后新公共管理改革的起因研究

孙珠峰，胡 伟

（上海交通大学 国际与公共事务学院，上海 200030）

后新公共管理改革的起因研究

孙珠峰，胡 伟

（上海交通大学 国际与公共事务学院，上海 200030）

目前，世界各国公共行政改革是在各种各样的环境中进行着不同的多样式的变革转型，没有一种普世的适合多国的主流范式，各国政府都在探寻新的改革之路，后新公共管理改革理论呈现多元化。善治、新公共治理、跨国公共治理、多层级治理、数字时代治理、元治理、整体政府、新公共服务、公共价值管理、新韦伯主义国家和发展型国家等新模式如雨后春笋般冒出。后NPM兴起的主要原因：求新癖和超越癖的刺激；新公共管理自身的缺陷，日趋衰落；公共部门碎片化，政治控制弱化；治理、协作、网络、全球化、通信技术等因素影响；韦伯主义的复兴和新官僚制诞生；价值理性的兴起，公共价值、服务、参与和协商等民主思潮的推动。后新公共管理改革的一些要素包括：治理、协作、整体、网络化、多元、开放、伙伴关系、参与、协商、集体偏好、透明、绩效、信任、期望、满意和结果等。

求新癖；超越癖；碎片化；协作；新韦伯主义；公共价值

一、后新公共管理的界定

目前，世界各国公共行政改革是在各种各样的环境中进行着不同的多样式的变革转型，没有一种普世的适合多国的主流范式，各国政府都在探寻新的改革之路，后新公共管理改革时代呈现混杂的多元模式。率先进行新公共管理的国家进行了加强跨部门协作、整合和控制的整体政府改革；同时出现了自称能替代新公共管理改革的四大模式：协作治理、公共价值、新韦伯主义国家和数字时代治理。新公共管理（New Public Management）简称NPM，NPM被公认为继传统公共行政之后的一种世界性的新范式（Paradigm），给世界多国的公共部门造成了深刻影响，但是斗转星移，时光变迁，新公共管理已经不再新，NPM遭遇到许多的竞争者。目前，多元化改革模式竞争、混杂和共存的局面已经形成。奥斯本等学者认为新公共治理（New Public Governance）已经形成了新的范式，其价值基础是分散和竞争，强调的是多中心和多元共治的网络式的复杂局面，［1］（P6～7）“治理强调网络、伙伴关系、协商和最终的自愿合作，而不是强调竞争。”［2］（P23）然而，意味着权力分散和自治的公共治理理论是很激进的理论，仅是公共管理改革的模式之一。实际上，治理也会失灵，因此出现了治理的治理，也称之为元治理（Metagovernance）。“元治理是为了克服治理失灵而进行的对自我管理的管理或自我组织的组织，追求科层制、市场和网络三种治理的协调。”［3］（P29～45）元治理是控制权力下放的治理过程的治理，换句话说是“治理的治理”。在公共部门内的许多组织和过程获得了相当程度的自治——这种情况被称之为治理——这里可能就是需要对这些治理元素强加一些控制。治理经常包括公共组织的自治和控制的平衡。元治理的战略选择是尝试在公共部门的决策系统内重新强调一些权力的平衡，同时在治理过程中继续包含非国家的主体，但是要认识到政治的首要性。［4］（P48）一些学者认同“公共价值”将成为新的范式，还有学者相信“新韦伯主义国家”是一种富有吸引力的新范式。Dunleavy宣传NPM已经死亡，数字时代治理到来。在Tom Christensen、Per Lagreid［5］等学者看来，后新公共管理（Post-NPM）主要指整体政府（Whole-of-Government）和协同政府（Joined-up Government）。整体政府在水平方向上强调跨部门合作，在纵向上则强调控制和中央集权，以解决NPM改革导致的部门碎片化、政治控制弱化和组织增殖现象。笔者将整体政府或协同政府当作狭义上的后新公共管理，本文将为后新公共管理下一种广义的定义。在政府改革的各种理论流派争奇斗艳、政府治理中的各种模式多彩纷呈的今天，NPM不再是单一的主导范式，无范式的多元理论模式局面形成，笔者将新公共管理、整体性政府（Whole-of-Government，Joined-up Government，Holistic Government）、协作性公共管理（Collaborative Public Management）、新公共治理（New Public Governance）、全球化治理（Global Governance）、电子治理（E-Gvoernance or Digital Era Governance）、元治理（Meta-governance）、混合治理（Hybrid Governance）、新韦伯主义国家（Neo-Weberian State）、公共价值（Public Value）、新公共服务（New Public Service）、新公共行政（New Public Administration）等多元模式竞争共存的时期称之为后新公共管理时代（Post-NPM Era）。在后新公共管理时代没有主导范式，正如国际行政科学学会主席鲍科特所言：“在20世纪1990年代后期至2010年期间没有形成主导型模式，一些主要的概念包括：治理、网络化、全球化、伙伴关系、整体、透明、信任等。”［2］（P11）目前的公共行政改革的主要特征是复杂、复合和混杂；后NPM和NPM是混合的。［6］（P20～21）科层制式机制、市场式机制和网络式机制混合存在。就世界范围而论，公共改革模式呈现多样化，实施新公共管理改革的主要国家是以英语为母语的国家，NPM模式也称之为以英语为母语的撒克逊人模式（Anglo-saxon Model），另外还有拿破仑模式（Napoleonic Model）、法国模式、北欧模式（Nordic Model）、新韦伯主义国家、发展型国家（Developmental State）模式、欧盟的多层次治理模式（Multi-level Governance）、新公共治理模式等。［2］（P19）“后”不一定意味着“否定”、“摧毁”和“超越”。只要是在某种程度上对NPM进行了某种程度的继承和发展，或部分否定，或坚持不同的理论主张，或NPM改革的某种回潮与平衡或补充等，都被纳入了后新公共管理时代的范畴。在时间段上界定为从20世纪90年代末期至今，在此期间，各种新旧理论争奇斗艳、群雄争霸，但又没有一种理论能够真正取代新公共管理，没有一种理论能够取百家之长，兼并其他而形成新的范式。后新公共管理时代的理论并不意味着该理论一定是在新公共管理之后出现，也可以是出现在NPM之前，但是这种理论坚持己见，并对自身不断丰富和完善，在当下仍能自圆其说，有立足之地，例如新公共行政理论。［7］虽然一些国家仍在推进新公共管理改革，新公共管理不同程度地和部分地被许多政府接受，进行整体政府改革的国家也将整体政府与NPM混杂在一起，但就全球公共行政改革浪潮的特征来看，目前的时代已经是后新公共管理时代。“无论是发达国家还是发展中国家，当前阶段似乎都处于转型时期，新韦伯主义国家、善治、新公共治理、发展型国家等新式改革在全球不同的地区出现。不再象20世纪末期的后二十年，NPM占据了支配性的地位，目前的改革只能发现一些共性的目标，例如，法治、公开、透明、责任性、回应、参与和效益等。从追求短期的成绩转变到追求长期效益，从效率转变到效益，从重视产量到重视结果等。”［8］（P11～16）后新公共管理范式最具有代表性的有四种：整体政府、协作治理或公共治理、公共价值和新韦伯主义国家。虽然后新公共管理改革有许多不同的范式或模式，但是本文所分析的后NPM改革的起因主要是分析以上四种模式兴起的原因。

