长江经济带农业转移人口市民化战略与实施路径选择——以湖北省为例



长江经济带农业转移人口市民化战略与实施路径选择——以湖北省为例

摘要：2014年国务院发布《依托长江建设中国经济新支撑带指导意见》将长江经济带上的9 省2市协调发展提升为国家战略，《指导意见》特别强调要推进以人为核心的城镇化，城镇化过程必然伴随着农业转移劳动力市民化过程。顺利实现农业转移人口市民化进程是推进城镇化的重要功能。本文以湖北省为例，在数据分析的基础上提出了湖北省农业转移人口概况，同时提出了农业转移人口市民化的战略构思和推进路径。

关键词：农业转移人口；市民化；长江经济带

改革开放三十多年来，我国沿海地区经济取得了巨大发展，内地经济发展也取得了较大发展，但同沿海地区存在一定差距。长江经济带链接我国东中西部地区，是我国经济发展的一条纵贯线。2014年国务院发布《依托长江建设中国经济新支撑带指导意见》（以下简称《指导意见》），明确了长江经济带的发展思路，与西部大开发、中部崛起等重大经济发展战略相呼应；同时与一带一路与海上丝绸之路战略相衔接。长江经济带覆盖上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、云南、贵州9 省2市，涵盖沿线40个城市，面积约205万平方公里，聚集全国40%的经济总量，直接带动6亿人口。《指导意见》是在全面深化改革的背景下促进长江经济带经济社会协调发展的纲领性文件，为沿江9省经济发展提供了新的机遇。

一、长江经济带经济发展的战略意义

随着30多年经济高速发展，在经济取得巨大成就的同时，也出现了很多亟待解决的问题，包括城乡经济统筹发展，区域经济协调发展，经济资源协调发展。解决这些问题需要进一步深化改革，打破既有利益观念，深化制度创新，推进经济社会协调发展。长江经济带的地域广泛，既有我国沿海经济发达地区，如上海、江苏；也有相对落后的西部地区，如重庆、贵州、云南。国家将长江经济带发展提升为国家战略，是促进东中西部经济协调发展的重大举措，具有重大战略意义。

（1）促进沿海地区经济与内陆经济地区协调发展。

长江下游区域的上海与江苏是我国经济最发达地区，而贵州、云南是我国经济相对落后地区。其中上海2014年人均GDP是贵州省人均GDP的3.68倍，具体情况见表1。经济外向程度也存在一定差异，沿海三省市（上海、江苏、浙江）进出口远远高于中、西部地区，其经济开放程度远高于中西部地区。在沿海地区，经济结构中第三产业比重较高，而中西部地区则第二产业比重较高，特别是上海市，第三产业比重达64.8%，而四川仅36.7%，可见经济结构方面也存在巨大差异。

表1　长江经济带9省2市经济概况

1965年美国经济学家威廉姆逊描述经济增长与区域均衡发展之间关系的“倒U型理论”（williamson,1965）。[1](p1-84)认为在国家经济发展的起飞阶段，区域间差距将会扩大，倾向于由低水平均衡发展转向非均衡发展；随着区域经济的不断发展，不同地区间的非均衡将日渐稳定；当达到成熟阶段时，不同地区间的发展差异渐趋缩小，体现为由非均衡转向高水平均衡。我国经济整体上已经步入了中等收入阶段，为了避免中等收入陷阱，应该协调区域经济发展。著名经济学家张培刚很早提出了“牛肚子”理论，认为中国这么大，上海和沿海城市就是“牛鼻子”，广大中部地区就是牛肚子，重庆和西部城市是牛尾巴。如果这头牛要飞奔，中国经济要起飞，只拉牛鼻子、只扯牛尾巴，牛肚子还坠在地上，会有用吗？“牛肚子理论”就是在沿海开放同时实行中部崛起，带动西部开发，促成整个国家经济的腾飞。淤淤“牛肚子”理论历久弥新，http://hbrb.cnhubei.com/html/hbrb/20131124/hbrb2210700.html。长江经济带中的中西部地区就是我国经济区域的“牛肚子”，《指导意见》将带动长江经济带各省协调发展将有力促进我国经济协调发展。《指导意见》中提出要协调长江经济带各省市经济发展，提出的重点发展措施包括：完善长江经济带立体交通网络、推进区域经济协调发展机制、促进各省市产业融合发展。这些重大政策措施与其他国家重大发展战略相配合能促进长江经济带中西部地区与东部地区协调发展。

