规则，自20世纪70年代以来，南海周边国家就开始在各自主张海域多次、频繁、大规模进行油气资源勘探、开采。至上世纪90年代末期，南海海域周边国家己经在南沙附近海域钻井超过1000口，发现含油气构造200多个，油气田近200个［9］。截至2008年，越南已从南沙共开采了超过1亿吨石油、1.5万亿立方米天然气，获利250多亿美元。菲律宾石油勘探活动主要集中在西北巴拉望海域和礼乐滩海域。预计蕴藏有4.4亿桶石油和上千亿立方米天然气资源。截至2014年，马来西亚在南沙附近海域有10个商业性油田，90多口油井［10］。频繁海上油气勘探开采活动对海洋环境造成了极大污染和破坏，由于各国勘探开发缺乏统一协调机制，环境保护领域尚未建立事先预防机制，油气资源开发处于无序状态下，任何一次勘探开采活动都会对南海海域生态环境造成不同程度损害，危及到其他类型海洋利用活动。

二 南海油气资源开发生态补偿机制构建基础

(一)理论学说基础

南海油气资源开发生态补偿可适用理论有外部性理论和公共物品理论。外部性理论［11］是指，个人或组织在对另一个人或组织提供某项服务或劳动时，对其他人产生了受损或受益影响，且不能对受损第三方进行补偿，或者得到受益者支付。外部性是一种成本或效益外溢现象，分为正外部性①正外部性是指某一经济主体的生产或消费使其他经济主体受益而给没有得到受益的后者给予的补偿，如建立海洋生态保护区所产生的生态效益问题。和负外部性②负外部性是指某一经济主体的生产或消费使其他经济主体受损但没有补偿后者，如海洋油气资源开发对海洋环境的影响问题。。在生态环境补偿方面，外部性理论认为环境和资源利益相关者在开发和利用过程中，出现环境污染问题，应归咎于外部性，即行为人承担其行为所造成外部不经济性后果或享受外部经济性成果。外部性理论将生态补偿定义为通过调节生态环境利用、保护和建设过程中相关方利益关系，使生态环境利用、保护和建设行为外部效应内部化①具体而言，生态补偿是基于生态保护和建设的成本，通过政府主导、市场交易和社区参与方式，按照受益者付费、受损者得到补偿的原则，调节生态环境利用或保护中相关方的利益关系，使生态环境利用或保护行为的外部效应内部化，以维护、改善和可持续利用生态系统服务的一种手段或制度安排，即对具有正外部性的行为进行补偿，对具有负外部性的行为实施收费。，以维护、改善和可持续利用生态系统服务的一种手段或制度安排［12］。目前，我国在南海油气资源开发活动主要集中在近海、浅海油气资源分布区。在这些区域中，存在着近海养殖、水产捕捞、油气资源开发、倾废、海洋生态保护区等各方面利益。庞德社会学法学学说认为:“法律的作用和任务在于承认、确定、实现和保障利益，或者说以最小限度的阻碍和浪费来尽可能满足各种相互冲突的利益。”［13］海洋生态补偿包括了物质利益、一般安全利益、保护社会资源利益在内多重利益关系，在海洋油气资源开发过程中，油气资源开发者负外部性行为引起的利益冲突，能够将政府主导、市场交易和社区参与等相关利益结合起来，符合油气资源开发客观现实。

南海海域海洋生态系统为周边国家提供生态服务不被任何国家所独自占有，具有公共物品特征②公共物品的两大特征:一是无竞争性，即一方消费主体使用该商品时不影响另一方消费主体的使用;二是绝对性，即无任何理由排除消费主体使用这些商品。。公共物品理论认为海洋生态系统提供很多资源和服务属于公共物品，不通过市场交换用以满足公共需求产品或服务。法是设定义务规则和授予权力规则的结合［14］，在探讨设立油气资源开发生态补偿法律机制过程中，对海洋生态环境公用物品享用着，也应当有义务去保护和维持稳定海洋生态环境，海域周边各国都有责任建立区域内生态补偿法律制度来安排调整利益相关方经济利益关系，激励海洋生态系统服务供给、限制海洋资源过度开发利用，进而促进海洋生态系统可持续发展。