二、公共行政的求新癖和超越癖

改革、创新、超越是当前时代的主旋律。国际行政学会现任主席鲍科特说过：“改革是我们时代的灵魂，只有坚持改革才能实现更好的政府绩效。”［9］政治学和行政学也避免不了。首先指出政治学的“求新癖”和“超越癖”（novatism and beyondism）的可能是美国的著名政治学家乔万尼·萨托利。萨托利在《民主新论》一书中指出，“我们的时代弥漫着狂妄自大、好走极端和崇尚不协调的气氛，因为这个时代根本就蔑视协调。对于那种狂妄自大，可以指出——新现象就要用新名词来表达——它有两张互为关联的面孔：求新癖和超越癖。求新癖是指不惜任何代价地求新。因此‘求新癖患者’的特征是，狂热地想超过和取代一切人和物。求新癖患者因而又滋生出超越癖，也就是说，他‘拒绝接受限制，坚持不断地向前……一种永远超越的使命：超越道德，超越悲剧，超越文化’。”“每一代人都想标新立异。他们觉得非要发一点前人所未发，挑一点前人的毛病，否则人生对我们似乎就毫无意义，历史也将失去动力。但创新并非易事，它的捷径是不学无术。”［10］（P545～547）有学者为标新立异，想出了直接民主、公决式民主和协商民主等，但在萨托利看来，以公民直接参与政治决策为基础的直接民主只能导致效率低下、权威贬值的政治后果。那些认为直接民主好的人最佳的表现就是他们停止瞎闯。政治学民主上似乎也有求新之癖好，西方出现了参与式民主、公决式民主、协商民主和网络民主等，在中国各地民主的实践中至少可以提炼出自治、社团、宪政、党内、协商、行政、网络、纵向、预算和经济民主十种民主模式。社会迷恋求新癖，政治学如此，公共行政更是有过之而无不及。