（2）促进产业协调发展。

长江经济带各区域为了促进经济发展，制定了经济发展规划，包括《成渝经济区区域规划》、《长江三角洲地区区域规划》和《长江中游城市发展规划》。从各地区现有的产业结构以及未来的规划来看，长江经济带很多临近区域产业结构相似，产业竞争性大。倪鹏飞（2011）指出，长江经济带内各省区工业结构相似性很高，并呈现出“两头略低、中间较高”的特点。[2]上海、安徽、云南等省份的平均相似系数在0.88以下，而湖南、湖北、重庆、四川的相似系数均在0.93以上。在长江经济带的9个省会城市中，大部分城市的主导产业都集中在汽车零部件制造、建材、重型机械、电子信息等。长江经济带产业同质化严重，特别是在地理区位较近的区域，其产业相似程度更高；而各地为了促进本地区产业发展也采用了很多恶性竞争手段，并且制定了很多地方性市场保护行为。[3]《指导意见》提出创新区域协调发展体制机制，打破行政区划界限和壁垒，加强规划统筹和衔接，形成市场体系统一开放、基础设施共建共享的区域协调发展新机制；提出中西部地区要有序承接东部地区的产业转移。

（3）促进城镇化稳步推进

我国二元经济结构还比较明显，农村与城市的差距没有明显降低。国家目前正在实施新型城镇化战略，2014年国务院制定《国家新型城镇化规划（2014-2020）》，提出以“四化”—工业化、信息化、农业现代化、城镇化，引领新型城镇化发展。新型城镇化重点在于通过提升农业转移人口的职业技能，结合产业转移以及产业转型升级，实现城乡统筹发展以及城乡居民共同富裕。2012年，全国城镇化平均水平为52.6%，长江经济带上游地区（重庆、四川、贵州、云南）的城镇化率低于全国平均水平；长江中游的安徽省、江西省、湖北省和湖南省城镇化率分别为46.5%、47.5%、53.5%和46.7%，仅湖北省比全国平均水平略高，其余都低于全国平均水平；而中下游（浙江、江苏以及上海）的城镇化水平则高于全国（肖金成，2014）。《指导意见》提出要协调各地发展，按照沿江集聚、组团发展、互动协作、因地制宜的思路，推进以人为核心的新型城镇化，对于提升长江经济带城镇化进程有重大指导意义。

二、长江经济带农业转移人口市民化现状

农业转移人口是指脱离农村地区，不再主要从事农业生产活动，在城镇从事第二、三产业的就业人口，还包括随着主要劳动力一起转移的非劳动力人口（老人、小孩等）。农业转移人口能否够稳定地在流入地就业与生活是城镇化能否顺利推进的关键所在。除了劳动人口转移之外，还有非劳动人口转移，即主要劳动力的家人也会随着主要劳动力转移，包括老人、小孩以及部分没有就业的其他家庭成员。对于非劳动力转移是农业人口市民化过程中的亟待解决的难点问题。农业转移人口从转移的距离来划分，可以分为跨省转移、跨市转移以及市内转移。湖北是我国中部经济大省，有武汉人口超千万的特大型城市，也有国家级贫困县；各地区经济发展差异较大，农业转移人口情况也比较复杂。具体情况见表2。

表2　湖北省农业转移人口现状（单位：万人）

表3　湖北省各市经济和社会发展状况对照表

由于不能获得农业转移人口的一手数据，只能根据湖北省统计年鉴数据进行估算。假设城镇户籍人口相对稳定，不会发生大规模人口转移；农村人口希望能够获得更好收益，更容易发生转移。表2中的“市区农业转移人口”是各市中城区常住人口减去户籍人口，“县区转移人口”则是该市所辖县市常驻人口减去其户籍人口。从数据可以看出，大部分市区对农业转移人口有一定容纳能力，但下辖县的转移人口大部分超过市区容纳人口（武汉除外），因此，有一部分农业转移人口发生了跨市（跨省）的转移。其中武汉和鄂州没有下辖县市，因此县区转移人口为0；而恩施没有设区，因此市区转移人口为0。从数据上可以看出，湖北省除武汉外，大部分地区都有农业转移人口的净流出，即跨市（省）的转移，其中黄冈市转出人口最多，达到125万人；荆州市达到87万人。武汉是全国重要的工业城市，因此其净转让人口达200万。综合各市情况来看，湖北省跨省转移人口仍然为净流出约370万左右。

