乡—城流动人口子女教育融城的行动机制

庄西真

摘 要 从利益相关者角度出发，乡-城流动人口子女教育融城过程中涉及各级政府、相关学校等七大利益方。根据各主体在合法性、权力性和紧急性三个维度上的水平高低，将七大利益方划分为义务主体、反馈主体、实施主体和平衡主体。这四大主体在行动机制中以各自的职权扮演着不同角色，共同构建起乡-城流动人口子女教育融城的行动机制。

关键词 乡-城流动人口子女；教育融城；利益相关者；行动机制

中图分类号 G521 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2014）34-0053-05

在我国城镇化过程中，受种种制度性障碍、教育资源的有限性和稀缺性以及流动人口工作、生活的流动性等因素的影响，乡-城流动人口子女往往难以顺利进入城市学校就读，即使进入城市学校就读也难以正常融入其中，由此衍生出一系列的矛盾，引发了社会广泛而持久的关注。因为乡-城流动人口进城、融校牵扯多方面的群体、组织，本文旨在通过剖析流动人口子女教育融城过程中涉及到的相关利益主体的行为方式，构建矛盾消解与协同合作的基本框架与运行机制。

一、利益相关者理论及乡-城流动人口子女教育融城利益相关者的分类

利益相关者理论（Stakeholder Theory）是20世纪60年代左右，由美国、英国的企业管理研究者提出并逐渐传播开来的。与以往的股东至上的企业管理理论不同，该理论认为任何一个公司的发展都离不开各种利益相关者的投入与参与，如股东、债权人、雇员、消费者、供应商等，企业不仅要为股东利益服务，同时也要保护其他利益相关者的利益。在关于利益相关者的几十种定义中，以美国著名经济学家弗里曼1984年出版的著作《战略管理——利益相关者方法》（Strategic Management：A Stakeholder Approach）对“利益相关者”的定义最为经典。该定义指出，“一个利益相关者是任何一个影响公司目标完成或受其影响的团体或个人。利益相关者包括雇员、顾客、供应商、股东、银行、政府，以及能够帮助或损害公司的其他团体”[1]。

利益相关者理论的核心是要以系统的观点彻底审视与某事件或组织运转有关的利益方及其行为特征，并以这些特征为基准建立主体正常运转的行动机制。利益相关者理论虽然起源于企业管理领域，但其蕴含的管理思想却指引着各类主体对环境的系统审视、博弈协调、权变探索。就乡-城流动人口子女教育融城而言，由于其涉及主体、行动模式、利益规格等的多元性，流动人口子女教育融城往往涉及到多类型的利益主体。利益相关者理论中的合法性、权力性、紧急性等维度便于梳理和分析乡-城流动人口子女教育融城利益相关者行为，对不同利益相关者进行识别、分类和排序。

美国学者米切尔曾指出，利益相关者理论需要解决两个核心问题：“一是利益相关者的识别（Stakeholder Identification），即谁是企业的利益相关者；二是利益相关者的特征（Stakeholder Salience），即管理层依据什么来给予特定群体以关注。”[2]从问题解决的角度出发，分析流动人口子女教育融城利益相关者及其关系与行动机制同样需要回答两个问题：一是哪些群体、组织和个人是流动人口子女教育融城的利益相关者？二是流动人口子女教育融城这一过程应以怎样的标准来关注特定群体的问题？可以借鉴米切尔提出的评分法（Score-based Approach），从三个属性上对乡-城流动人口子女教育融城可能的利益相关者进行评分，进而明确乡-城流动人口教育融城的利益相关者。这三个属性分别是合法性（Legitimacy）、权力性（Power）以及紧急性（Urgency）。其中，合法性是指某一群体（或个人、组织）是否被赋予法律和道义上的或者特定的对于流动人口子女教育融城的索取权；权力性是指某一群体（或个人、组织）是否拥有影响流动人口子女教育融城的地位、能力和相应的手段；紧急性是指某一群体（或个人、组织）的要求能否立即引起流动人口子女教育融城决策者的关注。根据米切尔的评分法，作为乡-城流动人口子女教育融城利益相关者，至少要符合以上一条属性，也即或者是流动人口子女教育融城拥有合法的索取权，或者能够很快地引起决策者的关注，又或者能够对流动人口子女教育融城决策施加压力，否则不能成为其为利益相关者。

