关于完善人民政协协商民主制度和机制建设的几点思考

吴平魁

[内容提要]人民政协是协商民主的重要渠道和基本实现形式，完善人民政协协商民主制度和机制建设对于健全我国社会主义协商民主制度，促进我国社会主义民主政治的发展意义重大。要保证人民政协在协商民主中的重要价值得以充分体现，必须完善人民政协的组织形式，优化人民政协的主体构成；使人民政协政治协商的内容充分反映我国民主政治改革与发展的现实需要；人民政协政治协商的形式、程序和组织实施工作要符合人民政协实现政治协商职能的现实要求。

[关键词]人民政协；协商民主；协商主体；协商内容；协商形式与程序

人民政协是协商民主的重要渠道和基本实现形式。中共十八大报告对人民政协在协商民主制度中的地位以及人民政协实施协商民主的多种形式等做了深刻的论述，对发挥人民政协在协商民主中的作用提出了具体的要求。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对人民政协协商民主问题又做了进一步的论述。

人民政协是我国特有的实现协商民主的政治组织和民主形式，与其他协商民主形式和渠道相比，具有独特的优势。人民政协的性质、功能以及60多年的政治协商实践，都为其开展协商民主提供了深厚基础和丰富资源。但我们仍需看到，人民政协有效发挥协商民主作用，无论在理念上还是在形式上，都面临诸多挑战，有一个深化和拓展的过程。[1]本文仅就人民政协协商民主制度和机制建设中的几个具体问题谈一点认识和建议。

一、人民政协的组成要充分体现人民政协作为协商民主重要渠道和基本实现形式的这一重要价值

人民政协是协商民主的重要渠道和基本实现方式，这是对人民政协在我国协商民主实践中地位与作用的基本定位。多年以来，在中国共产党领导的多党合作和政治协商这一基本政治制度的框架下，人民政协积极履行职能，其政治影响力和社会影响力日益增强。可以说，人民政协作为协商民主的重要渠道和基本实现方式，既是我国民主政治的一种制度设计，也是我国民主政治改革和发展的必然结果，当然，也体现着我国协商民主理论和实践发展的重要成果。要保证人民政协在协商民主中的重要价值得以充分体现，首先必须完善人民政协的组织形式，优化人民政协的主体构成。当前，在人民政协主体构成的完善方面重点要做好以下两方面的工作：

（一）不断推进人民政协界别设置的合理化。根据政协章程，人民政协的成分构成是以不同的界别来体现的。政协界别设置的原则和目标是要充分体现广泛性和包容性，通过各个界别的广泛参与来实现各社会阶层的利益表达，反映各社会阶层的利益诉求，最终实现团结和民主这两大主题。从目前各级人民政协界别组成的情况来看，基本上反映了我国当前社会结构和社会分层的现实情况，总体上看是合理的。但面对我国经济与社会快速发展的实际以及变动着的社会关系和日益复杂的社会矛盾，关注人民政协界别设置的改革仍然是政协工作的一个基本方面。

第一，人民政协要建立长效工作机制，把促进政协界别的合理化作为一项基础性的工作。人民政协界别的设置是根据不同时期和不同历史阶段的社会结构和社会分层情况的变化决定的，当然也要随着这些因素的变化不断地做出调整。“政协成立以来的60多年中，界别变化的确在一定程度上反映了社会阶层的变化。1954年全国政协设立了具有特定历史印记的‘合作社界别。1978年，合作社界别被取消，增加了体育界别。第六、第七届全国政协，增加了中华全国台胞联谊会和港澳同胞界别。及至第八届政协将原来的‘港澳同胞界分为‘香港同胞界和‘澳门同胞界，而由于改革开放的背景，第八届政协还增设了经济界别。”[2]2006年颁布的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》曾提出：“要适应改革开放和经济社会发展的实际情况，研究并合理设置界别，扩大团结面，增强包容性。”当前，各界对人民政协界别的设置已经有很多的研究，提出了许多有价值的改革意见与建议，有关部门应认真研究这些意见和建议，重视人民政协界别的设置问题，积极探索人民政协界别设置和调整的规律，总结人民政协界别设置和调整的原则，保证人民政协的界别设置能够真正体现政协的宗旨。