“推拉理论”（Push and Pull theory）是社会科学中运用最为广泛的探究人口迁移发生原因的理论，认为迁移行为是迁出地的推力与迁入地的拉力共同影响的结果。Lee（1966）认为，影响迁移的因素包括迁出地的因素、迁入地的因素、中间障碍因素和个人因素，并且原住地和迁移目的地分别具有推力和拉力两种因素，如果迁出地最终体现为推力，而迁入地最终体现为拉力。那么，迁移行为就会发生。[4](p47-57)在农业转移人口迁移过程中，重要的拉力因素包括：劳动收入、较多的工作机会，较高的社会福利水平。很多外出务工人员都是因为在农村地区就业机会少，收入不高；而在大中城市中往往就业机会多，而且劳动收益高，以及相应的社会福利水平高。

从上表可以看出，农业人口转移跟人均收入水平，以及人均公共财政支出，社会福利保障情况有密切关系。在农业转移人口较多的地区，如黄冈、荆州、随州，其农业人均收入、人均财政支出以及人均社会保障水平都相对较低。而在省内接收转移人口较多的武汉市则在各项指标都居首位，特别是在社会保障和社会福利方面远远高于其他城市。因此，可以认为收入及社会保障情况是影响农业人口转移的重要影响因素。

三、长江经济带农业转移人口市民化战略构思

我国有世界上最多的人口以及流动人口，随着改革开放政策的实施，伴随着经济发展以及沿海城市的快速崛起，中西部大量的农业剩余劳动力向东部沿海城市转移，形成了大规模的劳动迁徙。近些年，随着国家政策倾斜，以及各种生产要素的集聚，中西部中心城市经济发展迅速，吸引了大量的农业转移劳动力。农业人口市民化从迁移距离来看，可以分为跨省转移、省内转移以及市内转移。从湖北省农业转移人口情况来看，武汉成为了接受省内转移的重要地区。农村转移劳动力在城市中就业主要集中在第二、第三产业，很难进入主要劳动力市场；其中大部分劳动收益不高，在城市落户较为困难，很难享受与户籍人口同等的社会福利保障。我国各地的社会保障以及社会福利政策都由地级政府进行制定，农业转移人口迁徙只要跨了地级政府，各种社会保障制度都会受到影响。在农业转移人口市民化过程中，如何进行制度创新，使得各种制度顺利衔接是农业转移人口市民化得以顺利进行的关键所在。

1.指导原则。

我国基本经济制度是社会主义市场经济，政府在国民经济调控中仍然起着关键性决定作用。在我国农业转移人口市民化过程中，首先应该遵循市场发展规律，其次政府应该更加积极作为。在市民化过程中应该遵循以下基本原则：市场化原则、政府引导原则、制度激励原则。

（1）市场化原则。

在农业转移人口迁徙过程中，经济因素起了决定性作用。农业转移人口市民化过程中首先要坚持市场化原则。市场经济的基本逻辑是合意和契约自由，即市场主体根据自身情况自由选择。从我国改革开放后农业转移人口迁徙情况来看，农业转移人口从劳动力供给富余的地区流向劳动力需求旺盛的地区。在2003年后，各种有利于农业人口的政策措施出台，农业转移人口转移意愿降低，农业人口迁徙距离逐步降低；即跨省迁移的比例降低，省内迁移的比例升高。在制定农业转移人口市民化的政策制度时，一定要考虑到劳动力市场的基本供求现状，特别是农业转移人口流动的特点和规模。

（2）政府引导原则。

农业转移人口市民化过程实质是迁移人口社会福利均等化过程，在这个过程中，政府起着关键性作用。我国大部分城市仍然实施比较严格的户籍管理制度以及相应的社会福利安排。农业转移人口市民化的重要标志是农业转移人口与户籍人口享受同等的社会福利待遇，这需要大量的社会资源投入，也即较高市民化成本问题。农业转移人口市民化后城市公共福利的重新安排，会给流入地政府带来较大的成本压力；地方政府需要通各种方式化解市民化过程中的成本。[5]