回顾半个世纪以来的公共行政历史，“超越”、“取代”、“新”、“后”等修辞司空见惯。20世纪60至70年代，在第一次明诺布鲁克会议召开之后，新公共行政理论渐渐形成。新公共行政直截了当地提倡社会公平。新公共行政呼吁关注公共利益的实现，更要关注少数群体和弱势群体的利益，公共行政要关注和致力于实现社会的公平和正义。新公共行政抛弃了传统的行政——政治二分法，认为行政管理者不是中性的。应责成他们承担起责任，把出色的管理和社会公平作为社会准则、需要完成的事情或者基本原理。20世纪80年代强调向私人部门学习的新公共管理诞生了，新公共管理声称要摒弃官僚制或超越官僚制，主张竞争、分权和激励等手段。新公共管理对世界各国的公共行政都造成了不同程度的冲击，被大多数学者公认为是一种世界性的范式。然而新公共管理招致了前所未有的批判。20世纪90年代新公共行政不甘示弱，又提倡公共行政的精神，倡导公共行政的伦理、公民精神和乐善好施等。为了平衡NPM对于管理主义的过分使用，90年代末哈登特提出了强调公民精神和为人民服务的新公共服务理论。但是另一种非常富有潜力的理论随着社会组织的强大和公众参与的流行而诞生了，那就是治理。治理的本意是强调政府不再是唯一的权力主体，它强调权力分散、多元协作等。与治理有关的词汇很快繁殖，新治理、公共治理、新公共治理、善治、合同治理、网络治理、协作治理和全球治理等等。奥斯本等学者认为新公共治理（New Public Governance）已经形成了新的范式，新公共管理只不过是传统公共行政与新公共治理的过渡性阶段。［11］Robertso和Choi指出生态治理（Ecological Governance）将是未来趋势：“全球范围内正在实施的治理体系正在发生从机械世界观到生态世界观的重大变化。与以机械为中心的简化论、预测和控制、竞争所不同，生态世界观则重视所有自然体系的相互关联、自我组织能力、共同进化动力系统。”［12］（P89～99）Dunleavy宣传NPM已经死亡，他认为在那个改革先锋的国家大部分NPM改革已经停止了或朝向反向发展，数字时代治理来了，重新整合、以需要为基础的整体主义和数字化三大要素将是未来改革的主要驱动力。［13］（P467～494）Christensen和Lagreid等学者认为以整体政府为特征的后新公共管理改革已经取代了新公共管理。［14］（P7～23）Olsen撰文指出，现在是重新发现官僚制的时候了。［15］（P1～24）Drechsler认为在欧洲的一些国家在进行行政现代化改革，推进改进官僚制的新韦伯主义国家改革，NPM仅是辅助性的手段。Wolfgang Drechsler分析了NPM的兴起和衰老，指出NPM不适合欧洲，相信新韦伯主义政府理论能够应对遇到的经济危机。“新官僚制”已经诞生啦！德雷克斯勒以幽默的方式结束了论文——“韦伯教授，中东欧国家祝您生日快乐！”［16］（P94～108）受革新主义和超越主义精神的激励，公共行政的流行词汇在不断演变。“在20世纪90年代的流行词是重塑、新公共管理、代理；在过去十年，流行词是绩效管理、管理、网络和协作，未来的十年可能的流行词汇是持续性、对话、学习、公共性。”［17］（P295～297）公共管理的实践者以及学者们挖空心思地追求新事物和新理论。他们总是“喜新厌旧”，总愿意尝试新生事物或理论上标新立异或独辟蹊径，后新公共管理时代也因此出现了百家争鸣的繁盛时期。

三、新公共管理自身的缺陷，日趋衰落

求新癖和超越癖只是外因，之所以又出现许多后NPM理论主要原因还在于NPM自身的缺陷，毕竟“苍蝇不叮无缝蛋”。新公共管理改革实际上是喜忧参半、褒贬不一、功过参半。新公共管理在其理论基础、理论主张和实践效果三大方面都受到了许多批判。有学者直言NPM是一个失败的范式。“第一，新公共管理就像是皇帝的新装，它没有任何实质性的东西，完全是一种炒作。第二，新公共管理破坏了公共服务，在减少服务的开支上也是无效的。第三，尽管它宣传的是提高‘公共的善’，实际上它只是特殊群体谋利益的工具，新公共管理是一场自我服务的运动，目的是在提高新管理主义者精英集团的职业利益。”［18］（P9）理论基础的缺陷。有人批判其过度依赖过时的私人部门的管理技术。NPM“是转移商业、市场原则和管理的技术在公共部门，这种应用不仅是不合适的和过分简单化的，而且是陈腐的。”［19］（P10）休斯认为学者们对NPM经济学基础的批评主要表现在两个方面：“第一种批评认为经济学是一种有缺陷的社会科学，而它在政府中的运用也是有缺陷的。第二种批评认为，作为经济体系和私营部门的基础，经济学是具有一些效用的，但是它在政府中的运用则完全是一种拙劣的构想”［20］（P85）。新公共管理的理论基础主要是公共选择理论（Public Choice Theory）、委托—代理理论（Principal Agent Theory）以及交易成本理论（Transaction Cost Theory），这些理论的共同信条就是人类是自私自利的，这些理论排斥“公共精神”和“公共服务”等概念。［21］（P247～255）人性绝不仅仅只有贪婪和自利。新管理主义者的企业家精神遗忘了诸如公平、正义、代表和参与等宪政民主价值观。［22］（P194～200）强调效率的管理主义往往会损害诸如公平与正义、回应性、责任性等民主价值。“新公共管理的管理改革运动在一定程度上挤掉了公共价值和公共利益”［23］（P7），政府再造运动是政府采用市场化模式，强调的是顾客而不是公民，崇尚的是企业家精神。认为公共利益可以通过众多个体的个人利益的叠加被估算，然而，他们忽视了民主治理的基本价值，如民主公民权利、公民参与和公共利益等。［24］（P89～97）再造政府只不过是新瓶装旧酒。政府再造换来的是行政效率的短期增长，付出的是长期的行政能力和社会公平方面的大代价。再造政府的吸引力将逐渐消失，一些社会问题、危机和丑闻即将来临。［25］（P263～270）

