湄公河联合巡航的国际法困境与路径

满先进

（安徽师范大学 法学院，安徽 芜湖 241000）

湄公河是一条重要的国际河流，其重要性主要体现在航运、水电、旅游、渔业等经济价值上，这与当今国家地区由地缘政治逐渐转向地缘经济的总体趋势相趋同。湄公河一江连六国，由北向南依次流经中国、缅甸、老挝、泰国、柬埔寨、越南。要想实现该条河流整体利益的最大化，需要流经国在平等协商、互尊主权基础上的通力合作方可完成。随着1992年缅甸、老挝、泰国、柬埔寨、越南五国和中国云南省加入由亚洲开发银行倡议发起大湄公河次区域合作计划（Greater Mekong Sub-region Program，简称GMS）以后，该区域经济自此踏上了一条快速发展的航道。在各国经济发展逐渐繁荣的同时，该区域贩毒、贩枪、贩人、贩私及杀人越货等犯罪行为日益猖獗，这些非传统安全因素直接威胁了各国经济合作的整体进程。2011年10月5日，在湄公河“金三角”区域发生了震惊中外的湄公河惨案，中国的“华平号”和“玉兴8号”两艘船舶上的13名船员被残忍杀害后抛尸湄公河。这一事件直接促使了中老缅泰四国联合巡航机制的生成。也就是说，四国联合巡航的契机是湄公河惨案，直接目的是打击湄公河流域犯罪，保障民众生命财产安全，间接目的是保障大湄公河次区域经济合作（GMS）利益。

一、湄公河联合巡航的背景

为了行文需要，关于湄公河联合巡航的背景介绍，本文主要从湄公河基本情况、巡航各国的合作基础及湄公河四国合作历史现状等三个方面开展。

（一）湄公河基本情况

湄公河发源于中国的青藏高原，流经青海、西藏和云南，在中国境内的河段称为澜沧江，是中国的内河，此后成为中缅、老缅、老泰之间的部分界河，同时纵贯老挝、柬埔寨和越南境内，最后通过越南的胡志明市注入南海。其中中缅界河为31公里、老缅界河为234公里、老泰界河为976.3公里。湄公河是连接中国与东南亚腹地的一条黄金水道，有“东方多瑙河”的美誉，全长约4 880公里，流域面积为81.1万平方公里，是世界第六大河，亚洲第三大河，东南亚第一大河。

（二）巡航各国的合作基础

1.各国合作的经济基础。中国借助大湄公河次区域经济合作（GMS）项目实施西部大开发战略，助推云南省经济发展，同时为国内经济出口打开东南亚通道；老挝和缅甸是东南亚地区经济最不发达的国家。老挝位于湄公河的上游，希望通过开发湄公河的水电项目成为东南亚各国的蓄电池。而缅甸自从实施经济作物替代毒品种植以来，国内经济更是跌入低谷。“泰国是老缅泰三国中最为发达的国家，也是三国中与中国贸易额最庞大的国家，中国是泰国第二大贸易伙伴，第一大出口市场和第二大进口来源地。”[1]因此上述三国都希望搭上中国这艘快速航行的经济快艇。

2.各国合作的政治基础。中国一方面通过“睦邻、友邻及安邻”政策为国内经济发展创造和平稳定的外部政治环境。另一方面通过合作来缓解“中国威胁论”的不良影响；泰国政府更迭频繁、党派林立、利益冲突严重，执政党希望外部稳定，进而集中精力稳定国内形势；老挝、缅甸民族矛盾激化、贪污腐败盛行，特别是缅甸至今武装割据林立，战事不断，两国均希望通过国际合作来转移国内矛盾。