（3）制度创新原则。

我国处于全面深化改革阶段，要实现农业转移人口市民化需要各级政府进行制度创新，主要包括社会福利制度、财政安排制度创新。社会福利制度安排是各种社会保险制度、社会福利制度，以及相关的子女教育体制安排。财政制度安排则是与各种公共社会福利支出的财政安排。

2.主要目标。

湖北省是我国中部经济大省，也是我国劳动力重要输出地，伴随着国家中部崛起战略的实施，以及沿海产业向内陆地区转移，湖北经济发展非常迅速；这导致了湖北农业转移人口跨省转移规模在减少，省内转移趋势增加。湖北省农业转移人口市民化的主要目标可以从数量目标和质量目标两个角度来看。一是数量目标。即根据分布推进的原则，确定未来一段时间湖北省农业转移人口跨省转移、跨市转移、以及市内转移市民化的具体数量目标。这些转移目标需要与国家规划、省级规划相衔接，包括《国家新型城镇化规划（2014-2020）》、《长江中游城市群发展规划》、、《湖北新型城镇化规划（2014-2020）》，同时与国家长江经济带发展战略、湖北“两圈一带”发展战略相协调。二是质量目标。很多流动人口在城市中就业不稳定，导致其既不能在城市稳定生活，也不是长期在农村生活，被称为“半城镇化”现象。目前，武汉市也有大约有200万的流动人口（农业转移人口），一次性全部将这些农业转移人口市民化不现实，可以分为几个战略步骤来完成。第一阶段是稳定就业阶段。这个阶段农业转移劳动力能够在城市中有稳定就业预期，与此同时能够在社会保障方面逐步与户籍人口相统一。第二阶段是逐步接受为户籍人口。这些对于大型城市而言是非常大的财政压力，但是可以通过制定规划逐步化解。当流动人口转化为户籍人口时，与劳动力人口相关的直系亲属，特别是子女能跟随进入城市生活。

3.制度创新。

制度创新是农业转移人口市民化的灵魂，也是市民化能否成功的关键。制度创新表面上是各种活动规矩的改变，本质是集团内部各成员的利益调整过程。农业转移人口在城镇就业尽管获得一定的劳动收益，但为城市经济发展作出了巨大贡献，其收益与付出存在不平等性。在全面深化改革的进程中，地方政府应该打破固有的利益分配格局，按照社会福利均等化思想，向农业转移人口提供均等的社会福利。在打破既有利益格局时会遇到重大阻力，但是在增量改革方面阻力会少很多。因此，建议地方政府进行增量改革，即地方政府在社会福利安排上逐步考虑农业转移人口。在流动人口市民化过程中需要的制度创新包括几个方面：一是社会保险制度安排，主要养老、医疗等城镇社保制度与农村社保制度相衔接问题；二是农村土地制度的流转安排；三是农业转移人口就业能力提升方面的政策制度安排。

四、长江经济带农业转移人口市民化实施路径

1.户籍制度改革。

户籍制度已经成了农业转移人口市民化过程中最大的障碍，在全面深化改革时期，如何推进农业转移人口户籍制度改革将是重要工作。我国对于进入城镇务工的农业转移人口的户籍管理由严格向宽松变迁，2014年国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，要求逐步放开中小型城市落户限制，同时严格控制特大城市人口数量。按照现行城市划分标准，湖北省只有武汉属于特大城市，而其他城市都只算中小型城市，都可以逐步放开户籍限制。因此，湖北各市除武汉外都应该制定以就业、社会保障或固定居住场所为条件的落户政策，逐步接纳农业转移人口；从数据上看这些城市的农业转移人口都是省内转移。因此，社会保障仅存在城镇社会保障体系与农村社会保障体系相衔接问题。大部分地区可以设置就业与固定场所等条件。武汉是我国中部地区重要城市，也是一个特大型城市，由于其经济辐射作用，不仅有大量省内转移人口还有部分省外转移人口。武汉可以建立积分入户制度，通过积分入户制度来逐步消化大量转移劳动力。在广东有大量外来人口的城市，如中山、广州等地都建立了积分入户制度，取得了良好的社会效果。

