如何化解地方债务、影子银行和货币政策风险

李成业 刘彦生

随着经济增速放缓，银行业规模高增速、业绩高指标、利润高增长的时代一去不复返，拼规模和高资本消耗的经营模式将难以为继，很多在高速增长期被掩盖的风险也开始暴露，尤其是地方债务风险、影子银行风险和货币政策风险等一系列经济金融风险。

当前，我国经济进入增速换挡、结构调整、转型升级、风险上升的“新常态”，这是我国30多年高速发展的必然结果，也是客观经济规律作用的体现。

一方面，新常态下推动经济持续发展和转型升级，需要向改革创新要动力，向结构调整要助力。新型城镇化、区域协调发展、产业结构调整、创新驱动、信息消费等领域，是未来中国经济转型升级的动力所在。这些领域普遍具有资金需求量大、建设周期长等特点，需要银行发挥中长期投融资优势，给予持续稳定的金融支持，并引导社会资金参与重点项目建设，共同促进中国经济提质增效升级。

另一方面，新常态下随着经济增速放缓，银行业规模高增速、业绩高指标、利润高增长的时代一去不复返，拼规模和高资本消耗的经营模式将难以为继，很多在高速增长期被掩盖的风险也开始暴露，尤其是地方债务风险、影子银行风险和货币政策风险等一系列经济金融风险。同时，金融改革步伐加快，利率市场化与汇率市场化加速推进，多层次金融市场深入发展，金融脱媒趋势日益明显，互联网金融发展势头迅猛，给传统银行业带来强烈冲击。

地方债务風险

2014年9月9日，国务院总理李克强在会见参加夏季达沃斯论坛的企业家代表时表示，2013年以来，中国一直实施的是稳健的货币政策，没有依靠“强刺激”来推动经济发展，而是依靠“强改革”来激发市场活力，从而透露出了依靠释放改革红利促使经济平稳过渡到“新常态”这一重要政策导向。在此过程中，一些隐性的矛盾会显性化，特别是巨额地方债务正进入集中偿债期，在今年地方财政和土地出让收入预期下滑的背景下，逐步化解地方债务风险，成为经济“新常态”下的一项紧迫任务。

地方债务风险不容忽视

根据国家审计署的审计结果，截至2013年6月末，地方政府性债务全口径统计合计为17.89万亿元，涵盖政府负有偿还、担保责任以及可能承担一定救助责任的债务，其中2014年到期须偿还的地方债务约2.4万亿元。截至2012年底，全国政府负有偿还责任的债务余额与当年GDP的比率为36.74%，仍处于安全线之内。同时，我国的部分存量地方债务被用于交通市政等基础设施建设，这部分投资能够产生稳定的现金流，对地方偿债形成一定缓冲，还有较大规模的债务以土地抵押的形式存在，资产变现具有很大的弹性空间，因此总体上可应对和化解个别地区的风险。

但即便如此，我们也不可掉以轻心。在地方债务中市县级债务占比较大，特别是县级财政承担了较大的民生支出，却缺乏稳定的收入来源，债务风险有向基层集中的趋势。随着土地出让以及房地产相关税收减缓，部分地方债务以及融资平台不断向银行等金融机构借新还旧，加之仍有部分隐性负债仍未列入统计口径，因此对财政薄弱地区的地方债务风险不可忽视。

中央地方财事权不对等

地方财权和事权的不对等，是造成地方债务风险积累的重要因素。1994年分税制改革后，我国省级以下并未进入真正的分税制状态，地方缺乏主体税种，一直未形成完整的地方税体系。而近年来地方承担的农业基础设施、保障房等民生支出明显加大，这在很大程度上加大了地方隐性负债的冲动。

在增值税、所得税等主体税种的绝大部分划归中央财政的形势下，地方税收对共享税的依赖度较大，尤其是在西部地区，一些地方财政高度依赖转移支付和土地出让收入，可用财力往往不足以覆盖其财政支出，这就造成了事权重心下移与财权重心上移的矛盾。这从某些地方政府不断通过信托等渠道借新还旧中可见一斑，同时增加了地方融资的成本。

如何化解地方债务风险

“新常态”下，经济增速进入中档期，包括贸易、投资等增速都可能有一定幅度的常态化的下降，这将成为化解地方债务风险的总基调。地方政府不应期望地方投资在一两年内还具有以往的增长速度，或财政收入还会出现大幅增长以减缓债务负担，而应当在增速平缓、市场相对平稳的条件下，通盘考虑债务问题，有以下几个方面：

