解决新生代农民工“半市民化”困境的对策分析

张玉鹏

摘 要：新生代农民工“半市民化”问题是典型的中国特色问题，应该从历史的角度客观看待这一现象，其演变历程伴随着城乡二元制度的发展而曲折多变。由于制度缺陷和新生代农民工自身资金困难、素质障碍、资本存量缺失，使新生代农民工市民化陷入权利、物质、人力和社会资本等多重资本贫乏的困境。只有用新的理念，用改革和发展的办法，采取多予、少取、放活和扩容的措施，强化政府外部“赋能”与新生代农民工自身“增能”，才能最终实现新生代农民工角色的转型，加快新生代农民工市民化的实现。

关键词：新生代农民工；半市民化；市民化；困境

中图分类号：D412.6 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）02-0042-04

根据国家统计局发布的2012年全国农民工监测调查报告，在所有外出农民工中，新生代农民工即改革开放之后出生的外出农民工的比例超过了一半，占到 59.3%。按照全国农民工总量26 261万人来推算，新生代农民工的数量已经达到15 573万人。随着老一代农民工因年龄原因逐渐返回家乡，新生代农民工已经成为了我国经济社会发展的主力军。受成长的时代背景、社会环境以及自身经历的影响，新生代农民工在思想观念、人格特征、行为方式等方面与老一代农民工有着很大的差别，并表现出强烈的市民化意愿与需求。然而，由于种种原因的束缚，新生代农民的市民化进程却步履维艰，“半市民化”的困境使他们在给城市发展做出巨大贡献的同时，自身却难以享受城市发展带来的成果，成为了游离于城乡社会边缘的“两栖人”和“非工非农”的尴尬群体，给我国经济发展与社会稳定带来了一系列严重的问题。

一、新生代农民工“半市民化”问题的演变历程

农民工市民化包含了两个过程：第一个过程是农民从农村转移出来，在城市从事非农产业，从而完成职业的转变；第二个过程是转移出来的劳动者在城市逐步沉淀，从而实现其市民化，并与城市市民逐步融合。对于大多数国家而言，这两个过程是同时进行的，劳动力在实现职业非农化转变的同时就完成了身份的市民化转换。然而在中国，由于城乡二元经济体制的存在，使得我国农村剩余劳动力转移的两个过程是截然断开的，农村劳动力在完成第一步非农化的职业转变之后，并不能顺利的完成第二步由农民向市民的身份转换，形成“半市民化”的特殊现象。而“半市民化”是典型的中国特色问题，应该从历史的角度客观看待这一现象。

1.改革开放之前，农民工市民化的“由松到紧”时期（1949—1977）

新中国成立初期，为适应加快推进工业化进程的需要，国家实行让农村居民可以向城市进行自由迁移的政策。为此，大量的农村居民走进城市转变为工人和城市居民，身份待遇和城市居民平等，实现了真正的市民化。1949—1957年间，我国城镇人口所占比例由10.6%上升至15.4%，年均增长0.6%。然而在那个时期，农村生产力仍然徘徊在落后阶段，城市发展速度也较为缓慢，提供的就业机会也没有相应增加。因此，到1958年，为减轻城镇农产品供给压力、保障工业化快速推进，我国在城乡之间建立了严格分割的二元户籍制度，将城乡居民分为“农业户口”和“非农业户口”，并对农村人口“农转非”实行严格管制，固化了各种经济社会关系和公共福利关系，严格约束农业人口向城镇流动。当时的中央政府颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，从法律上否定了1954年宪法规定的中国公民有居住和迁移的自由，这一法律规定要严格控制农村人口向城市迁移，由此，乡城分离的户籍体制也正式形成，也直接导致中国从1962年到1980年长达近20年的城镇化“停滞期”。这一时期，除了升学、参军及行政调动，几乎没有农村人口向城市流动，即使有部分农民进入城市，也很难取得市民身份和市民待遇，其“半市民化”状况开始显现。

2.改革开放初期，即农民工市民化重启并逐步深入发展时期（1978—1991）

1978年，我国开始推行家庭联产承包责任制，提高了农村劳动生产率，使得实际上在人民公社时期就存在的农村剩余劳动力问题“显性化”。1984年，全国粮食生产全面过剩，推行了30年之久的农产品统购统销政策全面动摇；中国废除了人民公社制度，进一步放开了农村大一统的管理体制，农民获得了较大程度的自主权。家庭联产承包责任制的推行和人民公社制度的废除，一方面使乡镇企业蓬勃发展，另一方面也为城市国有企业的改革提供了良好的制度示范效应，打破了“铁饭碗”式的就业体制。这些都为农村剩余劳动力向城镇的大规模转移提供了契机，农村人口再次实现了向城镇自由流动的愿望。同时，户籍制度和人口流动政策开始出现初步的松动：由1980年的对特殊人员的“农转非”到1984年的允许农民自理口粮到集镇落户并取得自理口粮户口。