依照弗里曼赋予利益相关者的广义定义，将乡-城流动人口子女教育融城利益相关者定义为那些影响流动人口子女教育融城目标实现，并且能被流动人口子女教育融城目标实现过程中采取的各种行动影响到的任何个人和群体。根据对流动人口子女教育融城过程的分析，综合判断不同利益主体在合法性、权力性、紧急性三个属性维度上的表现，有关的利益相关者可以被分为以下三类，见表1。

“乡-城流动人口子女”是教育融城的主体，教育融城工程的启动也是为了从教育领域切入到其社会化的进程当中，帮助其实现个人发展及其与城市生活的融合。所以流动人口子女自然具有融城行动的合法性；但是鉴于流动人口子女本身属于弱势群体，其利益诉求往往得不到关注，仅有的诉求渠道往往只集中在人大代表的呼吁及媒体的曝光上，并不能确保其作为利益主体的权利，故具有低权力性；流动人口子女教育融城的推进往往是因为这一群体的确受到了不公对待而产生了一系列社会问题，甚至威胁到了社会稳定。乡-城流动人口子女教育融城是其社会融入的前提和主要组成部分，政策的颁布也往往会倾向于教育融城领域。所以流动人口子女也应拥有紧急性特征。

各级政府是流动人口子女教育融城的决策主体。各级政府颁布的诸如“两个为主”的相关政策也为流动人口子女接受教育提供了实施框架和指导方向。所以，鉴于政府这一主体的特殊性，其自然具有利益相关者的高合法性和高权力性。但是政府是一个公共服务机构，其所管辖的领域涵盖了社会生活的各个方面，教育领域，尤其是流动人口子女教育融城问题更是其中的一个小板块。这个板块能否引起决策者的危机感，实在是应该打个问号。事实上，流动人口因“流动”所产生的问题绝不止教育上的缺失，流动人口子女教育融城问题往往是流动人口主体社会适应与融入进程的缩影。这也就决定了各级政府作为利益相关者的紧急性维度较低。

流入地学校指的是接收乡-城流动人口随迁子女的学校。由于学校是实施教育的主要单位，也是随迁子女教育融城的主要平台，凭借其法律赋予的权利和拥有的影响流动人口子女教育融城的地位、能力和相应手段，故具有高水平合法性和权力性。接收乡-城流动人口随迁子女的各级各类城市学校往往是随迁子女教育融城的主要机构和呼吁方，因为这涉及到学校发展的相关利益，包括资源的投入与获取、学校教学水平的提升、教师的分配等各项事务，其中，往往还背负道义与社会责任的“包袱”。尽管利益取向各有不同，但不可否认的是其作为随迁子女教育的实施主体具有对政策的敏感性，政府的决策也会充分考量学校的规模、功能与区域教育发展的平衡。故相关学校具有高水平的紧急性。

公益团体是伴随流动人口子女教育融城过程中产生的社会支持系统。这一团体是一系列以公益服务为特征的群体（或组织）的总称，其目的是为乡-城流动人口子女通过教育实现社会融入提供行动支持和资源支持。常见的如各高校对口服务的志愿者团队、社会公益爱心基金、教育专项资助基金、社会心理志愿者服务团队等。公益团体具有公益性、自发性、非政府性等特征，因此，其影响难以上升到宏观层面。综上，公益团体在合法性、权力性和紧急性三个维度上都具有低水平特征。

教育服务机构主要指以营利为目的的从事教育培训事业的服务机构。这一机构的特点是“营利性”。其是市场经济背景下教育产业化的成果，是教育普及与质量提升的重要实施主体。教育培训市场为学有余力、家有余财的个人和组织提供了继续教育的多元化选择，为终身教育社会的构建搭建了更为广阔的平台。教育服务机构能够为乡-城流动人口随迁子女提供必要的教育产品，进而提升其生存发展能力，以较高的人力资本换取顺利的城市社会融入和更高的社会地位。但是，鉴于教育服务机构资金独立、市场化运营特点，其在利益相关者合法性与权力性上只能处于中等水平，而在紧急性方面更是无法对决策者产生明显影响。从某种程度上说，教育服务机构更像是对决策者决策结果的呼应。

