商业银行应对PPP模式带来的机遇与挑战研究

南京市农村金融学会调研组

摘要：我国的PPP项目融资模式在上世纪九十年代进入高峰期，但近年来急速减少，2014年10月2日，《国务院关于加强地方政府性债务管理意见》的下发，又进一步明确并肯定了这一融资模式在地方政府融资中的地位。由于当前各级政府既面临十四万亿存量债务的化解，又面临新的投资的融资需求，加之大量民间资本的存在，可以预期PPP项目融资模式将是今后较长时期的融资模式。由于这一融资模式有独有的特征，巨大的市场投资在给商业银行发展带来发展机会的同时，而带来的新的挑战，商业银行只有顺势而变，深化体制改革，创新金融产品，优化业务流程，建立独立的风险管理体系，充分利用好市场机会，同时又把控好风险，实现社会效益的全面提升。

关键词：商业银行；PPP模式；对策

中图分类号：F83

文献标识码：A

文章编号：16723198（2015）27-013303

PPP（Public-Private Partnerships），即政府和社会资本合作，财政部最早给出了官方定义：政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。简言之，PPP模式中，政府和社会主体是一种利益共享，风险共担的合作关系，极大地降低了社会主体投融资风险，不可避免地也成为各家商业银行相互竞争的对象。因此，如何在这一轮的经济新形势下抓住机遇，找准角色定位，求得深度发展，是商业银行目前的重中之重。

1 商业银行要抓住机遇

1.1 政策调整注入动力

2013年7月31日，国务院总理李克强指出，利用特许经营、投资补助、政府购买服务等方式吸引民间资本参与经营性项目建设与运营，可以视为我国PPP模式开启的信号。2014年10月2日，国务院办公厅下发了《国务院关于加强地方政府性债务管理意见》，指出“要建立借、用、还相统一的地方政府性债务管理机制”，“推广使用政府与社会资本合作模式”。2014年10月28日，财政部印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》对PPP模式大力推广，同年12月4日，国家发展改革委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，从各方面对开展政府和社会资本合作（PPP）提出具体要求。2015年5月13日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，部署推广政府和社会资本合作模式，汇聚社会力量增加公共产品和服务供给。政府的一系列的政策颁布为PPP模式成为我国基础设施建设重要融资模式之一注入了强有力的政策动力，也为市场发展方向做出了引导。对盈利空间渐被压缩的商业银行来说，这无疑是一个新的发展机遇。

1.2 存量债务提供市场

2013年12月30日，审计署发布《全国政府性债务审计结果》，数据显示：截至2013年6月底，全国各级政府负债超过20万亿元，比2012年底增长8.5%，其中中央政府负债和地方政府负债增长速度分别为4%、13.1%。根据《全国政府性债务审计结果》，从未来偿债年度看，2014年至2017年到期需偿还的分别占21.89%、17.06%、11.58%和7.79%，2018年及以后到期需偿还的占18.76%。从债务资金投向看，已支出的政府负债主要用于市政建设、土地收储、交通运输设施建设、保障性住房、教科文卫、农林水利建设、生态建设和环境保护、工业和能源等基础设施建设和公益性项目。从《全国政府性债务审计结果》公布的各项数据来看，我国的存量债务为PPP模式的发展提供了广阔的市场。这预示着，应对未来日益增大的资金缺口，PPP模式必将成为一把行之有效的“利器”。与此同时，作为PPP模式的重要参与者，商业银行无疑是拓宽了自己的融资渠道，把握好这一机遇势必为自己的发展添加新的增长点。

1.3 中外模式渐以成熟

根据PWF的数据，1985-2011年，全球基础设施PPP名义价值为7751亿美元，其中欧洲处于领先地位，约占全球PPP名义价值的45.6%，亚洲和澳大利亚紧随其后，约占24.2%。作为PPP模式的国际先驱，英国1992年首次创立PPP的典型模式——私人部门融资计划（PFI），2012年进一步推出较为成熟的PF2；作为国际公认的PPP运用最好的国家之一，加拿大各级政府的对PPP模式的重视程度和支持力度很大；澳大利亚在运用PPP模式实施大型基础设施项目方面处于世界领先地位，具有代表性的案例就是悉尼奥运会主体育场、主体育馆和奥运村。对于我国来说，PPP模式的运用最早始于上世纪八九十年代，由于当时缺乏管理经验以及存在认识上的误区导致带来重大损失；后来随后经过不断的探索，加上中央政府对PPP模式的重视和推广，我国PPP模式已经进入快速增长期。无论是最早运用PPP模式的英国，还是现在PPP应用水平已经处于世界先进行列的加拿大和澳大利亚，亦或是PPP模式正在高速发展的我国，都积累了大量成功的经验和失败的教训，因此，对于下一阶段PPP模式在我国各个公共领域的深入发展，以及商业银行在这一过程中如何吸取经验教训，准确定位，抓住发展机遇，毫无疑问，国内外渐已成熟的发展模式都为其提供了坚实的经验基础。

