我国地方金融的“体系”问题

黄鸿星

编者按：

本文论题深入到了金融理论中的哲理层面，所论层次清晰，很有条理，是值得各地金融主管和监管高层以及金融理论研究人员深思的一个话题。编者同意作者关于“中国不存在多个地方金融体系”的提法，只有台港澳地区是个例外，可另论。

在中国经济增长速度逐渐放缓，经济发展模式探索转型的新阶段，金融改革日益成为下一步中国经济改革调整的重要着力点。在经历多年市场化发展模式的熏陶和试炼后，在以经济增长为核心指标的评价标准下，不同地域的中国各地方政府间出现广泛的“金融发展竞争”，突出表现之一在于都努力吸引外部资本流入本区域而减少本区域资金外流，借此在本区域营造资本波峰。更进一步地，几乎所有行政区域都提出了建设和完善本地“金融体系”的宏图，“地方金融体系”的提法和使用也在研究与实践中被普遍使用，与之相似的提法还有“区域金融体系”等。基于我国国情，地方金融的发展能否形成“体系”，强调地方金融作为“体系”的出发点和努力方向是否具有现实性和积极的导向作用，以及过分强调这种“体系”对当地实体经济发展是否具有足够的正向激励作用等问题，都是在金融改革中需要引起警视和斟酌的重要问题。

金融体系的地域划分

“体系”是一个广泛使用的概念，一般认为是若干有关联关系的事物或某些意识的系统共同组成的一个有特定功能的有机整体，如工业体系、思想体系、金融体系等。换句话说，一定范围内或同类的事物按照一定的秩序和内部联系组合而成的整体，都可以称之为体系。由此来看，只要认定相关事物间存在一定的联系就可以宽泛地将之归类而统称为一种体系，而这种认定可以具有很强的主观色彩。更进一步地，如果从某种哲学的视角来看，涵盖宇宙世界至微至大的所有一切都可以被称之为体系，且这些体系都可以被无穷细分，因而会出现大体系内的小体系，以及小体系内的更小体系，由此而至于无穷。因此，无论从体系划分的主观性，还是所谓哲学视角的无穷细分理念，都反映出“体系”划分的难度和动态性。也正是基于这种体系划分的特点，我们在谈论某种体系及以此指导实践时应其应当注意两个方面：一是体系的认定要具有充分的客观佐证和该范畴内的广泛共识，二是不能基于客观个性而随意缩放体系的内涵及外延。对“金融体系”的理解和运用，亦应如此。

金融发展而成为体系是普遍的共识，对于金融体系的阐释也存在多种角度，普遍的观点认为金融体系是一个经济体中资金流动的基本框架，是资金流动的工具（金融资产）、市场参与者（中介机构）和交易方式（市场）等各金融要素构成的综合体，此外由于金融活动的外部性，政府监管也是金融成为体系之必需。因此，从机构、市场和监管等维度来研判金融的体系问题是一种具有客观佐证和主观共识的思路。但机构、市场和监管都离不开政府的参与和维护，因而从地域层面划分，首先是国家各自所有的金融体系，在此之下可能会有基于国家内部不同区域间的金融运行的各自体系。国家层面的不同金融体系也存在诸多差异，但大致可以分为两类：以英美为代表的市场主导型金融体系和以法德日为代表的银行主导型金融体系。

而从国家内部不同行政区域层面进一步划分各自金融体系，则鲜有普遍的共识（美国的情况相对特殊，但仍不能例外）。即便是在行政区域间关联相对独立的联邦制国家，侧重的也是其在金融监管层面上各行政区域的相对性，而非在金融运行体系上存在足够可区分的明显特征。较少的典型如美国，乍看之下，美国金融体系在行政区划层面间的差异似乎提供了一种“地方金融体系”存在的佐证。于此的主要理由是，美国由于存在联邦与州的两级法律体系，金融机构可以在联邦注册也可以在州政府注册，在不同层面及不同州注册运营将接受不同的法律约束。以银行为例，在各州注册的银行将遵照各州的法律要求运营，而在联邦注册的银行将遵照联邦的法律要求运营。由于州与州之间金融准入要求不同，导致金融机构在不同地区间不平衡发展。由此来看，似乎美国各州及行政区域都存在着各自独立的“地方金融体系”。但实际上美国这种相对特殊，尤其是与我国差异较大的金融体系状态，是基于其政权体系及法律体系形成的一种金融生态结构的体现，是美国政体金融体系内部的结构安排。美国各州虽然有批准银行注册运营之权力，但此种安排更多体现的是美国在立法基础上形成的、联邦政府与各州共同构成的金融监管框架，及所谓的双线监管模式。尤其是“次贷危机”后，美国进一步增强全国性金融监管，双线监管的职责和权能更加向联邦层面倾斜。美国这种双线监管模式并非美国在行政区划层面自成“地方金融体系”的佐证，相反地，美国金融体系具有明显的市场主导型特征，更不存在基于州级行政区划自成小体系的内部动力，如我们并没有听说过有“阿肯色州金融体系”或“檀香山金融体系”等。