首先，要强化地方债务硬约束。只有让地方政府发债制度变得完善和成熟，才能形成逐步剥离融资平台政府融资职能的基础，才能以利息较低的地方政府债券逐渐置换高融资成本的城投债。

其次，短期内要依靠转换融资渠道、落实抵押、实现融资渠道多元化，长远则必须从中央和地方财权关系破题，合理划分中央和地方的事权和支出责任。

最后，使地方获得与其事权相对等的财税收入，是解决地方债务问题的根本途径。预算法经过20年来首次大修后，新增加了地方政府的限额债券发行权，为减缓地方债务的风险积累提供了新的渠道。同时，新修订的预算法已经明确，将地方自发自还的债券纳入预算管理，这将是地方政府“阳光融资”的法律保障和约束。此外，地方政府还可通过政府和社会资本合作（PPP）或基础设施特许权（BOT）等方式，与社会资本展开合作，使更多的民间资本参与到新型城镇化的基础设施建设和公共投资中来。

影子银行风险

经济增速换挡进入新常态后，随着经济结构调整的持续进行，一些潜在的金融风险会逐渐显性化。虽然今年以来监管部门对影子银行和银行同业业务的监管力度加大，影子银行规模有所压缩，大量表外资产回表，但是由于小微企业仍然有巨大的融资需求难以满足，同时地方融资平台、房地产业对资金仍有一定吸引力，一些地区民间借贷依然活跃，影子银行规模仍然不小。因此，防范影子银行去杠杆、压缩表外业务，以及预防信贷结构调整中的风险滞后暴露，成为经济转型期金融工作题中应有之义。

影子银行源于金融资源错配

在现实情况下，金融供需结构性失衡，小微企业等需求群体融资可获得性低，是影子银行产生的主要根源。影子银行因此也被视作是资金供需双方在正规金融体系外的对接。

影子银行具有几种表现形式：一种是具有融资功能的非银行金融机构，包括担保公司、投资公司等，从事“地下钱庄”交易;一种是以银行理财、信托理财为代表的存款替代类金融产品，通过从表内到表外转移，脱离了监管，一定程度上存在期限错配和资金空转的现象;还有一类是大型企业利用融资的便利性，并未把资金用于实体项目发展，而是转手投进金融市场和影子银行中。由于缺乏投向以及监管的控制的缺失，部分资金进入到了产能过剩、地方融资平台等不符合产业政策的领域，还有相当部分资金在金融体系内空转，并未进入到实体经济领域，且民间借贷等影子银行的利率明显高于正规金融体系的利率，在加大实体经济融资成本的同时，也给金融体系带来了不稳定性。

深化金融改革实现供需对接

深化金融改革，增加金融供给，让资金供需实现更有效率的对接，是缓释金融体系波动的有效手段。同时，随着金融供给趋于充分，才有可能形成由市场供需决定和调节的均衡的利率价格。

如果金融供需始终处于结构性失衡的状态下，那么将不可避免地出现影子银行，并出现其利率与正规金融体系利率并存的现象，导致资金利用效率降低。我国当前着力推进的民营银行试点以及发展多层次资本市场，是金融市场化改革的重要内容，旨在解决金融体制与经济发展不匹配的深层次矛盾，提升金融体系的运作效率。同时，多层次资本市场的建设，能够有效激活民间资本，使之成为能够与实体经济互动发展的有效的产业资本，而不是以影子银行的形式存在。

另外，增加金融资源供给，不仅需要“用好增量”，還应“盘活存量”。今年多家金融机构发行了信贷资产支持证券，不仅包括大型国有控股银行，还有城商行、农商行、汽车金融公司等机构加入了发行“大军”。信贷资产证券化向常规化迈进，不仅有利于银行调整业务结构，释放出一定的贷款额度，还能将不流通的信贷资产转换为可流通的资本市场证券，吸引更多的社会资金转化为与实体项目对接的金融资本。

降低实体经济的融资杠杆率

影子银行的一个典型特征是高资金杠杆的运用，具体表现为理财、信托、银行买入返售资产等业务，增加了资金循环的环节。经济转型期的金融风险，呈现风险点增多、更加复杂的特征。民间借贷领域的风险频发，警示着我们在防范系统性风险和区域金融风险方面不能掉以轻心。