1.4 自身发展亟待突破

自2014年，我国银行业无疑是正在经历前所未有的市场环境剧变，传统银行业务受到了猛烈的冲击：银行业资产和利润增长多年保持的高速辉煌史已不再，2014年银行业贷款增速降至13.5%，比前5年平均增速下降了6.5个百分点；商业银行净利润同比增长9.7%，比前5年平均下降了一半多。这一结果主要来自于银行业外部环境质的变化：随着中国经济体制改革的进一步加快，经营环境的深度变化，特别是利率市场化、直接融资发展引发的金融脱媒，存款保险制度的实施直接挤压了商业银行的盈利空间，互联网金融的崛起及国家发展新战略实施直接动摇了商业银行生存的客户基础。尽管商业银行已经开始转变发展方向，但是种种迹象表明，以往发展“水涨船高”的便利条件已经不再具备，因此商业银行亟需找到新的突破自身的利润发展模式。2013年以来政策密集出台以及政府和社会资本合作中心的成立，无一不预示着PPP将是我国下一阶段发展的重要方向。在PPP模式中，涉及到的主体大多是政府和大型企业，风险相对较小，对正处于利润空间受到严重挤压的商业银行来说，这无疑是必须抓住的发展机遇，以迎接“新常态”下面临的挑战和诸多方面的夹击。

2 商业银行需迎接挑战

2.1 资金需求大，流动性风险上升

从目前发展情况看，PPP模式主要集中在公共交通运输、医院建设和医疗服务、文化体育场馆建设、学校学生公寓建设、保障房建设、污水垃圾处理、供水供热供气、电信通讯、对外工程承包等领域发挥重要作用。众所周知，这些主要领域通常总投资额高，资金需求量很大，如据上海济邦投资咨询有限公司董事副总经理李竞一介绍，一个PPP项目的平均融资比例大概是70%，其中约八成需要通过银行贷款融资，因此通过估算可以得到一个大致的银行贷款融资规模，约为1500亿。这就意味着，作为PPP项目的融资提供者，商业银行需要将自己运营中很大一部分资金用于投放PPP项目，这无疑是为商业银行的运营减少了很多流动性资金，从而增加了自己的流动性风险。

2.2 项目时间长，不确定隐患增加

PPP项目一般由当地政府主导，其职能基本应用于从项目识别、采购至移交的各个环节，因此PPP项目时间较长，短则十年八年，长则二三十年。例如，东方园林6月19日晚间公告，确认公司为射洪县城南生态新城景观及基础设施建设PPP采购项目的中标单位，项目总投资约20亿元（项目公司自筹），项目建设期约为10年，其中首期工程投资人民币约4亿元，建设周期约为2年；在北京地铁4号线项目中，PPP公司负责对外融资，申请银行贷款30.8亿元，贷款期限25年。这就意味着，商业银行要想投入到PPP模式的发展中，势必会因为“战线”过长而影响自身的流动性，此外，贷款存续期内存在的法律变更风险、政府换届风险、项目唯一性风险、市场收益不足风险、市场需求变化风险等一系列风险因素都会对项目现金流和收益状况产生影响。

2.3 参与主体多，管理性难度增大

PPP项目参与主体包括政府、商业银行、项目公司（SPV）、工程承包商、设备供应商、保险公司、咨询公司、施工单位等，对PPP项目来说，要想将这些不同性质的单位纳入到一个统一的管理体系，客观上可能性极低，这是因为，一方面，各不同单位间的协调性会出现问题，即所有单位实施的环节以及每一环节的实施目标不可能是完全统一的，这势必会形成一定的失调；另一方面，各不同单位间的反应度会出现问题，即一个单位的某一环节出现问题，其他所有单位都能及时对这一突发状况均作出正确反应的可能性不大，如果突发状况较为严重且来势迅猛，可能还会引起连锁反应，如果PPP项目各单位没有做好适当准备，可能会引起坏的“多米诺骨牌效应”，最终影响PPP项目。

2.4 服务产品少，主动性管理缺乏

PPP项目中，在项目融资方面，项目公司（SPV）作为融资主体，以项目自身资产作为抵押，以项目未来现金流作为还款保障，向商业银行等金融机构进行融资，可以说，在整个PPP项目的过程中，商业银行的角色基本可定义为“资金供应商”。换言之，商业银行在PPF项目中只能被动地提供资金和获得利息收入，而对PPP整个流程发展并无任何的主动影响力。因此，PPF项目的收益稳定与否，商业银行只能被动接受，一旦项目发生变化，商业银行没有任何的主动权去扭转局势，这对作为资金提供者的商业银行来说是十分不利的，无论是资金风险还是其他可能的引发风险都很大，从而会降低商业银行参与PPP项目的积极性。