第二，在继续保持精英化的同时，适当吸收平民阶层的加入。人民政协成员构成的精英化是历史形成的，也是人民政协的重要特点。从我国目前的基本政治架构来看，尚未有彻底改变政协精英化特征之必要。但我们又必须注意到，在新的历史条件下，我国的社会经济状况已经发生了巨大的变化，利益格局和阶层关系呈现出新的特点，平民阶层与富裕阶层的疏离与隔膜情况日显突出，平民阶层与富裕阶层之间的对话尤其显得重要，保证一定数量的平民阶层的代言人直接参与人民政协的协商民主过程，表达平民阶层的政治期待和基本利益诉求成为十分必要的事情。因此，可以考虑在政协的界别设置方面增加一些能够保证社会底层成员参与的特殊界别。

（二）适当控制政府官员和企业家委员的比例。从目前各级政协委员的构成来看，政府官员的人数占据了较大比例。政府官员在政协组成中保持一定比例是必要的，一方面政府官员作为一个特殊的群体，也应该关注他们的利益表达，另一方面，政府官员都直接或间接参与政府决策，熟悉政府决策的内容和过程，他们所提出的参政议政的意见和建议更具有针对性和可操作性。实践中，许多有较高质量的提案，特别是党派组织的提案大都是由委员中的政府官员提出或由他们主持完成的。但是，我们必须注意到，人民政协的基本职能当中，民主监督是一个重要的方面，而对政府权力的监督又是政协民主监督的主要内容。据此，政协委员的构成中如果政府官员的比例过高，会对政协民主监督职能的实现带来不利的影响。

此外，在目前各级政协委员的构成中，各类企业家的人数不断增多。政协中企业家委员比例的增多是多种原因造成的。我们不否认一定比例的企业家在政协组织中的重要地位和作用，但更要关注过多企业界人士进入政协组织后对平等政治协商带来的负面影响。如前所述，人民政协是协商民主的重要渠道和基本实现形式。政协为各种社会成分和社会力量提供了一个平等协商的平台，政协委员以不同的社会身份参与政治协商，表达各自所代表的社会阶层的政治诉求，维护本阶层的利益，这也正是人民政协组织的本质和其存在的意义。但我们必须注意到，在新的历史时期，在坚持和发展社会主义民主政治制度的前提下，我们对人民政协本质的认识应该有更高的境界，对作为政协主体的政协委员的地位和作用的理解应该更加深刻和全面。笔者认为，在新的历史条件下，政协委员参加政协活动，一方面要保持其自利性，即切实反映和维护各自社会阶层的利益；另一方面应凸显其公共性，即积极的主张社会公共利益，维护广大人民群众特别是社会弱势群体的权益。企业家是比较特殊的社会群体，企业的营利性特点决定了企业家群体的自利性，特别是当企业利益与社会公共利益发生冲突的时候，这种自利性会极端的表现出来。我们主张控制企业家在政协委员中的比例，正是要避免企业家的这种自利性在政治协商中的过度扩张，所造成的对人民政协政治协商平等性和有效性的危害。

二、人民政协政治协商的内容要充分体现我国民主政治改革与发展的现实需要

人民政协的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。人民政协的协商内容主要是通过政协的政治协商职能体现出来。政协章程对政协政治协商的主要内容有明确规定，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》又对政治协商的内容做了概括，明确指出，人民政协政治协商的主要内容是：国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题；各党派参加人民政协工作的共同性事务，政协内部的重要事务以及有关爱国统一战线的其他重要问题。《意见》着眼于新世纪新阶段人民政协政治协商的新形势新任务，在总结长期以来特别是近年来人民政协政治协商实践经验的基础上，明确了人民政协政治协商的内容，为参加人民政协的各党派团体、各族各界人士通过政治协商发挥作用提供了更加广阔的舞台，也对人民政协履行政治协商职能提出了更高的要求。[3]