随着改革开放的深入，沿海和城镇经济快速发展，催生了巨大的劳动力需求，由于担忧城镇无力提供相应的基础设施、基本公共服务和社会保障，国家继续对城镇人口增长实行严格控制，仅准许农民在不改变身份、不改变保障制度的前提下进城务工就业。大量基本脱离农业生产的农民工在城镇从事非农业经济活动，但是，进城的农村人口仍然没有实现市民化，只是在城乡间两栖流动，形成了所谓“半市民化”现象。

3.农民工市民化和“半市民化”的快速发展时期（1992—2000）

1992年之后，我国经济开始在市场经济体制框架下运行，改革开放进入了一个新的历史发展阶段，迎来了难得创业的良好发展机遇，也带来了更大的劳动力需求市场。农村剩余劳动力转移从短线流动向中长线流动转变，出现了由 “离土不离乡”到“离土又离乡”的新转移模式，出现了跨区域、大规模转移的农民工。据统计，1993年农村剩余劳动力出乡就业数量高达6 200万人。农村剩余劳动力大规模转移，不但增加了农民家庭收入，扩大内需，而且大大地促进了国民经济持续快速发展，也明显地加快了我国的城镇化进程。这一阶段，农村剩余劳动力转移的主要特征表现为农民进城规模大、劳动力转移增速快，形成了一个持续发展的跨省、跨地区流动的第二次“民工潮”。为适应这种变化，我国由控制农民工盲目流动发展到引导农民工合理有序流动，加快了农民工市民化和“半市民化”的步伐。

在这一阶段，我国城镇人口由1979年的19 495万人上升到了2000年的45 594万，占总人口的比重由19%上升到36.1%。

4.新生代农民工市民化促进和“半市民化”破解时期（2001至今）

进入新世纪以来，我国经济发展速度攀升，社会局势越来越稳定，国家更加重视“三农”工作，新一轮的劳动力转移浪潮又在我国兴起。政府意识到，农民工进城是必然的，特别是近年来农民工的主体主要为新生代农民工，表现出与上一代农民工不同的特点，他们的融城意愿比较强，因此，城市要做好接纳他们的准备。首先，为农民工创造良好的就业环境，促进城乡劳动力市场一体化；其次，维护农民工合法权益，健全相关法律法规、完善社会保障、住房、就业等制度。在2004年后，我国东南沿海经济较发达地区先后出现“民工荒”现象。一是由于农村政策的改革，取消了农业税，种粮有补贴，加上粮价的提高，极大地刺激了农业生产，很多农民工都回到农村从事农业生产；二是由于一些工业产品过剩，农村剩余劳动力流动速度减缓；三是农民工在城市享受不到与工作相应的工资待遇与社会保障，宁愿回家乡种地。这也说明我国在目前农民工转移方面存在不足之处。

总的来说，建国之后，我国农村剩余劳动力流动主要受国家宏观政策影响，经历了少量到大批、限制到允许、控制到引导一系列过程，农民工市民化已成为一种趋势，也是社会发展的必经之路，我国由于各方面原因，致使农民工市民化进程缓慢，给发展带来了许多障碍，所以我们必须加快城镇化及市民化进程。

二、新生代农民工“半市民化”的困境及其根源

新生代农民工的市民化是广大农村人口向城市流动现状下的客观产物，这不是任何力量可以阻挡的。但是，截止到目前为止，新生代农民工的市民化并没有按部就班的实现，而是陷入“半市民化”的特殊困境之中。