(二)国内法律政策基础

《中华人民共和国海洋环境保护法》是国内关于海洋环境保护基本法，其中第三章规定了海洋生态保护若干方面。在海洋环境保护主体方面形成了较为完整的以政府为主导的海洋环境保护职责体系，第20条规定:“国务院和沿海地方各级人民政府……”;第21条规定:“国务院有关部门和沿海省级人民政府应当……”;第27条规定:“沿海地方各级人民政府……。”在行政法规方面，2011年9月30日第三次修订《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》，内容涉及到海上石油资源开发合同双方权利义务，石油作业，以及合作权限等方面内容。其他行政法规、部门规章方面，《中华人民共和国矿产资源法》第12条规定:“国家对矿产资源勘查属性统一的区块登记管理制度。”第16条规定:“开采下列矿产资源的，由国务院细致矿产主管部门审批，并颁发采矿许可证:(四)领海及中国关系其他海域的矿产资源。开采石油、天然气、放射性矿产等特定矿种的，可以由国务院授权的有关主管部门审批，并颁发采矿许可证。”《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》第7条规定:“中国海洋石油总公司就对外合作开采石油的海区、面积、区块，通过组织招标，采取签订石油合同方式，同外国企业合作开采石油资源。前款石油合同，经中华人民共和国商务部批准，即为有效。上述法律规定在海洋油气资源开发的法律规制方面做出了具体规定，与基本法共同构成了现有海洋油气资源开发生态保护法律体系。

2004年至2013年这10年间国家层面共出台了29项生态补偿政策文件，地方层面共出台了71项生态补偿政策，其中海洋生态补偿政策为1项［15］。2010－2011年，山东省相继出台了《山东省海洋生态损害赔偿和损失补偿评估方法》和《山东省海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》，这是全国范围内第一次地方性出台海洋生态补偿专门文件。从中央到地方海洋资源开发生态补偿政策体系已初步建立。

(三)国际合作基础

1990年1月印度尼西亚倡办“处理南中国海潜在冲突专题讨论会”，提出在南海争议区共同开发必要性。1991年在万隆召开第二次会议声明:“在领土声称存在冲突的地区，有关国家可以考虑实行共同利益合作的可能性，包括信息交换和共同开发。”1992年7月在日惹召开的第三次会议再次强调“在争议区实行合作，无损于领土声称和争议国关心的共同利益”［16］。

1975年10月15日东盟石油会议召开，各国国家石油公司签署了东盟石油会议宣言，以促进该地区油气资源开发中合作。1977年3月，印、马、新、泰、菲等国在马尼拉举行“东盟石油委员会”年会。会议公报中强调“东盟国家之间今后将加强交换情报，特别是石油勘探方面的情报”，并称:“南中国海和暹罗湾是东南亚地区进行地层对比工作的主要目标。将把上述地区周缘国家的地质资料作比较，进一步了解海底岩层构造，以便于该地区的近海石油勘探。”［17］

1979年中国加入联合国环境署全球环境监测网和国际环境情报资料源查询系统。1991年6月，中国发起并在北京召开了环境与发展部长级会议，有41个发展中国家参加。1992年4月，中国成立了中国环境与发展国际合作委员会。

2001年，中国与东盟国家达成共识，建立中国—东盟自由贸易区，即“10+1”合作框架。2002年11月4日中国与东盟各国外长及外长代表在金边签署了《南海各方行为宣言》，旨在维护中国主权权益，保持南海地区和平与稳定。其中第6条第1款指出:在全面和永久解决争议之前，有关各方可探讨或开展合作，包括海洋环保领域。但是在实践中，各方并未在海洋环保领域采取积极有效措施。2014年11月13日，第17次中国－东盟领导人会议发表主席声明，重申将致力于继续全面有效落实《南海各方行为宣言》，争取在协商一致基础上早日达成“南海行为准则”［18］。

目前，中国加入的环境保护国际公约有包括《联合国海洋法公约》在内的《保护臭氧层维也纳公约》《联合国气候变化框架公约》《防止倾倒废物及其他物质污染海洋公约》《1969年国际干预公海油污事故公约》《亚洲—太平洋水产养殖中心网协议》等共37 个［19］。