当前，根据我国民主政治发展的趋势，以及人民政协政治协商工作的实践情况，在人民政协政治协商的内容方面有以下3个方面的问题需要引起注意：

（一）经济、文化和社会生活等方面的协商议题较多，而政治方面的协商议题较少。如前所述，人民政协政治协商的内容是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题进行协商。但从目前各级政协政治协商的现实情况来看，其协商的内容更多地是集中在经济、文化和社会生活方面，政治方面的议题不多。当然，改革开放以来，我们长期坚持以经济建设为中心的发展战略，政协工作配合这一国家发展的战略重点，更多地关注经济建设中的问题，更多地以经济问题作为政治协商的内容是必要的。另外，文化问题和社会问题更加切近人民的生活，在政协政治协商中更多地关注这方面的问题是顺理成章的。但必须注意到，在我国经济与社会发展到新的历史时期，我国的经济建设取得伟大成就的时候，政治问题日益凸显出来。这不仅仅是因为政治问题作为一种上层建筑的独立存在应当受到关注，更重要的是因为在当前政治问题已经成为影响和制约我国经济与社会可持续发展的关键因素，许多政治问题迫切需要研究和解决。因此，在人民政协政治协商的内容中，应该更多关注政治方面的议题，通过政治协商解决我国民主政治发展中的重大问题，为我国政治、经济、文化与社会的协调发展做出努力。

（二）协商议题的选取以及进行协商的过程，更多地体现的是协商的形式，而实质性的协商体现不够。近年以来，各级人民政协在履行政治协商职能的过程中，更加注重规范化、制度化建设，在政治协商的内容方面，严格按照政协章程关于政治协商内容的规定以及《中共中央关于加强人民政协工作的意见》对人民政协政治协商内容的概括来安排和确定政治协商的内容。中共地方党委也对人民政协的政治协商工作更加重视，有些省（市）区的中共党委还制定了专门规范政治协商工作的地方规则，比如，广东省在2011年就出台了全国第一部省级政治协商规程。但从目前人民政协政治协商的具体实践情况来看，关于政协政治协商内容的安排，形式性的议题安排较多，实质性的协商较少。也就是说，在人民政协的政治协商内容和议题的安排方面，更多地是关注了协商的形式和过程，真正对协商内容和议题的实质性对话并没有充分体现出来，有些所谓协商议题（比如有关人士安排问题等）其实更多是情况通报的性质。

（三）中共关注和提出的协商议题较多，其他协商主体关注和提出的协商议题较少。人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，只有坚持和依靠党的领导，才能正确地履行职能，更好地服从和服务于党的中心工作，在国家政治生活中发挥重要的作用。坚持中国共产党的领导，是政协工作的政治前提。人民政协的政治协商，从某种意义上说就是中共作为执政党就一些重大问题与包括民主党派在内的其他协商主体在政协组织中进行的协商，中共在政协组织中的主导地位，决定了人民政协的协商议题主要由中共提出。但人民政协是中国共产党领导的各党派、各团体、各民族、各阶层大团结大联合的组织，在人民政协的政治协商中由包括民主党派在内的其他协商主体提出协商议题也是人民政协开展政治协商的应有之义。政协章程第二条第二款规定：“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会可根据中国共产党、人民代表大会常务委员会、人民政府、民主党派、人民团体的提议，举行有各党派、团体的负责人和各族各界人士的代表参加的会议，进行协商，亦可建议上列单位将有关重要问题提交协商。”由此可见，由包括民主党派在内的其他协商主体提出协商议题也是政协章程的要求。

当前，我国经济与社会正处于大发展大变革的时期，各种新的社会阶层和社会力量不断生成。目前人民政协的协商主体已经发展成为包括中国共产党在内的9个政党、56个民族、5大宗教、34个界别，60多万政协委员的具有广泛代表性和巨大包容性的重要政治力量。[4]作为爱国统一战线组织的人民政协在新的历史条件下面临新的课题。团结各种政治力量，协调各种利益关系成为人民政协的重要任务。因此，在人民政协的政治协商中更加关注包括民主党派在内的其他协商主体的意见和主张，重视这些协商主体的协商议题，充分调动他们的积极性和主动性，对于人民政协事业的发展意义重大。