要化解影子银行风险，短期内需要整顿非标理财，规范银行的同业业务，降低杠杆率，减少刚性兑付和揽储大战、防止影子银行出现自我循环。长远则必须依赖金融改革创新以及金融供给结构的调整，优化金融资源配置，扩大正规金融体系的覆盖面，以消除金融资源供需的结构性失衡。大力发展创业板、“新三板”、区域股权交易中心等金融市场，鼓励小微企业通过股权融资、发行私募债等方式融资，扩大直接融资比例。

货币政策风险

年内货币政策继续保持平稳

当前流动性总体适度充裕，货币政策的基本取向没有改变，将继续实施稳健的货币政策，保持适度流动性，实现货币信贷及社会融资规模合理适度增长。2014年上半年货币供应量增加较快，7月份货币供应量明显减少，各界普遍担心下半年流动性将趋于紧张。未来货币政策既不会“放水”，也不会过紧，而将保持平稳运行，将根据经济金融形势变化，灵活运用公开市场操作、存款准备金率、再贷款、再贴现、常备借贷便利、短期流动性调节等工具，完善中央银行抵押品管理框架，调节好流动性总闸门，保持货币市场稳定和市场利率尽量处于偏低水平，既有利于稳增长，又可为经济结构调整和转型升级的政策目标服务。

定向调控将成重要政策取向

事实证明，定向调控符合货币政策新常态。尽管实体经济总体发展企稳，但仍不太稳定，需要加强货币政策的支持力度，但要求有更加精准的投放，继续保持流动性水平适度和货币市场稳定运行;继续优化基础货币投向，定向支持棚改、“三农”、小微等薄弱环节，促进信贷结构优化;继续发展直接融资，扩大信贷资产证券化试点，将直接融资和证券化“节省”的信贷资源优先用于支持小微等薄弱环节。必要时还可适当扩大定向调控的范围和力度。今年以来，央行先后两次实施“定向降准”政策，加强对“三农”和小微企业的支持，发挥了较好的信号和结构引导作用，通过建立促进信贷结构优化的正向激励来加大对“三农”和小微企业的支持力度。为了支持金融机构扩大对“三农”和小微企业信贷投放，央行还加大了信贷政策支持再贷款发放力度。数据显示，2014年6月末，全国支农再贷款余额1842亿元，比上年同期增加237亿元。

基础货币投放渠道积极谋变

适应新常态，基础货币的投放渠道也将发生相应变化，需要推出创新型工具。2013年推出了SLO（短期流动性调节工具）、SLF（常设借贷便利），今年又推出了PSL（抵押补充贷款），表明基础货币投放渠道正在进一步拓展和优化。随着外汇体制改革的不断深入，外汇占款维持中低位将趋向常态化，外汇占款在货币投放领域的作用将减弱，再贷款、PSL等则有望承担基础货币供应的作用。

央行综合运用货币政策工具

正回购、逆回购、SLO、SLF等工具的使用，确保货币市场利率水平处于相对合理稳定的水平。央行还采用了定向降准、结构性信贷引导资金投向，提升央行货币政策的主动性，也符合宏观调控要“喷灌”、“滴灌”的要求。同时，为弥补中长期利率工具的不足，央行通过推出PSL工具以完善中期利率政策，旨在降低社会融资成本。在打造我国货币市场“利率走廊”的同时，引导稳定的新常态货币政策预期，推动我国经济结构转型稳步发展。

“定向宽松”货币政策预期更长

作为货币政策新常态的“定向宽松”，其存在的时间会比市场预期的更长，其中一个关键因素是小微企业的重要性在上升，小微企业不仅解决了更多人的就业，而且通过市场化的方式拉动了经济增长，提高了增长质量，甚至可成为中国经济持续发展“发动机”更新换代的升级动力。在2014年经济增速放缓的背景下，1至8月城镇新增就业仍达到970多万人，与2013年同期相比增加10多万人，创业拉动就业效果十分显著，这也是今年以来中央采取多项措施着力降低小微企业融资难、融资贵问题的重要原因。要使小微企业逐渐发展壮大，使我们国家的经济细胞健康成长，需要定向宽松政策保持较长时间，而非仅仅作为暂时的过渡，并须加强对小微企业的政策支持力度。9月17日，国务院常务会议强调，小微企业是发展的生力军、就业的主渠道、创新的重要源泉，并从简政放权、税收减免、融资支持、财政和专项资金支持等方面部署进一步扶持小微企业发展推动大众创业万众创新的措施。

（作者单位：中国人民银行海西州中心支行）