新公共管理带来的负面影响：公共部门的小型化、分散化表面看提高了行政效率，实际上却削弱了政府处理综合性问题的能力。公共部门职能的分散化阻碍公共政策的制定和执行，直接影响公共服务的供给效率。“政治控制的弱化，在公共部门私人提供者的重要性增加，服务质量的下降，社会不平等的加剧，等等。”［26］（P15～30）“签约外包在某些情况下可能导致服务质量下降，员工的待遇恶化，收入减少。成本节约可能也是暂时的。”［27］（P767～787）NPM改革导致了公共部门内部的“分割化”（siloization）、“碎片化”（fragmentation）和“空心化”（hollow out）。隔离的公共部门之间缺少协作（collaboration）、合作（cooperation）。“NPM不能提供一个强大国家去应对国内外面临的问题和挑战。”［28］（P350）事实证明在西欧和经济合作与发展组织成员国的新公共管理改革是失败的。Wolfgang Drechsler总结了NPM在欧洲发展的三个阶段：“在1995年左右，虽然有强烈而有实质性的批判，但是相信NPM是可能的。在2000年左右，NPM处于防守的状态，经验事实已经开始反对NPM。在2005年左右，不再认为NPM是可行的概念。”［19］（P10）NPM带来的意料之外的后果：（1）由于结构上的分权导致的角色的碎片化和任务的模糊。（2）单独职能组织和纵向专业化的扩张。（3）忽视了跨机构之间的合作。（4）过度的管理自治权。（5）不连续性和非线性。（6）削弱政治控制、导致不信任、产生角色的模糊不清。［29］（P161～165）一种流行的观点是NPM改革导致了腐败的蔓延。经验已经证明了NPM改革带来了大量负面后果，NPM不能替代韦伯主义，如Jon Pierre and Bo Rothstein所言：“NPM方式的公共管理改革总体而言是一个失败，它不应该被当作是替代韦伯主义官僚制的东西。”［30］（P412）新公共管理自身存在的诸多缺陷为其他理论的兴起和超越埋下了伏笔。

四、公共部门碎片化，政治控制弱化

经过了二三十年的新公共管理改革，公共部门最突出的现象是破碎。破碎的公共政策和服务导致了人们对于公共结果的不满，为了实现整体性的和有价值的结果就需要跨部门的协作，因此率先进行新公共管理的国家就需要加强以协作和整合整体政府改革。“NPM改革带来的不断增长的水平的和垂直的专业化导致了公共组织的增殖和破碎。导致了中央政治和行政控制、协作和能力的许多问题。结构性分权破坏控制，同时水平方向的碎片破坏协作，导致了高层能力的许多问题。”［31］（P13～39）新公共管理采取了拆分大的、多功能的大部门，使其变成单一功能的部门，目的是为了提高效率，分解大部门并进一步扩大到将公共部门任务分给私人或非营利部门。这种分割的目的是清楚地界定部门的边界和便于控制，以及在新部门之间产生竞争。另外，绩效可以通过明确的和具体的绩效指标被测评。［32］（P267～281）部门分割加剧了部门之间的孤立。

NPM在追求4E（Economy、Efficiency、Effectiveness、Entrepreneurship）——经济、效率、效果和企业家精神——的同时，却招致了空心化国家和碎片化国家的风险。因为实行更加严格的政治和行政二分法，越来越广泛的业务外包、私营化和权力下放，导致政治上的控制力削弱。让管理者管理，部门控制机构的掌舵能力被限制，使政治上控制变难的现象进一步恶化。［33］（P2～3）为了解决公共部门的破碎问题，部门之间的协作和协调工作开始出现。整体政府既强调公共部门间跨部门的合作又强调政治控制。整体政府要实现的结构性变革主要包括：“对改革过程更多控制，目标在于垂直整合和水平控制，通过纵向结构的整合实现权力集中，强化对下级单位的控制，增加中央政治和行政的资源和能力。更加关注改革和监督措施，例如绩效审计、管制和控制。”［6］（P15）

挪威国家的Tom Christensen和Per Lagreid教授提炼了整体性政府出现的四种原因。第一，需要考察组织的纵横结构，NPM改革是政治领导人失去了控制和能力。第二个原因是结构性的碎片导致了协作问题。NPM停滞的第三个原因是关键的效率问题。NPM将效率作为核心目标。但是事实证明，很难证明最先和广泛进行NPM改革的国家比那些较晚进行NPM改革或抵制NPM的国家做得更好、更有效率。远离NPM的原因之一是对其效率和效益的质疑，更不用说，它带来的一些负面效应。第四就是害怕因素在不断增加，恐怖袭击、自然灾害、不断增加的不安全感和危险感。这些危险因素增加了政府增进合作的需要。［6］（P12～15）作者还指出，整体运作模式被认为能对付部门主义和碎片模式。转变的趋势是从碎片化和自治的单一功能的组织到整合和多机构间的协作伙伴关系。但是，现实中这种转变也面临着许多挑战，认为后NPM是普遍适用的也是不现实的，协作过度会适得其反。鲍科特主席概括了NPM改革引致的问题以及解决方案：“机能失调的自治；离心的机构；次优的关注机构的产出，而不是政策结果；相当大的交易成本；不连贯的单独政策能力。新的／更新的协作：科层制式机制、网络式机制和市场化式机制；重新建立协作；确保有效政策能力的能力……”［34］（P11）