三、人民政协政治协商的形式和程序要符合人民政协实现政治协商职能的现实要求

人民政协政治协商的形式是开展政治协商活动的重要载体，人民政协成立以来，不断根据形势和任务的要求积极探索履行政治协商职能、发挥政治协商作用的新形式，并使这些形式日益规范化。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》对人民政协在实践中的政治协商形式进行了科学总结，明确规定8种主要形式：即政协全体会议、常务委员会会议、主席会议、常务委员专题协商会议、政协党组受党委委托召开的座谈会、秘书长会议、各专门委员会会议、根据需要召开的政协内部各组成单位和各界别代表人士参加的协商会议。

人民政协政治协商的程序也在人民政协的发展过程中不断完善，目前已经形成了较为规范的程序系统。其中协商议题的提出和确定、协商活动的安排、协商活动的进行、协商成果的报送、意见建议的处理及反馈5个环节是人民政协政治协商的主要程序。[5]

中共十八大报告对人民政协政治协商工作提出了新的更高的要求。在新的历史条件下，人民政协政治协商的形式和程序也要不断创新和完善，以适应政治协商内容不断发展变化的要求。当前，在人民政协政治协商的形式和程序的改进方面需要做好以下工作：

（一）巩固和完善既有政治协商形式，探索和实践适应新时期要求的政治协商新途径新方式。现有的8种政治协商形式是人民政协长期实践经验的总结，是人民政协的宝贵财富，所以，一定要坚持并不断完善这些形式。同时，要根据我国民主政治发展的现实要求，努力探索和实践人民政协政治协商的新形式和新方法。近年以来，各级政协在政治协商的实践中已经做了许多探索，形成了许多好的经验和做法。比如，立法协商，即在人大立法过程中的协商；听证会协商，即在地方行政决策中以听证会的方式听取意见等等，都是值得肯定的协商形式。这些新的协商形式的发展和完善必将使我国人民政协政治协商的形式更加丰富和多样化。

（二）强化程序意识，切实保证协商程序的科学化和规范化。如前所述，人民政协在不断地发展中已经形成了一套较为系统的协商程序。认真的坚持和遵守这些程序，同时不断地推进人民政协政治协商程序的科学性和规范性是保证人民政协政治协商有效开展的基本保证。

一要强化程序意识，树立程序民主的理念。程序化是民主政治发展的重要原则和逻辑要求，也是现代政治文明的特征和体现。民主就是按程序办事，程序民主是制度文明的标志。因此，在完善人民政协政治协商程序方面，首先要树立程序意识，充分认识协商程序在人民政协政治协商工作中的独立价值。

二要切实保证协商程序的科学性和规范性。政治协商程序的设计和安排要适应协商内容和协商目的的需要，努力体现政治协商的现实特点，充分反映人民政协政治协商的规律，只有这样，才能实现政治协商程序的科学性，从而也才能更好地保证人民政协政治协商的有效性。另外，还要注意协商程序的规范化工作，通过制度建设，使业已成熟和定型化的协商程序转化为具体的制度规范，成为具有普遍约束力的规范性文件，并使其系统化、体系化。

参考文献

[1]李红梅.试析人民政协发展协商民主的创新空间[J].中国政协·理论研究.2012（4）

[2]林 衍.社会发展了，政协界别调吗？[N].中国青年报.2012-03-10（01）

[3][5]全国政协办公厅研究室编.中共中央关于加强人民政协工作的意见学习读本[M].北京：中国政法大学出版社，2006

[4]刘佳义.大力发展社会主义协商民主[J].中国政协·理论研究.2012（4）

基金项目：荣获2013年陕西省人民政协理论与实践研究会征文一等奖。

责任编辑/汪 洋