稳住“流动”的广州

李在磊

2014年8月26日下班高峰期，广州火车站地铁

山东姑娘徐文玲最近特意约朋友一起吃了顿饭，以纪念她来广州生活的第十个年头。

徐文玲告诉《瞭望东方周刊》，她渴望能像本地人一样享受到广州的公共服务保障，但繁琐的手续让她对“办事窗口”望而却步。“这让我始终觉得自己是外地人。”

令她烦恼的这些“麻烦”，目前在广州有望通过数字化的方式化解。

在广州市越秀区六榕街道盘福社区，面积0.01平方公里的两个机关宿舍大院内，专职网格员张思君每天都要对11栋居民楼巡访一遍。

自从小区入口墙壁上贴出印有她电话号码的宣传海报后，这位挂着绿色标牌的广东女孩就开始走家串户。

张思君负责的是一个包含200户居民的网格。2万多个这样的网格，将广州揽在一起。

借助移动智能技术，广州正探索网格化精细管理，在“麻雀式”微观网格内培育大城市的熟人社会。而张思君的工作正是在网格化管理中最基础的一环。

网格员就是“微政府”

广州市番禺区应急管理办公室副主任张恒告诉《瞭望东方周刊》，为了简化流程，缩短居委会到住户的最后一百米距离，送服务上门，在网格化管理框架内，他们开发了“网格化服务信息管理系统”。

该系统在移动客户端装载APP程序即可操作。用户点开平板电脑上的应用图标，就会出现“我的任务”“网格信息”“办事指南”“信息采集”等19个事项条目，囊括涉及流动人口事务的所有政务信息。

届时，徐文玲只需点击“办事指南”中的“流动人口服务”项目，“流动人员居住登记”“房屋租赁登记备案”等之前需要到职能部门办理的事项，都详尽列出所需材料、办理流程、文件依据等内容。

其中，“办理流动人口一孩生育登记”的“所需材料”中，明确指出需要《广东省居住证》。

继续打开《广东省居住证》的链接，《广州市流动人员/居住证信息登记表》的电子版出现在屏幕上。张恒说，网格员只需携带移动终端上门服务，两项业务在家里就可办结。

网格员与居民面对面的每一次交流和服务，就意味着一次政府和市民的沟通，或者一次市民参与社会事务的“微治理”。

“每一个网格员都是一个‘微政府。”张恒说。系统的前期数据依靠已有的“民生档案”导入，后继的完善、更新，就要寄希望于网格员在一线的采集能力。

广州市越秀区六榕街道是最早尝试网格化管理的街道办事处之一，张思君负责的是这个街道内盘福社区的第二网格。她说，已经摸索出不少同陌生人打交道的小窍门，“心态摆正，耐心办事，戒备慢慢就消除了。”

“只要你放心出示自己的身份证，我们来给你跑腿。”张思君告诉本刊记者，一个新住户搬进来之后，以前可能会有“计生”、“流管办”等七八个单位上门查访，现在只需一名配备平板电脑的网格员即可。

为什么200户一个网格

张思君短发、微胖，微笑里流露出亲和力。通常，每到一个新住户家中，她都会掏出随身携带的8.9寸平板电脑“唠叨”一番。按照每栋楼6层高、每层18级楼梯来算，她每天要爬1000多级楼梯。为了照顾上班族的作息，每周还要在夜间时段拜访住户。

敲门、入户、取得信任，是每一个网格员最基本的职业技能。

盘福社区第二网格最新的“搬进搬出”等人员流动信息，都会被张思君通过移动客户端一五一十上传至后台系统。

经过网格员们孜孜不倦的“扫楼”，人口数据库日益充盈。甚至，在部分数据完备的小区，网格员可以调出出租屋的户型图，将合租户的管理细化到房间。

张思君对自己网格的情况了如指掌。“这里有18个沙井盖、4棵树、6个花坛……”不疾不徐地报出一串数字后，她翻出随身携带的平板电脑确认一番，再向《瞭望东方周刊》说出最重要的人口数据：总共11栋不超过7层的楼房里，住着214户，共计903人，其中育龄妇女128人，流动人口有84人。