2.完善农村土地制度改革。

农业转移人口市民化不是政府的一厢情愿，更需要农民的自愿配合。根据我国传统的制度安排，农业人口总是与土地相连的；在农村地区有宅基地、农村建设用地、农业用地等。随着我国经济的快速发展，我国各类地区土地价值迅速攀升，农村地区价格也相应提高。因此，很多农业转移人口不愿意放弃农村土地收益，不愿意放弃农村户籍而换取城市户籍。因此如何协调农业转移人口土地权益与城市户籍成为市民化进程中的又一大难题。对于农村土地问题，目前正在开展土地确权工作，即明晰产权。湖北省在农业转移人口市民化过程中，首先要清晰农业转移人口的土地产权，建立农村产权交易市场；即对于有意愿放弃农村土地收益的农户可以通过产权交易市场获得收益。对于农村中的土地中最难于处理的是农村宅基地，以及由此衍生的“小产权房””问题。目前中央政府没有明确的政策指引，本文建议应该确定农村宅基地的产权范围，并且允许其合理流动。

3.维护平等的社会福利制度安排。

在农业转移人口流入地，地方政府应该为流动人口建立完善的社会保障体系，同时让农业转移人口能在一定程度上享受社会公共服务。主要包括：社会保障制度以及子女义务教育制度以及住房保障制度等。社会保障制度是完善的社会保险以及社会救助体系，目前城镇职工的社会保险包括：养老保险、医疗保险以及工伤保险、生育保险和失业保险；农村居民有养老保险和合作医疗保险。农业转移人口市民化的进程需要将农业转移人口的养老保险和合作医疗保险相衔接，特别是市内转移人口，同属于一个地区其转换衔接成本较低，政府应该积极作为；制定衔接方案、安排适当的财政预算，满足农业转移人口社会保险体系转换需求。对于跨市转移的农业转移人口，应该在全国先建立省级社会保障的衔接机制，在建立跨市衔接机制后，再推进两者的协调。农业转移人口在城镇就业中的工作环境较差，经常会遭受工伤。因此，地方政府应该督促用工企业将农业转移人口及时纳入工伤保险体系。对于已经取得流入地户籍的农业转移人口，可以逐步纳入城镇的失业保险和生育保险体系。

4.产业转移与劳动力转移相结合。

农业转移人口市民化过程也是人口迁移与产业转移相匹配的过程。从上世纪80年代开始，我国沿海地区开始承接国际产业转移，形成了沿海经济产业带的基础，也造就了大量农业转移人口向沿海地区转移。从2000年开始，沿海地区经济发展遇到了资源约束、生产要素约束以及国家经济发展战略调整等因素影响，沿海地区产业部分向内地转移的趋势，内陆地区中心城市相关产业发展迅速，也吸引了大量农业转移人口就业。但是，不管在沿海地区还是内陆城市近些年都出现了“民工荒”和“技工荒”现象，说明农业转移人口所获得的职业培训不能满足产业发展需求，存在技能供需结构不匹配的现象。因此，在城市经济发展过程中，各地应当注重在制定产业规划的同时，根据产业规划制定农业转移人口的培训规划，通过财政补贴以及税收优惠政策来引导相关培训机构开展职业技能培训，满足城市产业需求以及农业转移人口就业需求。

参考文献：

[1]Jeffrey G. Williamson. Regional Inequality and the Process of National Development: A Descrip-tion of the Patterns [J]. Economic Development and Cultural Change, 1965,13，（4）.

[2]倪鹏飞，李超.长江经济带空间经济联系紧密[N].中国社会科学学报，2011-4-28.

[3]牛禄青.长江经济带转型升级[J].新经济导刊，2013,（12）.

[4]Lee,Everett S.,A Theory of Migration[J].Demography,3,1966.

[5]谌新民,周文良.农业转移人口市民化成本分担机制及政策含义[J].华南师范大学学报（社会科学版），2013,（10）.

责任编辑周刚

·中部崛起与湖北发展·省情调研

作者简介：官华平（1979—），男，华南师范大学经济与管理学院博士研究生，广东外语外贸大学经济贸易学院副教授。

中图分类号：F301.3

文献标识码：A

文章编号：1003-8477（2015）12-0061-05