3.各国合作的地理基础。中老缅泰一衣带水，地缘相近，天然的地理临近为各国合作提供了区域优势。

（三）巡航各国湄公河合作的历史现状

关于湄公河流域四国间的国际合作，堪称“十年磨一剑”，其合作进程缓慢，但合作领域逐步深化。1990年，中老两国开通了中国景洪港到老挝万象的载货度航，开启了中国—东南亚国际航行合作的先河；2000年，“中老缅泰四方签订了《澜沧江—湄公河商船通航协定》，实现了四国商船在14个对外码头和港口间的自由通航；”[2]2011年，也即“湄公河惨案”之后，中老缅泰四国湄公河流域执法安全合作会议通过了《湄公河流域执法安全合作会议纪要》（以下简称《会议纪要》）①，之后四国又发表了《中老缅泰湄公河联合巡逻执法部长级会议联合声明》（以下简称《部长联合声明》），自此实现了中老缅泰四国湄公河联合巡航的常态化。截至2014年11月22日，“中老缅泰四国已成功开展28次联合巡逻执法行动，实现每月一次常态化运行和分段巡航。3年来，共出动执法人员4 775人次、执法船艇259艘次，总航时1 344小时、总航程13 818公里，检查船只346艘、人员1 681人次，救助商船100余艘，有效维护了湄公河流域航运安全，沿岸群众和航运船员的安全感、满意度进一步提升。”[3]

二、湄公河联合巡航的国际法困境透析

（一）联合巡航的法律基础不健全

国家之间合作的法律依据依照国际惯例应是国际条约，首先应该明确《会议纪要》《部长联合声明》两份国际文件是否具有条约效力，然后再探讨目前联合巡航法律内容的缺失之处。

1.《会议纪要》及《部长联合声明》能否作为联合巡航的国际法基础。联合巡航机制所遵循的国际法原则主要是国家主权原则和国际合作原则。国家主权是国际条约缔结的前提条件，缺少国家主权也就失去了缔结条约的资格，但仅具备国家主权而不具有国际合作的意愿同样不会产生国家条约的结果，因此，国际条约的商签，国家主权原则和国际合作原则两者缺一不可。国际条约作为国际合作的法律基础已成国际惯例，那么具有国家主权同时又具有合作意愿的中老缅泰四国所签订的《会议纪要》及《部长级会议联合声明》能否作为联合巡航的国际法基础呢？也就是说会议纪要和联合声明的文件是否具备公约的性质？根据《维也纳条约法公约》的规定，“条约是指国家间所缔结并受国际法支配的国际书面协议，不论其载于一项单独文书或两项以上相互有关的文书内，也不论其特定的名称是什么。”②因此上述四国所签订的《会议纪要》及《部长级联合声明》可以作为联合巡航的国际法基础。

2.《会议纪要》及《部长联合声明》内容不完善。两份国际文件仅仅是框架性的政治协议，更多的是一种原则性的规定和政治承诺。其中成员国详细的权利义务、巡航执法程序、执法人员权限、武器使用标准及其后勤保障等方面均没有明确规定。这给实践中的联合巡逻执法带来了依据困境，具体工作中出现的实际问题更多的只是依靠双方的政治协商进行试探性地处理。“摸着石头过河”的方式固然可以在实践中逐步摸索出多方合作的实践经验，但是其行动的盲目性和不可调和的差异性也如影随形。当一线执法人员在其权限范围内无法协商解决国际合作问题时，那么国家之间详细具体的顶层设计便显得尤为重要了。

（二）绝对国家主权观念与联合巡航的实践冲突

国家主权是“指对内的最高权力，对外独立自主的权利，是不受任何其他国家控制的。”[4]而绝对国家主权观念是排斥“国家主权让渡”理论的，是不允许通过任何方式包括国际公约的形式来制约或限制其国家主权。湄公河联合巡航主要涉及到成员国领土主权和刑事管辖权两项国家主权。