这应是广州城市治理的最小单位。

2014年，《广州市推进城市社区网格化服务管理工作总体方案》下发，拟在2016年底建立一支专职网格员队伍。将全市近500万户居民，以200户为单位划分成2万多个“网格”，进行精细化管理。

2014年7月，广州市市长陈建华在网格化管理工作会议上，解释了为什么以200户为单位建立基本网格：“一个网格员负责200户，一个月就基本把网格内的户主都记住了，3个月基本可以了解每户的状况，半年则可以数出每家每户的家庭成员。甚至有多少外来人员，多少出租屋，租金多少，都清清楚楚。”

广州市民政局基层政权和社区建设处处长李伟光告诉《瞭望东方周刊》，200户是非常微观的社区，可以实现服务市民的“最后一百米”。

李伟光说，按照“采办分离，一格一员”的原则，每个基础网格都要配备一名专职网格员，全广州市需要2.1万名网格员。

专职网格员队伍可以通过整合现有街道聘用人员组建，人手不足还可向社会招聘。“比如，黄埔区的长洲街道整合了23个人，另外还公开招聘了27个人。”他说。

率先进行试点的六榕街道，还在完善网格员绩效考核，每个网格员每月薪资或上调300元至500元。

从自由放任到防范管控

在广州，“商贾聚焉，百货骈集”的现代生产生活方式空前复杂，流动人口总量的无节制膨胀、无规则迁徙，共同倒逼着城市管理模式向精细化、智慧化方向发展。

改革开放伊始，人们远远没有预想到，人员高速流转之后所带来的社会治理难题会如此棘手。

1980年，根据原外经贸部规定，广交会可以同港澳台地区和旅居海外的华商洽谈内地台湾之间的贸易。其时，广州已经成为改革开放的前沿阵地，当年的长春电影制片厂专门制作了一部以广交会为背景，反映经济体制改革新气象的影片《客从何来》，这部电影的主题歌便是著名的《迎宾曲》。

“花城百花开，花开朋友来。”很多人对上世纪80年代广交会的人山人海的场面记忆犹新。

中山大学社会学与人类学学院院长蔡禾告诉本刊记者，在经济改革带来“自由流动资源”与“自由活动空间”的时代背景下，外地人与广州的关系出现了最为自由宽松的状态，市场经济使个人权益慢慢摆脱了“属地原则”的局限。

之后，越来越多的人涌入广州。1988年，广州流动人口达到117万，1993年达到170万之多。

34岁的吴宗成是湖南张家界人，2005年来到广州。做送水工已有3年，之前他做了几年建筑工人、5年保洁员。吴宗成平均每天要送90桶水，最多的时候他送过120多桶。算下来他每年要送三万桶水

33岁的覃艳林还有个名字叫小薇，这源自她的网店“兰薇”。2001年，她从老家广西河池都安来到广州，在番禺的工厂里上班，认识了她的老公，2013 年夫妻俩开始摆流动花摊

20 岁的发型师张晓龙是黑龙江哈尔滨人，往来店里的人都叫他胖子。他所在的美发店店员将近30人，除了服务客人，作为经理他还要负责店内的运营、员工调配以及服务培训（钟锐钧 / 摄）

经过短暂的自由放任，流动人口问题成为改革开放后中国遭遇的重大社会问题，广州的流动人口管理模式转向防范管控型。

1996年，广州市制定实施对出租屋和外来人口管理的三年规划，落实市、区县、镇街三级管理机制，各居委、村委成立出租屋治安管理小组，并建立对出租屋和暂住人员的日常管理登记和电脑管理制度。

到2001年，广州设立出租屋和外来暂住人口管理小组2199个，管理人员11671名，其中专职户口协管员3383名，各区公安分局与市局之间对出租屋和租住人员的资料基本实现联网管理。

同样在2001年，广州开始对流动人口实施IC卡暂住证管理。2005年5月1日，《广州市房屋租赁管理规定》实施，确立“以屋管人”“人屋同管”、动静结合的流动人员管理方法。

怎么能不出门就解决问题

“对于流动人口，要么是以证管人，要么是以房管人。”广州市社会科学院城市管理研究所所长黄石鼎，曾主持过《广州市流动人口IC卡管理创新研究》课题研究，他告诉《瞭望东方周刊》，转变发生在2003年以后，课题组发现流动人员的办证率逐年下降。