1.制度缺陷使新生代农民工陷入权利资本困境

权利资本是农民工参与城市社会的基础，只有获得了参与城市生活和享有城市社会福利与保障的资格，其物质资本、社会资本和人力资本才能发挥最大效益。正是由于我国户籍、社会保障、劳动就业、土地等制度存在缺陷，制约了农民工的市民化进程。多年以来，我国城镇居民的权利待遇与城镇户口挂钩，这种城乡二元户籍制度，使得非农化的农民工，在就业、居住、社会保障、就医看病、子女上学等诸多方面不能享受到与城镇居民同等的权利待遇，成为城镇弱势化、边缘化群体，导致了我国城镇化滞后于工业化的局面长期不能改变。除了出现二元户籍制度，我国还存在城乡二元劳动力市场。由于工资支付保障制度、劳动合同制度、就业服务和培训制度、劳动保护制度等劳动就业制度的不完善，导致新生代农民工劳动就业受歧视，包括就业领域受限、就业要求苛刻、就业条件恶劣、福利待遇差、工资拖欠现象严重等，农民工在劳动就业方面也就不能市民化。城乡不统一，不健全、不完善的社会保障制度，使得新生代农民工被排斥在城镇社会保障之外，缺乏失业、养老、医疗、住房等方面的社会保障和福利待遇，不得不仍然依靠土地和农村家庭保障。而新生代农民工市民化要求新生代农民工的社会保障也市民化，与城镇居民享受一样的社会保障和福利待遇，新生代农民工社会保障的市民化又需要大量投入，短期难以筹集，所以说社会保障制度的缺陷严重地限制着新生代农民工的市民化。而且社会保障制度的不完善，还使新生代农民工离不开土地，既不利于农业的规模经营和生产率的提高，也使新生代农民工不能无后顾之忧、义无反顾地市民化。正是包括土地所有、经营、使用、流转、征用、补偿等制度在内的土地制度的不完善，使得新生代农民工难以退出农业和农村，进城新生代农民工抛荒农地，农地无法实现规模经营，失地新生代农民工得不到应有的补偿，甚至可能沦为“三无农民”。除了社会保障制度不完善，城镇教育制度也不合理。新生代农民工在工作中得不到应有的技术培训，不能享受与城镇劳动力同等的受教育的机会，导致自身素质和就业能力难以提高，更难融入城镇。新生代农民工不仅自身受教育机会有限，其子女在城镇上学也困难，种种过高的门槛和苛刻的条件，导致大量新生代农民工子女成为留守儿童，这也为新生代农民工市民化留下很大的隐患。

法律和政策也属于制度的范畴。法律的不完善以及相关政策的偏差也是新生代农民工市民化的障碍。目前，新生代农民工应不应、能不能市民化，新生代农民工、实现市民化的新生代农民工应该享有哪些合法权益，如何维护新生代农民工的合法权益，现在都没有完整、清楚、明确、合理的法律规定。由于针对农民工的侵权收益高成本低，而农民工维权成本高、得不偿失，使得新生代农民工合法的权利得不到有效保护。目前，我国在新生代农民工市民化的必要性、需要完成的任务、应该采取的措施等方面都还缺乏必要的法律保障，极不利于新生代农民工市民化的实现。此外，由于我国实行地方政府和中央政府在就业、社会保障等方面承担不同的责任的分级管理体制，导致地方政府在制订和出台政策时，不把新生代农民工与市民同等对待，在农民进城、新生代农民工市民化问题上，采取重堵轻疏、重管理轻服务、重义务轻权益、重城市就业轻新生代农民工安排、重市民利益轻新生代农民工利益、不愿农民工市民化的政策，妨碍了新生代农民工市民化。

2.资金困难使新生代农民工陷入物质资本困境

新生代农民工市民化不仅包括居住的市民化，而且也意味着社会保障的市民化、劳动就业的市民化、受教育的市民化。居住的市民化，就是要解决新生代农民工及其家庭能够在城镇稳定居住的住房问题，让新生代农民工享受与城镇居民同样的购房、租房的待遇，这需要投资修建更多的住房及其配套设施。社会保障的市民化，就是要解决新生代农民工缺乏社会保障的问题，让新生代农民工享受与城镇居民同样的社会保障和福利待遇，这需要积累新生代农民工社会保障基金。劳动就业的市民化，就是要解决新生代农民工就业受歧视、权益被侵犯、缺乏劳动服务和保护的问题，让新生代农民工享受与城镇居民同样的劳动就业权利和待遇，这需要提高和按时发放农民工工资，耗费人财物，建设劳动保护设施和维权、服务组织等。新生代农民工及其子女教育的市民化，就是要让新生代农民工及其子女享受与城镇居民及其子女同样的教育机会和条件，这需要中央和城镇地方政府投入大笔资金，更快发展城镇教育事业。新生代农民工数以亿计、数量庞大，而目前中央和地方政府财力有限，短期内难以筹集到数额巨大的新生代农民工市民化资金，这是新生代农民工市民化面临的最大困难。