1.绝对领土主权思想影响联合巡逻执法的完整性。联合巡逻执法即意味着一国执法力量在双方签订的国际协议规制下进入他国管辖范围内，与他国执法力量一起像在本国境内一样合法地开展执法活动的行为。但是在现实之中，有的国家依然抱着绝对领土主权思想，虽然允许商船在其管辖区内自由航行，但是绝对排斥他国执法力量进入本国境内执法，始终坚持地域专属管辖原则而毫不妥协。像在历次的湄公河联合巡逻执法中，“中老缅联合巡逻执法船队将商船护送至金三角水域后，再由泰国水上警察接着护送至泰国清盛港。中国执法船不能进入泰国水域，只能在缅甸和老挝的水域进行执法。”[5]泰国当局不让他国执法船只进入其河域执法，同时他们也不派遣本国执法船只参与他国河域的联合执法。

2.绝对国家主权思想下刑事管辖权的冲突。在湄公河联合巡逻执法的过程中，基于湄公河特殊的地理条件及复杂的区域环境，经常会遇到刑事管辖权的冲突问题。各国会基于国家利益的需要而争相管辖，管辖标准因缺少相应规定而无法统一。例如，美国籍的犯罪嫌疑人在缅甸境内进行犯罪谋划准备，在泰国水域上抢劫杀害了1名中国人后窜逃至老挝水域，然后被中缅联合执法人员抓获。在刑事管辖方面，美国可以基于属人管辖原则提出，缅甸、泰国、老挝可以基于属地管辖原则提出，中国可以基于保护原则提出。

（三）国外势力介入及东南亚各国“工具性信任”模式延缓合作进度

国外势力特别是以美国为首的大国势力介入东南亚事务严重影响了湄公河联合巡航的深入合作，但外部势力的介入毕竟是事物发展的外因，外因仅是事物变化的外部条件，而东南亚各国对中国戒备和怀疑的内因才是事物发展的基础和决定因素。因此我们在分析四国联合巡航的困境时，应在东南亚整体局势的框架下深度透析事物发展的内外因素，抓住美国主导的外部因素和泰国起主要作用的内部因素两对主要矛盾，以此破解困境，实现绝地重生。

1.国外势力介入的影响。国外势力介入主要包括舆论介入、经济介入和军事介入三个方面。一是占领舆论阵地。舆论是导向，可以左右人的思想，他们通过国际会议、新闻媒体、学者论坛等各种途径大肆宣扬“中国威胁论”“中国扩张论”“湄公河联合巡航阴谋论”等，这些抹黑中国的言论严重影响了东南亚各国与中国之间的战略选择。二是抛出经济诱饵。经济是利益，“天下熙熙皆为利来，天下攘攘皆为利往”③这句话适用于市民之间，也同样适用于国家之间。美国推动的TPP协定（全称是《跨太平洋战略经济伙伴关系协定》）、“日本的‘经济复兴计划’、印度的‘东向战略’以及许多国际组织都显示出了为大湄公河次区域国家提供公共产品的极大意愿。”[6]众多的经济诱饵让东南亚各国有了更多利益选择的余地。三是进行军事威胁。主要是通过军事联盟或者联合军演的方式对中国施压，表现形式主要是美国防长帕内塔提出的美国“亚太再平衡战略”④，其目的就是利用东南亚国家对中国的疑惑心理而遏制中国。

2.东南亚国家“工具性信任”模式的影响。东南亚国家特别是参与巡航的三国在与中国合作的问题上是“欲语还休”的态度，其“想表达”是因为有共同的合作利益，“不敢深入”是因为对中国还存有戒备防范之心。我国学者包广将（2014）依据罗伯特·阿克塞尔罗德的信任生成进化理论将“信任分为基于理性选择的工具信任、基于国际交往形成的制度信任和基于人性特征的情感信任三个阶段”[7]。工具信任主要是对物质利益追求而形成的；制度信任是在工具信任的基础上通过彼此磨合后默契地形成详细的双方协议，并基于具体协议进一步加深合作交流；情感信任是在制度信任的基础上情感升华后的依靠性信任。即使原有的国际协议失灵，国家间也能够维持相应的信任水平。由上得知，中老缅泰四国联合巡航的合作机制依然停留在低级层次的工具性信任模式上，不仅缺少信任的制度保障，还缺乏信任之间的情感维系。