在英国、美国、新西兰和澳大利亚等国家都进行了后NPM改革，例如，加强中央的政治控制能力。水平方向的改革，在新西兰和澳大利亚，例如一些新的组织单位，新内阁委员会、部长间或机构间协作单位、政府间协商组织、引导机构、解决棘手问题小组、超级网络、跨部门项目和工程，等等。最初进行协同改革的英国政府使用的是“协同政府”（joined-up government），后来流行“整体政府”（Whole-of-government或holistic government），另外，还有网络政府（networked government）、连接政府（connected government）、交叉政策（cross-cutting policy）、水平化管理（horizontalmanagement）、伙伴关系（partnerships）、跨部门协作（cross-agency collaboration）以及在美国流行使用的“协作公共管理”（collaborative public management）［35］（P6～9），甚至有学者使用整体治理（holistic governance）［36］或协作治理（collaborative governance）指代整体政府，其实他们之间是有区别的：“协同政府（在不同公共部门主体之间协调他们的行动）与更有抱负的协同治理（不仅在公共部门之间相互协作，而且还要与私人营利公司／或志愿者组织进行协作）之间是有区别的。”［37］（P70）在整体政府中，政治控制力较强，公民参与的层次很低；而如果是协作治理，那么公民参与的程度就较高，政治权力被更多的主体分享，因此整体政府与协同治理还是有区别，从各国的改革实践看得出，使用整体性政府更为合适。尽管有许多学者在使用“整体治理”一词，实际上是有其名而无其实。不应该因为治理一词很流行，就把所有的新改革和新理论都冠之以治理之名。

五、治理、协作、网络、全球化、通信技术等因素影响

协作是一种后新公共管理范式，人们对于协作治理的关注已经白热化。随着社会复杂性的增加和全球化的影响，协作的重要性日益凸显。“协作一词最早在19世纪就被使用，当时工业化发达了、复杂的社会组织出现、分工和工作量增加。协作的基本规范是利他主义、社会自由主义、集体主义、互助、人际关系组织利益。在大多数情况下，协作至少被描述为必不可少或更加理想的，作为社会、经济和政治生活中高度期望的局面。”［38］（P3）治理开始流行于20世纪90年代，治理很快像管理、法治、自由和民主等词汇一样扩散到全球每一个角落，例如，公司治理、全球治理、新治理、公共治理、民主治理、网络治理和善治等词汇。笔者认为在这些词汇中协作治理最具有代表性。协作被定义为为了补救不能解决的问题或单个部门难以解决的问题而在多组织间促进和运作的过程。这种方法促成了协作重要和核心的地位，对政府构成挑战的棘手问题的关注也刺激了对协作的兴趣。Bryson等人解释了对于协作的迷恋引起的两种显著反应：1）协作变成了神圣的事物，解决问题的最好的方法，不管是否有证据证明它将会增加价值；2）当其他的方法都不奏效的时候，协作是最后的救命稻草。［39］（P44～55）

一些因素导致了协作治理盛行，比如，传统的、命令式和控制式的官僚管理范式的失灵刺激了人们去寻找新的方式提高公共服务的质量。一些学者认为协作是一种必要的解决棘手问题的行政方式，这些难题既不能够整合在一起，也不能够由单一的、独立的部门来对付。协作会增加政府干预公共事务的能力和掌舵的能力。资源的依赖性也是协作的重要原因，合作者之间的相互交换信息和一些必要的专门技能可以提高政策执行的效率。全球化背景下的国际相互依赖的一个例子就是国际性组织处理地区或国际性的问题增多。其他国际性问题：环境政策、财政危机、灾难管理、犯罪、国家安全、艾滋病传播、恐怖主义、移民、外贸、健康政策、食品和药品安全等。对付全球性问题是非常困难的，这些例子在客观上需要公共行政学者关注正在增多的国际协作。“能解释合作行为的早期相关理论是资源依赖理论和网络理论。”［40］（P17～190）信息技术的飞速发展加速了公共管理改革的进程，促进了部门间的协作和信息分享，增强了沟通的双向甚至多向主体间的及时互动，为公众参与提供了良好便利的桥梁，等等，这些科学技术促进了数字治理时代的来临。信息技术快速地用前所未有的方式改变着公民之间、公民与政府之间的互动。信息技术创造了革命性的变革，带来了更大程度的透明、责任和合作，这些会提高公民参与能力。电子治理被认为是通过信息通信技术加强治理的过程。

在当前社会的政治和政策制定中，伴随着协作、对话和协商等新元素的出现，Davide Booher等学者确定了至少五种挑战促进了协作治理的出现：第一，治理正在创造出新的空间。公共部门必须与其他成员在权力分享的环境中协作才能解决共同面临的问题。在政党政治和利益团体之外的非政府机构也开始影响到公共政策。一些公共社会组织在寻求以协作、对话和协商的方式改变治理。这些新空间创造了互动的新方式、增强的沟通、高水平的信任和新程序、新规则的责任。第二，政策制定的挑战，当代社会的复杂性已经导致了不确定性的增加。第三，社会文化变得多元化。解决政策问题需要决策者对付众多使用他们自己语言的、价值观的、观点的、认知方式和世界观的公众。第四，在政策制定中的多元主体间相互依赖性增加。私人部门或公共部门不能单独对付一些复杂的问题，这种情况下就必须实现公私之间的协作来应对问题。最后，是信任的动态发生改变。制定政策不仅是找到解决问题的办法，而且还是创造集体行动的过程和通过解决问题在行动者之间产生信任的过程。成功的建立和维持信任对于总体的成功是很重要的，信任产生于解决问题的集体行动。协作治理能解决看似棘手的政策难题，同时产生成功的良好政策结果，但是作者同时也强调协作治理并非适合所有的公共政策问题，甚至是大多数问题。［41］（P32～46）如上文所述，治理也会失灵，治理需要与市场机制和韦伯主义官僚制混合和结合，协作发挥作用，才能减少失灵。