广州2001年推出IC卡暂住证时，《收容遣送条例》尚未废除，它是IC卡暂住证制度的主要法律支撑。2003年《收容遣送条例》废除后，处罚手段没有了，IC卡暂住证的功能更多地转向服务。

近两年，广州的流动人口数量达到顶峰。2014年4月，广州市来穗人员服务管理局局长陈绍康通报，截至2013年底，广州登记在册流动人口686.7万，按照一定的漏登率计算，实际居住的流动人口约837万，比常住人口（832万）还要多出5万。

不仅体量庞大，人口结构也空前复杂。以张恒服务的番禺区为例，全区户籍人口81.7万，登记在册的外来人口113.6万;番禺是广州南端著名的“睡城”，居住在此、在广州老城区上班的“钟摆人群”为80多万。

在番禺丽江花园小区租房子住的刘琳，就是昼出夜伏的“钟摆人”，很难融入周边生活环境。她告诉《瞭望东方周刊》，由于大部分政府部门周末休息，办事要请半天假专门跑一趟，“万一证件没带齐，就只能多等一周再向老板请假。”

除此之外，番禺区人户分离人口又有50万，还有大学城的学生、教职员工20万，以及数量庞大的港澳人员、外籍人士。他们可能面临的问题并不比刘琳少。

“人太多了，管理压力特别大。”张恒说，如果沿用旧思路，需要投入更多财力、人力，效果却未必好。

模式创新更应看成是在严峻新形势下的倒逼促成的。

“花了很多心思，怎样能不出门就把问题解决了。”张恒说，在成员不够稳定的社会环境下，提供持续、便捷公共服务的成本也在增加。

现代都市的“熟人社会”

网格员的重要职责，就是通过“扫楼”采集信息。事实上，公安、计生等政府部门对人口信息的收集早已在进行，但很多信息并未共享。

部门之间的信息壁垒，造成政府耗费大量资源去核实居民信息。“信息孤岛，是推动网格化管理的最大障碍。”广州市番禺区应急管理办公室副主任张恒说。

广州市也意识到，横亘在网格化管理面前的这一难题必须破除。李伟光透露，一个名为“入格事项”的管理办法即将出台，凡是需要纳入网格化管理的事项，各部门必须提供相关数据信息。

“不把信息给出来，就不给钱，这是市长说的。”李伟光告诉本刊记者，他们也十分注重信息安全的保障。首先，数据库会有一个权限设置，不是任何一个层级的管理人员都可以看到所有数据，移动设备上也会采用一些可靠的保密技术。

张思君告诉本刊记者，专职网格员要经过专业培训才可以上岗，培训内容就包括详细的信息安全保障。上岗前还要签署保密协议。

网格员的重要职责，就是通过“扫楼”采集信息。图为网格员上门采集信息

经过梳理，社区治安、出租屋管理等12大项121小项城市管理事务，以及民政、计生、人社等社会管理类10项78小项事务，将全部纳入网格员的日常管理。

李伟光说，经过培训，加上运用一些数字化手段，网格员基本都可以胜任网格化管理的工作，因此招聘时对文化水平并没有特别高的要求，大专、甚至高中毕业即可。但是，推行网格化管理，要求网格员与居民“打成一片”，所以对政治素养提出了一定的要求。

据他介绍，适当放宽学历限制，也是希望辖区内的居民应聘网格员，“彼此熟悉了解，便于开展工作。”

现代都市的钢筋水泥丛林，将市民分割成为原子式的陌生群体，这也是城市治理的症结所在。而0.01平方公里的“麻雀式”网格，使得在局部范围内培育熟人社会再次成为可能。

“培育熟人社会，属于更深范畴的社会治理。”李伟光说，广州近年来一直在推动熟人社区的建设，划拨专门经费，为社区提供更多的文体活动，培育小区的社会组织。此外，还组建社区议事平台，让包括非户籍人口在内的居民共同协商小区事务。

李伟光说，在这个过程中发现，社区内的成员的互动、交流活跃起来后，居民投入的资源，甚至超过了政府投入。关键的问题在于，要把握住社区居民共同关心的焦点。

而网格化管理的革命性在于，在一个微观社会里为精细化管理提供了入口。