另外，新生代农民工在城市工作和生活，需要支付生活成本。除了居住、交通、生活费之外，需要办理和持有外出人员务工登记卡、外出人员计划生育证、暂住证、外来人员婚育证、就业证、健康证等，还要缴纳名目各异的外出就业管理费、外来人口管理费、子女教育借读费、培训费等费用。

由于进城农民工主要分布在制造业、建筑业、住宿和餐饮业、批发和零售业、服务业，就业的行业特点和初次分配中利益受损的现实决定了其收入低水平，进而导致其市民化资本积累不足。除了工资收入，土地是农民工的最大财产，但是这种财产由于其不确定性与法律制度的限制，农民工的土地权利不能在市场上自由转让，使得农民工的土地市场价值很小或难以变现，因此，只能是“沉睡资本”。城市生活的高成本和收入的低水平之间的矛盾，也严重制约着新生代农民工的市民化进程。

3.素质障碍使新生代农民工陷入人力资本困境

新生代农民工能否由“乡下人”转变为真正的“城里人”，除了制度等社会外部因素之外，还取决于新生代农民工自身的素质和自我发展的能力。新生代农民工素质的高低、能力的强弱，不仅是影响进城农民能否在城市找到工作、在城市立足和发展的重要条件，同时更是制约新生代农民工能否融入城市，最终成为市民的重要因子。综合素质较高的新生代农民工进城后，一方面容易获得较多的就业机会，容易获得相对稳定的职业和较高的收入；另一方面又容易缩小与市民的差距，培育市民观念，承担市民义务，得到市民社会及其管理者的认同，更好地融入市民社会。但是，从目前情况来看，新生代农民工总体上的文化程度、技术能力还比较低、法律意识比较淡薄、政治素质不太高、生活习惯与思想观念也不先进，致使其转移能力弱、进城就业竞争力低，融入城市的难度大。农民工在城市艰难实现市民化的过程中，由于自身知识能力、技术能力、信息能力有限，难免受歧视，而又缺乏维权能力，最终陷入城市生活和发展能力不足的“综合能力贫困”的陷阱。造成新生代农民工人力资本存量低和人力资本积累不足的主要原因，是中国教育资源分配的严重不公正、不平衡现象，造成农村基础教育长期落后于城市，加上我国针对农民工的职业技能培训机制的不健全，致使新生代农民工职业技能缺乏。

4.资本存量缺失使新生代农民工陷入社会资本困境

所谓社会资本，一般是指个人在一种组织结构中，利用自己特殊位置而获取利益的能力。社会资本是以一定的社会关系为基础的、以一定的文化作为内在的行为规范，通过人际互动所形成的社会关系网络及其所带来的潜在社会资源。

新生代农民工社会资本的拥有状况不仅影响其城市就业机会的获得，而且影响他们的经济和社会地位获得。新生代农民工社会资本的缺失，不仅体现在新生代农民工私人关系型社会资本狭窄，更表现为组织型社会资本和制度型社会资本的缺乏。首先，新生代农民工私人关系型社会资本质量低。新生代农民工拥有的传统关系网络是以亲缘、血缘和地缘为纽带建立起来的“三缘关系网络”，注重人情、面子和缘分，具有明显的狭隘性。同时，新生代农民工在构建社会网络和通过网络攫取资源的能力也较低，进城后大多数从事相同或类似的职业，甚至形成特殊的地缘群居村落，从而使其社会资本质量较低。这些都限制了其社会资本的获取，制约了其市民化的进程。其次，农民工的制度型社会资本和组织型社会资本缺乏。制度是一种社会规范，可以降低人们之间交往的不确定性，是组织成员关系正常化、有序化的保证，是社会资本增加的必要条件。同时，组织型社会资本可以增进信任、促进合作、提高效率，稳定农民工的组织关系，并使农民工可以借助组织的力量与异质人群进行沟通和交往，增加社会资本存量。但是，由于相关制度和农民工组织化的缺失，使农民工社会资本难以增加，制约了农民工在城市的进一步融合，制约了市民化的实现。

可见，制度供给不足和新生代农民工自身物质资本、人力资本、社会资本短缺，使新生代农民工市民化陷入多重资本贫乏的困境。正视这一现实问题，并探寻走出困境的途径，对破解新生代农民工“半市民化”困境，使其完全市民化的实现意义重大。