六、韦伯主义的复兴和新官僚制诞生

“后官僚制的特点是混杂状态，远非是官僚制的终结，后官僚制是对官僚制的整修或改进。”［42］（P32～46）新韦伯主义国家在欧洲大陆出现标志着韦伯主义的复苏和新官僚制诞生。过度偏重经济和效率的NPM自身患有诸多缺陷，NPM并不是放之四海而皆准的理论，NPM是一场全球性改革浪潮的观点也是令人质疑的，波利特观察到：“有些政府非常不愿意接受新公共管理思想（包括德国、日本等这些重要的国家）；许多其他国家（例如加拿大、挪威、芬兰、荷兰和丹麦）非常谨慎地和有选择性地推进NPM，只是接受了它们认为有用的，但是不会接受NPM的全部内容；有些经典形式的改革还在继续进行与NPM齐头并进。”［37］（P37）NPM并没有覆盖全球，主要是在英美国家、澳洲和新西兰等国家。中东欧国家抛弃了NPM和新自由主义思潮，在欧洲的一些国家实际上进行了重在改进官僚制的公共管理改革。韦伯主义公共行政是与NPM对立的一个概念，韦伯官僚制的主要内容有：依靠功绩制原则选拔公务员，层级制，分工。“虽然韦伯官僚制也有缺点，但肯定优越于NPM，目前为止是最好的形式。它是当今最佳的行政结构。好比丘吉尔对民主的评价，韦伯官僚制是最坏的，除了我们已经尝

试过的公共行政形式。”［19］（P12）换句话说，韦伯官僚制不是一个好的公共行政组织结构，但是还没有找到一个比他更好的东西。政府和它的行政机构对于社会来说是极其重要和不可或缺的（见图1）。葛德塞尔形象地将官僚制比作一棵树的树干。他认为一个好的官僚体系对于一个自由社会、民主政治和资本主义经济是必不可少的。由于其不可或缺，因此必须对它加以适当照料。官僚制对社会如此重要，以至于不能对它忽略或对它弃之不管。作为一种与历史息息相关，体现着智慧、技能和人类希望的复杂的社会制度安排，官僚制必须受到精心的照料。［43］（P243～244）既然官僚制是不可缺少的，其又存在缺陷，对其改进也就是顺其自然的了。

图1 官僚体制的政治贡献

欧洲大陆国家推行新韦伯主义国家改革的一个重要原因是路径依赖。欧洲国家一贯地拥有强大国家，而且有较高的合法性。欧洲大陆国家进行新韦伯主义国家改革被认为是一种政治战略去应对全球化的挑战和政党政治的分裂。新韦伯主义国家可以有效地应对席卷全球的新自由主义思潮对欧洲大陆国家公共行政的入侵。欧洲国家政府通过行政现代化改革保持了政府高效和对人民友好。NWS是欧洲大陆国家面对全球的各种压力下做出的政治反应，它可以被看作是一种特殊的具有地域性的治理。Gábor G. Fodor指出：“在欧洲中部和东部的国家需要采取NWS模式，新自由主义的最小化国家和NPM模式在中东欧国家是失灵的。NPM改革会使得国家变软弱、过于分散、腐败，因而失去人民的信任。中东欧国家需要拥有一个有效的官僚制结构和恢复精英政治、责任和政治责任的强大和胜任的国家。”［44］（P5）新韦伯主义政府在欧洲大陆存在的另一个原因是人民对更高服务质量的需求，人民已经准备好支付高质量服务财政开支。由于以上的主要原因，欧洲大陆国家多进行了以改进官僚制为主的改革。

“关于改进官僚制，现在有两种主要的趋势。一是引进结果导向的绩效评估机制，过去的官僚制主要关注程序，现在我们更关注绩效和结果，而非过程和行为。二是改变官僚制的封闭性，不再在黑箱中运作，而是引入合作者和利益相关方。这样，官僚制就不只是基于法律和层级体系，而同样基于绩效评估和开放式参与，包括公民的参与。这就形成了一种新的韦伯主义国家模式，不同于传统的韦伯式官僚制。”［45］新韦伯主义国家实质上是“试图使传统的官僚制现代化，使之变得更加专业、有效率和对公民友好。”［46］（P19）新韦伯主义国家是使传统的国家设备现代化，保留传统官僚制的美德如责任、廉洁、连续、法治等，使官僚制的优点与现代新元素结合，使官僚制变得更专业、更高效率、对公民更多回应，满足公民不断增长的多样化需求。商业化的手段仅是起辅助性作用，政府具有其自身独特的制度、方法和文化。“新”元素：（1）从官僚规则的内部导向向满足公民需求和愿望的外部导向转变。实现这一目标的主要途径不是市场机制（尽管它们可能会偶尔派上用场），而是质量和服务的职业文化创造。（2）通过一系列能够直接代表公民意见的协商工具对代议制民主进行补充（而不是替代）。（3）在对政府内部资源进行管理时，通过对相关法律进行现代化鼓励更加关注结果达成，而不是仅仅注重对程序的正确遵守，达到事前控制与事后控制的平衡，并不是放弃事前控制。采取一定形式的绩效管理。（4）公共服务的职业化，官僚不仅仅是其活动领域的法律专家，而且还是专业的管理专家，善于满足公民或用户的需求。［46］（P118～119）