当然，对于那些分布在不同大洲，陆地联系十分遥远的联邦，不同区域金融体系确实存在很大不同，但这种探讨已经失去从地域尤其是行政区划角度探讨金融体系细分的意义，如英格兰与印度同属英联邦（Commonwealth of Nations），其金融体系更是泾渭分明而差异极大，但由此判定一国金融体系内部存在进一步的基于行政区域的细分，则毫无说服力。

由此，基于金融运行的特征和金融体系的构成要件，在世界政体金融体系之下，各国均具有各自的金融體系，但在各国内部，如何进一步基于较大地域空间而细化金融体系则并不存在充分的证据。基于不同的视角和出发点，将一国金融体系按照不同特点进行划分是客观存在，在这种划分基础上考察不同子金融体系涵盖的地域范围，并各自称之为“地方金融体系”似是合理，如将某国金融体系进一步划分为“南方金融体系”和“北方金融体系”。但综合来看，一国内部并不存在上述所假设的不同金融子体系。各国金融体系是一个大整体，难以在此之下概括出两种及以上泾渭分明的金融运行子体系（地方金融体系）。反之，如果存在这种可划分出的“地方金融体系”，则该国内部金融市场及与之相关的商品市场、服务市场、工业市场将存在严重分割，这种分割的程度将不异于两个完全独立的国家。

我国金融体系的地域性问题

我国金融体系特征明显，在机构、市场和监管层面都与其他国家金融体系间存在不同。基于不同的缕析视角，对我国金融体系的考察和评判众多。从空间或行政区划层面，诸多探讨都将“地方金融体系”或“区域金融体系”作为研究和实践之热门。尤其是对于地方金融问题，各级政府已经将各自区域内金融发展视之为“体系”层面问题，学术研究与实践操作层面也将“地方金融体系”作为明确表述而使用，致力于提升各省级、地市级甚至县级层面的金融业发展。如上文所述，“体系”大可至大、小能极微，重在是否具有可区别其他的特征。金融内部可以进一步划分为更多体系，关键是找到充分佐证的划分依据。

综合上文，金融体系的构成包含多个层面，从地域角度来看，一国政权组织形式、金融业发展渊源和法律体系架构对金融体系的形成和判定具有决定性影响。我国是中央集权的单一制政体国家，金融业发展具有自发突破与政策管制相结合的强烈色彩，在法律规制方面，我国整体上是一元立法体制，全国只有一个立法体系，虽然根据宪法规定，我国立法体制可进一步分为中央立法和地方立法两个等级，但“等级”不同于“体系”，加之我国金融体系的垂直化监管特征，地方立法在金融层面可“涉足”的切入点较少，更遑论类似美国州政府层面享有的银行设立审批法律权限等。我国金融体系具有强烈的整体性，从横向和纵向布局及管理层面都全盘紧密而成为系统，在此内部很难以进一步按地域或行政区划视角进一步细分为子金融体系。无论是“南方金融体系”“北方金融体系”，抑或“新疆金融体系”“广东金融体系”的提法都不具说服力和权威性，也不应该在严谨表述时被使用。当然，对于由于历史原因形成的在政策制定方面享有部分獨特性的地区，如深圳“特区”等，虽然“特”的色彩一直在消减，但即使在最享有政策独特性时其金融发展也难以置身于全国整体金融体系之外。而对于香港和澳门两处“高度自治”之地区，在金融体系层面与内陆存在一定的差异，相对来说是最具有“地方金融体系”色彩的国内两个行政区域。此外，以“区域金融”的提法来指代国内金融体系的地域性，或者说以“区域金融体系”作为“地方金融体系”的别称，显然也存在如上同样的问题，且区域金融体系的提法更具有模糊性和误导性。