以上国际合作为南海争议海域油气资源开发过程中生态补偿提供了丰富实践经验和物质技术基础。

三 南海油气资源开发生态补偿机制构建

(一)生态补偿基本原则

海洋生态补偿是指以保护海洋生态环境，促进人与自然和谐为目的，根据海洋生态系统服务价值，海洋生态保护成本以及发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整海洋生态环境保护和海洋资源利用相关各方之间利益关系的环境经济政策［20］。目前国内关于生态补偿的理论和实践缺乏对市场化补偿条件以及影响因素的分析与研究［21］，在生态补偿主客体、补偿方式、补偿渠道等方面受到“谁受益，谁补偿”原则制约。国内学者在借鉴国外海洋生态补偿理论基础上又提出了为提供者补偿原则、受益者付费原则、破坏者补偿原则①为提供者补偿原则，即PGP原则(provider gets principle);受益者付费原则，即BPP原则(beneficiary pays principle);破坏者补偿原则，即DPP原则(destroyer pays principle)。。南海油气资源开发生态补偿是国内生态补偿体系中一部分，在与“谁受益，谁补偿”基本原则一致基础上，尤其需要考虑南海油气资源开发过程中海域争议特殊性，坚持国家主权，灵活借鉴国外海洋生态补偿理论，综合上述为提供者补偿原则、受益者付费原则、破坏者补偿原则作为补充，“搁置争议，共同开发”，在《联合国海洋法公约》框架下和《南海各方行为宣言》共识基础上，促进海洋油气资源生态补偿法律机制的国际合作，维护我国南海生态利益。

(二)海洋环境监测制度

南海海域生态环境监测数据是确定生态补偿标准和分配生态补偿责任基础。20世纪80年代，联合国环境规划署对东亚海域海洋环境进行了评价，分析了该海域环境特点、海洋污染、人类活动对海洋环境的影响、控制和减少污染的措施、海洋环境发展趋势等［22］。在现有的全球环境监测网，国际环境情报资料源查询系统，中国环境与发展国际合作委员会等基础上，未来南海油气资源开发过程中海洋环境监测，有着良好国际合作条件。通过寻求联合国环境规划署指导，将已达成生态补偿共识落到实处，与周边国家签署环境保护条约，建立区域性海洋环境监测制度，为南海油气资源开发生态补偿标准、金额、责任等具体事项提供客观、全面的环境数据支持。

(三)生态补偿市场化机制

国外进行生态补偿主要是通过购买生态系统服务方式实现，［23］国外生态补偿法律制度健全，市场已经成为生态补偿主要方式，而我国海洋生态补偿法律制度体系尚未成熟，政府依然建立和完善生态补偿机制和主导者，在完善生态补偿市场交易规则，生态服务监测系统和促进生态服务标准化等法律制度方面发挥着积极作用。［24］海洋油气资源中生态补偿不同于森林、草地等补偿领域，财政转移支付方式很难实现海洋油气资源开发这种高投资、高技术、高难度、高风险活动带来的生态环境问题补偿目的，单一以政府为补偿主体模式也很难适应海洋油气资源国际合作开发模式，因此，建立海洋油气资源生态补偿市场化制度是必然选择，也是进行区域内海洋油气资源开发生态补偿合作的制度基础。市场包括国际市场和国内市场，单独通过国内市场解决油气资源开发的生态补偿问题不利于构建南海区域性生态补偿机制，因此国际市场是实现生态补偿国际合作重要途径。“中国—东盟自由贸易区”的建立为生态补偿国际市场化提供了有利条件，也是落实《南海各方行为宣言》中就海洋环保领域积极开展合作有效途径。

(四)生态补偿基金制度

资金支付是生态补偿最主要手段，也是相比技术援助，设立环境保护区等最有效，最直接的补偿手段。国内的资金支付是通过财政转移支付形式完成的，生态补偿财政来源大部分是通过其他财政收入事项，仅有少部分财政来源是基于生态补偿相关税费。2002年1月1日起施行的《中华人民共和国海域使用管理法》中第五章对海域使用金做了规定，但也仅是规定了有偿使用这一基本要求，并未有对海域使用金更体系化的规定。相比欧美国家征收生态税、绿色环保税收等多特定种税收［25］来为生态补偿开辟资金来源做法，国内尚未有税收法律制度将海洋资源开发利用纳入其征收范围内。财政转移支付或生态税收，旨在分配生态补偿资金负担，这与外部性理论或公共物品理论解决问题是一致的。庇古认为，外部性产生根源在于市场失灵，必须通过政府干预来解决。对于正的外部影响政府应予以补贴，对于负的外部影响应处以罚款［26］。而科斯则认为不能将外部性问题简单地看成是市场失灵。外部性问题实质在于双方产权界定不清导致行为权利和利益边界不确定［27］。南海油气资源开发现状要求南海油气资源开发生态补偿基金制度包含国际、国内两个方面内容。具体来说国内层面要求参与油气开发各国国内财政转移支付与其开发活动规模相适应责任基金，这种责任基金来源于一国国内税收或者专项财政，具体份额可以在现有国际条约框架下通过国家之间协商来确定;国际层面要求基金一部分要与市场接轨，适应有关生态环境产权交易制度。

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