“后新公共管理自20世纪90年代中期开始，包括重新发现官僚制。”［47］（P13～37）最新研究发现，一个国家行政部门的官僚制特性对经济发展有积极的影响。韦伯主义官僚制被认为是推动经济繁荣的核心力量。一个国家如果能实现经济稳定而持续的增长，它一定会有一个有效益的韦伯主义的公共机构。一个国家减少贫困的决定性因素可能是官僚制的质量。［48］（P515～532）最新调研发现，国家凭借其合法性、公正性和责任性对于在社会中产生宏观层面的社会信任是至关重要的，这种信任是社会资本的重要组成部分，对于社会上的经济繁荣、宽容和人口健康等许多方面产生重要影响。［49］（P706～724）一种流行观点认为腐败的蔓延与NPM改革和经济发展密切相关，人们开始讨论国家应该怎样运行，怎样在制度设计上控制腐败，腐败成为社会和经济发展的障碍，不用说，腐败及相关问题当然是官僚主义的咒语。其他研究发现对于制度的信任会对社会信任产生积极影响。世界银行认为好的结果来自于公共部门体制。人民逐渐认识到良好的老式的官僚制比NPM还要重要。正如奥尔森所言，普通反官僚制的热情和全球行政趋同现象的压力自20世纪90年代初开始减弱，人们对于规则和制度重新燃起兴趣。一些重要的国际组织，比如世界银行、欧盟和联合国已经将善治提上非常高的日程，由此而形成了一个世界性的反腐败制度。“这种世界性的反腐体系明显是以韦伯主义为中心的。比如，精确的和明确的规则的重要性；以功绩为基础的招募；全体公职人员都能清楚地区分作为私人公民的利益和作为公务员的工作责任；丰厚的薪水收入使得公职人员不易腐败；一个负有责任的透明体系，等。”［50］发展中国家亟须的是加强国家的制度和体制建设，而不是自治和网络治理等。治理改革将会使发展中国家的能力大大弱化。福山指出：“对于大多数发展中国家来说，强化它们的国家制度的基础力量是当务之急。”［51］（P40）

新制度主义经济学家认为制度配置的变化能够解释经济繁荣的巨大变化。善治的理论基础就是新制度经济学和新公共管理。科斯指出新政治经济即应用于政府方面的新制度经济学。新制度经济学认为制度决定了经济绩效。“如果政治制度得到具有同一经济利益的永久性组织的支持，那么，这种政治制度就将会稳固不变。因此，政治或经济改革必不可少的一个部分就是要建立这样的组织。”［52］即是说制度的发挥离不开相应的组织支持，说到底就是好的经济离不开好的制度，好的制度离不开好的组织结构。其实本质上就需要韦伯主义官僚制，所以官僚制不但不能被抛弃，而且还要修缮、改进和加强。韦伯主义和新韦伯主义是公共行政和政府的一个模型，能为一个国家带来稳定性、合法性、可预见性和连续性。总之，无论是新韦伯主义国家的出现，还是一些国际组织针对反腐败而进行的规则和体制建设，不管是发达国家的政府公信力建设，还是发展中国家的反贫困战略，韦伯主义的要素都被重新受到重视。

七、价值理性的兴起，公共价值、公民参与和协商等民主思潮的推动

NPM突出表现为工具理性和效率至上，因此后NPM如果要真正的超越NPM还需要在价值理性、宪政民主、价值观和文化等方面进行超越和补充。由于NPM造成了公共行政的公共性和公共价值和伦理等方面的亏缺，因此，“后NPM更加关注建立强大和一致的价值观、信任、协作和以价值为基础的管理等。”［53］（P615～642）Post-NPM集中于价值和伦理，后新公共管理的改革被认为是一种基于价值的文化层面的改革。［54］（P1059～1066）登哈特的新公共服务理论强调把民主放在第一位和以公民为中心，即是说以人为本，其核心理念是七条原则：服务而非掌舵；追求公共利益；战略地思考、民主地行动；服务于公民而非顾客；责任并不简单；重视人而不只是生产率；超越企业家身份，重视公民身份。［55］（P549～559）新公共服务虽然造成了一定的影响，但其缺陷和新公共行政类似，其所强调的民主、以人为本、公共利益和服务等核心概念，就像是公共利益和公共之善之类的宏大概念一样太过宽泛，可以成为包罗万象，又似乎模糊不清和难以科学地测量评估，这样其实践性和指导性就降低了。在这种情况下，又一种宽泛的概念出现了——公共价值。公共价值是被追求的一种理想，然而，公共价值在许多情况下都有可以被认定的、测量的和评估的内容。