进一步阐述在我国整体金融体系之下，以地域或行政区划视角划分“子金融体系”没有客观佐证和普遍认同，还有理由如下：一是地域或行政区划的金融体系划分标准不成立。金融体系的运行属性以及我国金融体系的自上而下和垂直化特征，与单一地域及行政区域不存在重叠运行，无论从金融体系的机构、市场和监管角度，都没有按空间区域分割的楔口。二是我国金融体系的地方性色彩并不足够浓厚。无论是类似南方、北方这类宽泛的地域划分，还是以省级行政区划为标准的区域划分，各自金融发展存在差距和差别，但这种差距和差别更多是发展水平上的先进与稍显落后之别，以及在各类评价指标（如银行机构存贷比、金融机构数量等）上的差异，而非结构上的、足以划分不同类型体系的足够差异，且在垂直化监管及金融机构的广泛竞争下，不同区域间的这类差距和差别更越来越成为一种数量层面的不同而已。三是地方政府无法对本地范围内的规范化金融运行过多干预。我国金融体系的运行特征及分业、垂直监管模式下，地方政府对各类规范化金融运行并无过多干预抓手，地方政府更多承担的是本地的金融风险防范工作，而没有权限参与到金融机构的审批、运维等管理层面。换句话说，地方政府承担的是全国整体金融体系在本行政区域内的风险化解的责任，而没有前端的管理权力。四是“地方金融”概念本身既无统一共识和权威定义，遑论“地方金融体系”。

“地方金融体系”应慎提

金融之于经济运行的重要性已成为普遍共识，大力促进本地金融发展也成为各级地方政府高度重视的着力方面。在各地方的施政方针中，“关于加快某某省（市/县）地方金融体系建设的措施”等提法十分普遍;在理论及政策研究层面，也常见以“构建地方金融体系”为题的公开成果;在自媒体时代，“地方金融体系”更是普遍见诸各类权威人士和专家的演讲、报告及报道中，但在中央层面的报告和策令中，则没有搜寻到“地方金融体系”的使用和演绎，可见在权威层面，对地方金融的“体系”问题明确而清醒，不存在逻辑和阐释上的误解及滥用。“地方金融体系”提法滥觞于何无法考证，但这种提法无论是出于严谨或是其导向性影响考量，在政策及实践层面均应慎提、慎用。

地方金融体系提法的乱用和滥用，容易在多方面带来相对不良影响，明显的如下两方面：

一是偏离促进本地金融发展的着力核心。促进区域及本行政区域内金融发展，以发挥其对经济社会综合发展的促进作用，是地方政府任务及重要目标。但如何评价某一区域或行政区划内金融发展则目前仍没有科学、合理的缜密体系，现有的一些评价侧重于考量某一行政区域内金融机构设立的数量、金融机构存贷款量的对比等方面，如果以此作为发展“地方金融体系”的要义，则容易将地方政府的金融发展观导向为金融机构数量论和以邻为壑的流量观，而忽视地方金融发展更应侧重的当地金融市场完善及风险防控。若以金融机构的增设等作为地方金融体系的核心，则可能造成已有的一些地方金融发展相关部门（金融办、金融工作局）进一步转向为金融机构在本地新设机构租赁场所的选址人。

二是可能引致市场分割，削弱风险防控。认为并强调某一行政区域内的金融行为自成体系，并在政策层面以竞争性姿态加以确认，虽然貌似符合市场化规则，但却容易形成以邻为壑的不良效应，以及本区域内金融运行的风险累积。虽然从当前我国金融体制特点来看，大多数金融机构的设立审批及运营监管权限都集中在中央层面，地方政府承担的金融监管后端的风险防控责任，而不对等享有对金融机构设立审批等的监管前端权力，这种情况下，若地方政府依然坚持对“地方金融体系”的把控，则一方面容易造成为吸引机构在本地落地或争取资金投放不得不采用以邻为壑的争夺策略，另一方面易引致地方政府忽视自身在维护本地金融安全方面的职责，偏重前端的权力争取而忽略后端的责任承担，造成对地方潜在金融风险的漠视、忽视、轻视，甚至在极端情况下纵容本地方区域内的恶性担保、非法融资等严重风险问题。

结语

地方金融至今尚无统一而权威的定义共识和阐释，在全国统一大力建设现代化金融体系的大形势下，以行政区划或若干省级地区组成的某一区域为空间标准，划定在此范围内的“地方金融体系”，无论从金融运行本质、金融体系组成、国外对比情况，还是我国当前金融体制特点来看，都是不客观、不严谨和不准确的提法和作法。虽然哲学层面的“体系”外延可缩、可放，但在科研及政策制定层面，仍需谨慎和客观。探讨地方金融、区域金融问题更多应从金融运行的内涵出发，从促进本地金融运行效率和金融服务质量的角度，评价金融运行对经济社会发展的综合效益。正如前文所言，“体系”的认定本即具有强烈主观色彩和动态性，或许随着经济社会金融不断发展，地方的金融也可以在自成体系方面获得一定的客观佐证和主观共识，但本人坚持认为在现在及以后较长一段时间内，以行政区域划割而成或认定“中国存在多个地方金融体系”，不严谨、不客观，不符合我国金融发展实情。

（作者单位：特华博士后科研工作站，中国民生银行）