三、破解湄公河联合巡航国际法困境的路径探索

既然联合巡航面临了诸多国际法的困境，我们就应该在国际法的视阈下探求解决问题的切实办法。首先，国家之间的合作需要在“和平共处五项原则”的指导下进行。让所有的成员国都能够放下思想包袱，在互尊互利的基础上平等对话、共谋发展。其次，国际之间的合作，尤其是本次联合巡航的事宜，往往要涉及到外交、内政及司法等各种因素。如果合作方始终抱着“绝对国家主权”的观念，则不利于合作项目的整体推进，甚至导致合作计划的半路夭折。当然联合巡航涉及到某些权限的让渡，并非某一个国家的单独退让，而是所有参与国的整体让渡。再次，无论是平等互利的原则，还是国际合作中的主权让渡，其基点还在于各国之间相互信任，因此释疑增信应是当前我国政府的迫切任务。

（一）在“平等协商”的原则下完善国际合作机制

目前，四国联合巡航所遵循的依据是《会议纪要》和《部长级联合声明》，而这两份框架性的国际文件已无法适应巡航实践的现实需要。同时，四国联合巡航尚停留在运动式的初级合作机制上，要想长期稳定地固化国际合作，建立长效机制，制定一致化目标显得尤为重要。自2011年12月10日在云南省景洪港关累码头实行首航以来，至今为止已近三年，期间启动了28次巡航。编队开展了联合公开查缉、联合走访及禁毒宣传等多项活动，有力防范和打击了贩毒、贩枪、贩人、贩私及偷渡等跨国犯罪行为。但是在取得各项成果的同时，我们也应理性看到执法人员面临着权利义务不明确、执法程序不完善、缉查范围不确定的现实困境，因此应该尽快商签国际合作协议，建立联合巡航的长效机制，以设立区域执法合作组织为长远战略目标，以此实现四国联合执法的制度化、长效化及战略化。

1.商签中老缅泰《湄公河流域执法安全合作协议》。签订详细的合作协议，让执法各项事宜有章可循，让执法活动走上法制化正轨。其具体内容应包括前言（合作原则、目的、宗旨等）、执法各国及执法人员的权利义务、执法流程及具体程序、突发事件的解决机制、后续侦查及司法审判程序等内容。随着执法活动的深入，执法环境的变换，各国应在平等协商的前提下适时修改补充合作协议，让协议能够适应变化了的执法现状。

2.完善整合现有国际协议实现执法依据的无缝对接。在完善整合大湄公河区域国家现有的联合禁毒、拐卖人口、走私枪支等合作协议的基础上，积极鼓励泰国批准《联合国打击跨国有组织犯罪公约》⑤、尽快签订中缅《刑事司法协助条约》⑥。确保执法实践中出现的各种问题均能找到法律依据，让犯罪分子无处藏身。

3.建立区域执法合作组织。合作组织是对现有初级合作模式的固化和提升，使联合巡航的合作机制更加具有系统性和可操作性。用合作组织推动国际合作的纵深发展，符合当今国际合作的潮流，容易被各合作方接受，同时合作模式也有先例可循。当前，我们可以参照的合作先例有欧盟刑事司法合作机制、东盟打击跨国犯罪合作机制、上海合作机制等。

（二）在“尊重国家主权”的原则下实现“主权让渡”

“主权让渡”理论是指为了共享国际机遇和利益，在维护国家利益的前提下，对某些领域进行自愿限制或对某些国家主权进行主动让与，将国家的部分权力转让给他国或国际组织等行使的一种主权行使方式。主权让渡回归到湄公河联合巡航而言，就是各国在自愿协商的基础上让渡出该地域的专属管辖权实现资源共享，在资源共享中又相互得利。