政治学受后现代思潮的影响，出现了直接民主、强势民主和协商民主等，这些后现代的思潮已经冲击到了公共管理，后新公共管理时代开始流行公众参与、结果和价值等。公共行政领域的研究开始出现价值回归。公共价值的自然属性是规范的和伦理性的，是涉及对与错的问题。Frederickson指出，在管理政府像是管理企业的时代里，公共价值对于公共行政的公共性和宪政民主进行了保护和辩护。公共价值争论的核心更多的是基础性的、规范的，或意识形态的争论。表现政府行为特征的价值应该是基于公共利益和公共之善理念的价值，而不是基于经济个人主义和像市场一样方式政府的价值。［56］（P166～167）公共价值在目前公共行政领域是最广泛的和最激烈的被争辩的话题之一。加拿大的学者们在1982年就开始探讨公共价值问题了，比如职责、责任和政治中立等价值。［57］（P471～483）在1987年加拿大公共行政学会提出了价值引导（Valuesdriven）的声明，并出版了解释价值和原则的《治理价值》一书。作为前沿理论的公共价值理论虽然还不成熟，但一些学者强调创造公共价值需要满足公民的集体偏好和达到公民期望的结果，还包括信任、合法性、公民参与与公民协商等。“公共价值最终要由公民决定。不仅通过投票，而且通过参与和协商等。”［58］（P34）公众偏好是公共价值的中心。弗林认为，“公共价值是多维度的结构，公共价值是一种集体表达的、政治协调的公民偏好的反映，公共价值的创造不仅通过‘结果’，而且还依靠产生信任和公正的过程。”“对公民的集体偏好做出回应”。［59］（P353～366）“私人部门组织倾向于测量行动和过程，这些行动和过程能够导致利润增长和股东价值增加。公共部门的价值是生产一箩筐的市民想要的结果，同时要成本节约地达成公民期望的结果。”［60］（P65）Martin Cole和Greg Parston解析了公共价值生产的结果是outcome不是output。“产出（output）是产品、商品或提供的服务。结果（outcome）是公众在得到公共物品或服务时所获得的影响、利益或结果。”［60］（P20）Outcome在后新公共管理中是多种模式（治理、公共价值和新韦伯主义国家）共同追求的事物，主要指公共产出最终造成的影响，最好是短期、中期和长期都好的人民期望得到的积极影响，即产生正面的、有价值的、积极的、理想的、经得起时间检验的良好影响。公共部门的管理者经常受到压缩财政投入和更高质量服务的双重压力，这样多方的压力迫使公共管理者创造更多公共价值。总之，公共价值是一个新兴时髦的事物，挑战了公共选择理论，是公共利益理念的复兴，是公共行政走向平衡健全的标志，能融合民主价值和管理主义，能融合传统公共行政和新公共管理。虽然自身缺少精确的概念，但是最重要的理论贡献是创造公共价值需要满足公民的集体偏好和达到公民期望的结果，公共价值的认定和公共政策的制定需要公民参与和公民协商等，政府在提供公共服务的过程中要让人民满意，同时也要维持人民的信任。公民满意是生产结果的主要手段，是衡量公共价值的主要标准（见图2）。公共价值创造是一种后竞争性的和后新公共管理模式，它强调的是关系、集体偏好，关注服务的产出和结果、满意、信任以及合法性等。公共部门需要倾听人民的声音和提炼大众偏好。公共价值是更加广泛的一套价值，而不仅仅是经济上的效率，公共部门应抛弃仅仅关注以产出为主的容易测评的绩效管理或经济评估的狭隘概念，政府同时要兼顾以“结果”（outcome）导向的绩效治理、公众参与、责任、满意、信任和社会公平等，才能创造出更多货真价实的人民期待的“公共价值”。

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The Origins of Post-New Public M anagement Reform

SUN Zhu-feng，HUWei
（School of International and Public Affairs，Shanghai Jiao Tong University，Shanghai，200030，China）

Currently，public administration reforms in the countries across the world are being carried out in a variety of environments.There is no universal paradigm.Governments are following their own paths of reform，which has led to the diversification of post-NPM reform theories.New models like good governance，new public management，transnational public governance，multi-level governance，digitalera governance，meta-governance，overallgovernment，new public services，public valuemanagement，new Weberian state，and developmental state are popping up.Themain reasons for the rise of post-NPM include：the stimulation of novatism and beyondism；the shortcomings of NPM；the fragmentation of public sector and the weakening of political control；the influence of factors like governance，collaboration，network，globalization，communication technology；the revival ofWeberism and the birth of new bureaucracy；the rise of value rationality and the driving of democratic thoughts like public value，service，participation and consultation.Some elements of the new publicmanagement reforms include：governance，collaboration，overall，networking，pluralistic，open，partnership，participation，consultation and collective preferences，transparent，performance，trust，expectation，satisfaction and outcomes.

novatism；beyondism；fragmentation；collaboration；Neo-eberian；public value

D035

：A

：1006-723X（2015）01-0007-11

〔责任编辑：左安嵩〕

上海交通大学优秀博士学位论文培育基金项目（20121519）；国家社会科学基金重大项（11＆ZD019）

孙珠峰，男，上海交通大学国际与公共事务学院2010级博士研究生，主要从事后公共管理研究；

胡 伟，男，上海交通大学国际与公共事务学院教授，主要从事政策与政治研究。