3 商业银行应对PPP模式的发展战略

3.1 打造项目品牌优势

新形势下，作为背靠政府的优质项目，PPP模式已成为各商业银行争相抢夺的新市场，而商业银行如伺在这一严峻的角逐中拔得头筹，关键在于：同质化的市场中做出差异化优势。这就意味着，在当前银行业市场产品大多相似的情况下，商业银行必须“上”、“下”联动，充分发挥自身的特色和优势，结合PPP模式的特点，打造突出的项目品牌优势。第一，“上”势，即高层营销。PPP项目的推广基本上是由财政部门成立的专门机构进行规划、推广和管理，这就要求商业银行至少出动省级分行层面建立与地市政府、社会资本方及相关职能部门的对接、沟通机制，全面、实时掌握PPP项目动态，展开高层营销。第二，“下”势，即基层后备。在商业银行进行高层营销的同时，还需要一支强大的专业小组实时应对PPP项目的具体情况变动，为高层营销提供强有力的竞争方案，这一专业的PPP项目小组的必须做到关注宏观政策导向和关于PPP领域的指导文件，针对项目的投资规模、政府采购、工程招投标等情况及政府配套措施，及时做出专业化、针对性的PPP项目设计、融资及运营等一揽子解决方案，提高项目的时效，为商业银行高层营销做足基层后备力量，从而形成银行内部的上下联动效力，进一步打造出专业化的PPP项目品牌优势。

3.2 提供综合金融服务

如前文所述，传统的PPP模式中，商业银行充当的仅仅是“资金供应商”，即只能被动地提供资金和获得利息收入，这就大大降低了商业银行的主动性，提高了风险性，同时仅依靠单一的利息收入，并不能从根本上改善商业银行的收益状况，因此，新形势下，商业银行必须在PPP项目中转变观念，改变自身定位，拓展投融资模式，打造更加全面、综合的PPP金融服务产业，为商业银行寻求新的利润点。第一，咨询服务，PPP项目的参与主体众多，领域也各不相同，但是PPP项目的每一环节基本上都会涉及到金融、财务、法律等专业知识，这就为商业银行为各参与主体提供诸如财务顾问、投资咨询等全方位、专业化的指导性服务创造了环境优势。第二，管理服务。PPP项目资金需求大、项目时间长，商业银行可以充分发挥自身优势，针对项目中客户的闲置资金提供资金管理、账户管理、资金结算等服务，从而提高了商业银行的中间业务收入。第三，跨境服务。作为商业银行当前发展的大趋势，跨境金融服务也可以引入到PPP项目中，诸如国家目前正在热推的“一路一带”政策下的项目，就是商业银行大力发展跨境金融服务的业务增长点。

3.3 布局全面风险防控

PPP项目中，面对资金流大、项目时间长、参与主体多、主动性差等一系列的风险挑战，商业银行必须全面布局风险预防和管理体制，保障其在PPP项目中健康、可持续发展。第一，贷前调查。商业银行在筛选PPP项目时，不能过于盲目，必须将项目的相关行业、区域、涉及主体等方面均纳入贷前调查的范围，并对其的发展前景和自身实力进行评估，根据评估结果，优先考虑国家和地方重点扶持的项目，倾向于合作实力雄厚的参与主体。第二，贷时监管。在商业银行已经参与到PPP项目时，此时的风险防控工作应着重于实时监察，即通过建立一套完整的专门针对PPP项目的风险识别、计量、监测和应对体系，对PPP项目从设计、招标至融资、建设、运营再到项目移交的整个流程进行风险识别，借助风险评估模型进行计量和评估风险，此时，一旦出现风险点，商业银行必须立即启动风险管理方案，以期将风险将至最小。第三，贷后缓释。在项目融资方面，PPP项目是以项目自身资产作为抵押，以项目未来现金流作为还款保障，向商业银行等金融机构进行的融资，这就意味着，商业银行对项目发起人的其它资产则几乎没有追索权，因此，商业银行需要采取相关风险缓释措施，如认真落实抵押物，注重担保公司的担保服务，已达到将风险降至最低的目的。

3.4 培养专业复合人才

PPP模式中，无论是商业银行内部PPP项目小组对政策导向的专业把控，还是商业银行为项目提供的咨询、管理、跨境等综合金融服务，亦或是商业银行针对PPP项目打造的贷前调查、贷时监管、贷后缓释的全流程风险防控体系，无一例外，均需要一批具备金融、财务、法律、计算机等专业素养的复合型人才，因此，商业银行必须要加强对这一类人才的培养。第一，内部培养。商业银行可针对PPP模式下所需要的人才制定一系列的培训计划，通过相关的晋升和薪酬激励，提高人银行人员学习的动力，从而提高人才竞争力。第二，外部交流。PPP模式的运用，国外已经积累了大量的成功经验和失败教训，对此，商业银行可以考虑委派业务骨干到国外先进商业银行参与实践和进行理论学习，通过国外的先进理论和成功经验来提高商业银行PPP模式业务的研究和开展。