1.拓展巡航执法区域。要想实现湄公河联合巡航执法的完整性，确保最大限度地追捕犯罪嫌疑人，应当把整个湄公河的区域纳入巡逻执法范围。同时考虑到各国具体情况及湄公河孔瀑布的现实影响，努力打造中老缅泰四国联合巡航+越南柬埔寨两国国内巡航的国际国内有机结合的大执法模式。当然应该在尊重国家主权的原则下平等磋商，让相关国家自愿积极地参与其中。同时应该根据各国不同情况采取不同措施。对于泰国而言，应积极推动其派遣执法船只参与他国河段的联合巡航，同时需让渡出本国航段让其他三国执法船只实现无障碍巡航；对于缅甸和越南而言，湄公河并非其界河，而是两国的内河。因此缅越两国可以采用目前泰国参与联合执法的模式，在统一联合巡航的基础上，出动本国警力在国内河段进行定期自行巡航，遏制该河段的犯罪分子跨境窜逃，实现湄公河流域联合巡逻执法的完整性。

2.建立大湄公河区域联合执法区制度。为了及时有效地打击湄公河区域犯罪，进一步加强湄公河流域执法安全合作机制。中国警察学院教授于群认为“需要构建包括大湄公河次区域所有国家在内的联合执法区制度，以联合武装巡逻执法合作为主的预防犯罪机制和犯罪侦查处置司法机制等。”[8]其中联合司法区制度还需包括固定的犯罪情报和信息联络机制和嫌疑人引渡、证人出境作证及证据交换制度等。同时，为了简化引渡程序，提高国际合作效率，可以参照制定欧盟成员国通用的“逮捕令制度”⑦。

3.统一刑事管辖原则。在国际刑事案件管辖中，我们应当尊重国家领土最高权，优先适用属地管辖原则。“优先适用，并不意味着其他管辖原则都形同虚设，如果基于公平性、社会危害性、公共安全性、事态的紧迫性等方面考虑，一起案件更适合适用其他刑事管辖权原则的，那么也不排除该案件最终适用其他管辖权原则的情况。”[9]如果多国基于犯罪预备地、犯罪发生地及犯罪结果地等属地管辖原则同时提起管辖权时，一方面依据国际刑事管辖惯例，根据便于侦察的原则，建议采用以犯罪发生地的属地管辖为主；另一方面引进国际私法中的“适当法理论”解决国际刑事管辖权冲突。“‘适当法理论’（the proper law doctrine）是英国学者在19世纪初提出来的一种国际私法（冲突法）学说。其宗旨是以‘适当’为原则来确定准据法，以期公正地处理涉外民事案件，合理地裁判当事人各方之权利和义务。”[10]该原理的核心是最密切联系原则，当出现刑事管辖权冲突时，借鉴国际私法中确定准据法的标准，综合考虑案件的各种相关联系点，确定与犯罪联系最密切的国家，从而确定该刑事案件的管辖国。

（三）在“国际合作”的原则下增强国际信任

增强国际信任，应把国际信任放到国际合作的原则下稳步整体推进，通过国家合作来释疑增信，从而为湄公河联合巡航机制的完善打造坚实的基础。其中国际合作不仅仅是和湄公河区域国家的合作，还包括与外来势力的和平共处。

1.创新政治思维，变“中国威胁论”为“中国机遇论”。一方面我们要抛弃政治国家之间的零和思维，要用共存合作的心态欢迎美日等大国介入湄公河事务。中国目前的战略思维就应当依据罗伯特·奥克塞罗德提出的一种谋求合作的著名战略模式——“Live and Let Live”[11]战略，即“我活也让别人活”，而非“不是你死就是我活”。另一方面进一步加强“安邻、睦邻、助邻”政策的宣传和执行。我们除了积极承担区域大国义务外，还应尽力帮助湄公河区域各国面临的发展难题，把“中国威胁论”转为“中国机遇论”。