社会公众的作用更多地偏向于舆论效应。基于个人偏好的观点表达将形成关于随迁子女教育融城问题的舆论导向，而个人偏好的多元性也就决定了舆论场的复杂性，往往会由一种观点形成主导，或几种观点“势均力敌”。由于舆论的产生属于非正规行为，是公民言论自由的产物，且具有多样性和公共性，故在合法性和权力性上处于较低水平。但是，舆情也可表现出急迫性，即涉及的往往是近在眼前而迫切需要解决的问题，如果能形成规模且以一定的形式组织起来，是可以对决策层产生有效影响的，所以在紧急性上表现出中等水平。如随迁子女就地参加高考政策的出台就与舆论的持续关注以及每一次单独事件的报道有着紧密联系。

“子女家庭”指的是除流动人口子女外的主要家庭成员，狭义的指子女的法定监护人，一般指其父母。这一群体对其子女教育融城的影响十分重要，子女往往是父母维系关系的主要纽带，是其在城市里打拼的动力。尤其是对出身农村的进城务工人员，孩子的生活与教育质量往往决定了这个家庭的未来。在孩子还未成年以前，根据法律父母拥有对孩子的监护权，更有抚养的义务，这其中就涉及到保障孩子接受九年制义务教育和支持孩子接受更高层次教育。凡此种种，都决定了父母具有利益相关者的合法性特征。同样，由于进城务工父母被社会赋予“流动人口”这一标签（这一标签往往还包括一些附属含义和称谓，如“农民工”、“农村人”、“乡巴佬”等），所以这一群体属于社会弱势群体，拥有低权力性。此外，当家庭失去了对其子女接受教育（尤其是义务教育）的支持，他们也就自然被排除在了城市教育系统乃至城市社会生存系统之外，重新成为“流动人口”标签下的个体，所以家庭成员应被赋予利益相关者的“紧急性”特征，即当家庭成员不再为孩子提供教育支持，那么很大程度上将威胁到孩子将来的成长，如果乡-城流动人口子女不能在城市里接受教育、通过接受城市的教育融入城市，成为游离于城市生活之外的“异乡人”，他们就不会认同城市，对城市发展也不利。

构建流动人口子女教育融城的行动机制，要参考上述对各利益相关者在三个维度上的水平分析，明确利益主体在行动机制内应有的角色和责任，理清行动关系，从而为随迁子女教育融城的实现提供适合的制度与路径。

二、乡-城流动人口子女教育融城行动机制的构建：博弈与协同

实际上，乡-城流动人口子女教育融城的各利益主体各有自己的关切，他们之间存在利益的冲突，这些冲突体现在资源总量的确定性与如何分配的矛盾、问题的出现与政策迟滞的矛盾、舆论导向与政策反向的矛盾、政策颁布与政策执行效果的矛盾等方面。但是，冲突归冲突，在利益博弈的进程中，协同并进是主流，问题解决是根本。当利益博弈上升到社会发展层面时，协同与博弈并存的行动机制就会随着问题与利益主体层次的提升而产生，这是全社会对问题解决的诉求，也是各利益主体在繁复的博弈中寻求相对平衡的某种妥协。在博弈与协同中创设行动机制，即使不是解决乡-城流动人口子女教育融城问题的万能之策，也能为问题解决提供行动框架和方向指导。

一如上述，三个维度上各利益主体各有不同水平的表现。根据三个维度的内涵，将合法性水平高的利益主体称为“义务主体”，即该主体无论是道义上还是义务上都有解决流动人口子女教育融城问题的动机与责任；将权力性水平高的利益主体称为“实施主体”，即该主体拥有解决流动人口子女教育融城问题的能力和资源；将紧急性水平高的利益主体称为“反馈主体”，即该主体作为行动的直接或间接对象应对行动作出合理的反应以指导行动的开展。三个维度水平均不高的称之为“平衡主体”，即这些主体往往可以起到利益平衡的作用，尤其是在问题处于尖锐环节时，一方或多方的作用会传导至实施主体导致相关政策的出台。例如，公益团体主要平衡问题的出现与政策迟滞的矛盾，社会公众主要平衡舆论导向与政策反向的矛盾，教育服务机构主要平衡资源总量的确定性与如何分配的矛盾。以此为基准，可以对各利益主体的角色权重进行分配，以突出该主体的主要角色，见表2。四种利益主体角色之间的关系见图1。