2.深化经济合作，变“中国独富”为“区域共富”。一是依托大湄公河次区域经济合作计划（GMS），利用湄公河的黄金水道，在交通、能源、旅游、环保及贸易投资等多个领域开展国家合作；二是深化中国—东盟贸易区的经济合作交流，用合作共赢的原则，壮大各国经济实力；三是开通海上丝绸之路，畅通海上经济通道，破解美国经济围堵；四是参加《跨太平洋战略经济伙伴关系协定》（简称TPP协定），化被动为主动，积极参与国际合作协定，应对全球化挑战。

3.完善合作协议，变“工具性”信任为“制度性”信任。积极建立湄公河联合执法合作的各项具体协议，促使目前各国的工具性信任转向制度性信任，让各国之间在协议的基础上共享国际权力，承担国际义务。同时各国在协议制度充足具体的基础上，经过长期实践磨合而形成的制度信任会逐渐进化为情感信任，到那时，湄公河联合巡航各国离欧共体式的情感信任模式也为期不远了。

从整体而言，中老缅泰四国湄公河联合巡航所面临的国际法困境都是合作发展中的问题，是过程中的困境，并非无法解决的固有顽疾。只要各国摈弃绝对国家主权思维模式，在独立主权的原则下坚持主权适当让渡的现代思维，用国际合作共赢的心态来共同协商解决湄公河联合执法所面临的困境，那么所谓的合作机制不完善、绝对主权与执法实践冲突、国外势力干涉及中国威胁论等难题都将迎刃而解。

注释：

①《湄公河流域执法安全合作会议纪要》是根据2011年10月31日，中老缅泰四国在湄公河流域执法安全合作会议上通过的《关于湄公河流域执法安全合作的联合声明》所作的记录。

②1969年《维也纳条约法公约》第2条规定：就本公约而言，“条约”意指国家间所缔结并受国际法支配的国际书面协议，不论其载于一项单独文书或两项以上相互有关的文书，也不论其特定的名称是什么。

③参见司马迁：《史记·货殖列传》。

④在2012年6月3日闭幕的香格里拉对话会上，美国防长帕内塔提出了美国“亚太再平衡战略”，指出美国将在2020年前向亚太地区转移一批海军战舰，届时将60%的美国战舰部署在太平洋。

⑤中老缅是《联合国打击跨国有组织犯罪公约》的成员国，泰国也已签署该公约，但尚未批准生效。

⑥中老泰已经签署了相关的《刑事司法协助条约》，但唯独没有和缅甸签订此类条约。

⑦逮捕令制度是2002年欧盟在成员国之间实施的一项代替引渡制度的机制。即当一国就潜逃的嫌疑人发出逮捕令时，嫌疑人潜逃地的司法机关可以直接依据该逮捕令抓捕该嫌疑人，并向发出逮捕令国直接移交该人。该制度大大简化了繁琐的引渡程序。

［1］杨焰婵，侯兴华，罗圣荣.中老缅泰湄公河安全合作发展应对［J］.云南警官学院学报，2014，（1）.

［2］林森.试谈中老缅泰湄公河流域的联合执法［J］.中国外资，2014，（5）.

［3］王定斌，丁增义.中老缅泰第28次湄公河联合巡航执法完成［N］.解放军报，2014-11-22.

［4］邵津.国际法［M］.北京：北京大学出版社，2000.

［5］徐鹏.论湄公河流域执法安全合作机制建设与中国应对［J］.云南警官学院学报，2014，（1）.

［6］［7］包广将.湄公河安全合作中的信任元素与中国的战略选择［J］.亚非纵横，2014，（3）：40.

［8］莫小松，马艳.跨国侦捕遣返追赃难——中国—东盟专家学者探讨国际警务合作［N］.法制日报，2014-09-15.

［9］赵远.糯康案件所涉及刑事管辖权暨国际刑事司法合作问题研究［J］.法学杂志，2014，（6）：129.

［10］吕岩峰，李海滢.国际刑事管辖权冲突的“适当法”参照——来自国际私法学的借鉴［J］.当代法学，2014，（4）.

［11］Robert Axelrod.iphe Evolution of Cooperation［M］.New York：Basic Books，1984．