行动机制的构建将立足于四大利益主体间的关系，以各利益相关者权责利的基本情况为指导，落脚于机制的系统化和可行性。如图2所示，在这一行动机制中，流入地学校是核心，是反馈、实施、义务主体的共同作用点，是平衡主体的间接作用点。其中，包含多个回路，这些回路因作用强弱和实施主体的不同可以分为两类基本回路：一是“直接作用回路”（图2中实线箭头），表现为作用关系强，利益冲突较为明显，协同作用需要明显加强。包括“政府-流入地学校-随迁子女”回路、“政府-流入地学校-子女家庭”回路、“流入地学校-随迁子女-子女家庭”回路、“政府-随迁子女-子女家庭”回路；二是“间接作用回路”（图2中虚线箭头），表现为作用关系相对较弱，利益冲突相对不明显，主要为“直接作用回路”服务，包括“流入地学校-子女-子女家庭-教育服务机构”回路、“社会公众-随迁子女-流入地学校-各级政府”回路、“社会公众-子女家庭-流入地学校-各级政府”回路等。在直接作用回路中，政府是主要行动实施者，主要通过颁布政策的方式引导资源的分配。政府直接作用的对象包括学校、随迁子女和子女家庭，每一项政策的出台都会直接影响到随迁子女公平享受教育资源、接受教育待遇的水平。在这里，政府是行政部门的代名词，这一名词的背后包含着诸多职能部门。在政府统一领导下，教育、公安、工商、劳动、物价、财政等各部门应密切配合，齐抓共管，将流动人口子女在城市就学作为流动人口综合管理中的重要内容，多层次、多渠道地解决问题[3]。对于流动人口子女教育融城政策的决策主体和执行主体来说，在制定和执行相关流动人口子女教育政策时，既要兼顾国家宏观的价值导向，同时，还要兼顾相关利益群体的价值诉求，因此，对于政策的决策主体和执行主体来说，最关键的是如何协调宏观和微观的价值诉求，实现真正意义上的价值融通[4]。流入地学校也是行动的实施者，但更多的是政策的执行者。接受流动人口子女入学的城市学校执行的自由度主要体现在学校内部的管理与教学中。流入地学校对随迁子女的教育关怀是随迁子女公平享受教育资源的直接体现，也是决定政策执行质量的“前线”。学校是各类矛盾的集合点，也是矛盾解决的关键点，城市中各级各类学校不仅是流动人口子女教育融城的实施者，更要扮演各利益相关方沟通者的角色，以引导各利益主体的利益表达并疏通其利益诉求。流动人口随迁子女及其家庭往往是命运共同体，在利益诉求上具有同向性。但是，二者间存在子女对接受教育的诉求与家庭无法提供教育支持的矛盾，而这种矛盾也终将反映到城市宏观经济社会层面与政府政策层面，激发政府对所辖地区教育的发展规划、规模、均衡与质量的重新考量。在间接作用回路中，社会公众、教育服务机构与公益团体以自身的职能特征为支点，在利益平衡中发挥各自的作用。如社会公众将扮演舆论监督作用，为问题的激化与矛盾的消解提供舆论导向；公益团体将通过为随迁子女无偿提供非正规教育服务来逐步化解“教育鸿沟”带来的学生社会融入问题；教育服务机构以营利为导向，为有条件的随迁子女或家庭提供额外的教育服务，满足人民群众日益增长的对多元化教育产品的需求。但平衡主体的平衡作用只是行动机制中的外围效果，起行动主导的仍然是城市学校、随迁子女、子女家庭和政府间的利益博弈与协同。

在现实当中，乡-城流动人口子女教育融城的行动机制往往比纸面上分析的更为复杂，这种复杂性体现在主体行动往往不是简单的线性关系，而是复杂的多主体交互关系。抽象出的七大主体虽然涵盖了流动人口子女教育融城绝大部分的利益主体，但随着经济社会的发展与随迁家庭多元化的趋势，还会产生其他有影响力的利益主体。但是，无论何种行动机制的构建，政府的顶层设计、相关学校的政策执行与管理创新、随迁子女及其家庭的社会融入必将处于利益博弈的中心位置，有关问题也将伴随着三者间矛盾的消解和协同元素的不断增长而逐步得到解决。

参 考 文 献

[1][美]R·爱德华·弗里曼.战略管理—利益相关者方法[M].上海：上海译文出版社，2006：2.

[2]Mitchell，Bradley R. Agle and Donna J. Wood： Toward a Theory of Stakeholder Identification and Salience： Defining the Principle of Who and What Really Counts[J].The Academy of Management Review，Vo1.22，No.4，1997.

[3]许传新，陈国华. 流动人口子女教育的社会支持因素分析[J].青年研究，2004（4）：13-17.

[4]孙翠香. 流动人口子女教育政策分析[J].教育学术月刊，2009（1）：7-11.