三、破解新生代农民工“半市民化”困境的对策

新生代农民工“半市民化”问题需要用新的理念和措施破解，用改革和发展的办法解决，强化政府外部“赋能”与新生代农民工自身“增能”来最终实现角色的转型。

1.多予——增加新生代农民工市民化的物质资本

新生代农民工市民化的物质资本源于工资收入和工资外收入的提高，为了消除因物质资本短缺而导致的新生代农民工市民化的“高成本”困境，首先应建立城乡平等的就业准入、就业服务、就业培训制度和同工同酬制度，完善劳动力市场的监管制度，逐步缩小准市民与城镇职工在社会福利和社会保障上的差距，建立和完善新生代农民工的工资支付制度、最低工资保障制度等制度安排，保障新生代农民工的工资收入持续有序增长。其次，按照有利于明确和保护土地物权的思路，完善农村土地制度，保护农民对土地的各项权益，以弱化土地保障功能，提高土地估值和补偿标准，加快土地流转，提高土地财产资源融资能力；同时，完善农村退出的制度改革，允许转让土地的长期承包权和房产，作为进城安居、创业的资本。再次，制订适合新生代农民工的多层次的住房保障政策，将新生代农民工纳入政府住房保障体系，把住房保障纳入公共财政体系，降低新生代农民工市民化的住房成本。最后，增加中央政府与地方政府财政的无偿投入。由于新生代农民工市民化涉及城镇生活的各个方面，而且其市民化的成本也包含了城镇基础设施建设、城镇社会公共保障以及智力教育等多方面的公共支出。目前，这些公共支出对农民工来说，他们是难以承受的，而其他社会组织又不愿意承担，因此，就只能是中央政府与地方政府利用财政投入来承担这一部分的成本。

2.少取——提升新生代农民工市民化的人力资本

首先，免费义务加强对新生代农民工的基础教育，全面提升新生代农民工学历水平，提高新生代农民工市民化的思想文化和道德素质，增加其学历和专业技能，增强其市场就业的竞争力。其次，以市场需求为导向，免费对新生代农民工提供职业技能培训，增强培训的针对性，突出技能、注重实效，发展订单式培训，逐步形成政府、用工企业和劳动者都受益的长效机制，并使之常态化。第三，对有求职意向的新生代农民工，要开展实用技能培训，使之掌握适应工作岗位必要的专业技能；对有创业愿望并具备一定创业条件的新生代农民工开展创业培训；针对新生代农民工的教育还应该帮助他们改变原有的观念和生活习惯、行为方式，更好地融入城市社会。

3.放活——赋予新生代农民工市民化的权利资本

新生代农民工权力资本的获得取决于制度供给程度。为了保障新生代农民工权力资本的获得，客观上需要进行一系列的制度创新和改革，建立适应完全市民化要求的制度体系，完全消除对进城劳动力的各种歧视，赋予其市民身份，使其享有与原市民完全平等的权利和待遇。这就要求：第一，在保障公民迁徙自由的基础上，剥离户口所附着的福利功能，恢复户籍制度的登记和管理功能，建立城乡统一的户籍制度，赋予农民工的市民身份。第二，按照有利于明确和保护土地物权的思路，完善农村土地制度，保护农民对土地的各项权益，以弱化土地保障功能，提高土地估值和补偿标准，加快土地流转。第三，逐步消除劳动力市场的分割和就业歧视，为新生代农民工和准市民创造平等的就业环境，维护合法的就业权益，初步形成城乡统一的就业制度。第四，逐步完善新生代农民工和准市民社会保障制度，缩小并最终消除与城镇职工社会保障的差异。

4.扩容——发展和培育新生代农民工市民化的社会资本

新生代农民工在城市工作生活中，与城市居民进行经常性互动而建立一整套新的关系体系，可以充分利用这种关系网络具有的异质成分与制度因素的弱关系来实现自己与社会的融合。相对于新生代农民工进城前的原始社会资本，新型社会资本在农民工社会地位提高和城市融入中作用更大。新生代农民工在维系好原始社会资本的同时，要进一步构建现代式社会资本，提高社会资本的质量。现代式社会资本的构建应以政府政策制度支持为前提，以社会文化环境支持为基础，以组织化为核心，以自身能力和文化素质提高为动力，促进市民化社会经济协调发展。一要加强政府组织建设。政府作为最基本的正义主体，代表着主流价值取向，在新生代农民工市民化的过程中无疑具有很大的推动作用，是新生代农民工的坚强后盾。二要加强非政府组织建设，包括工会组织、城市社区组织、农民工自组织和共青团、妇联等其他志愿组织的建设，这些组织可以针对农民工内的不同群体明确组织的接纳和服务对象，积极完善自己在农民工中的组织网络，切实维护农民工的合法权益，是新生代农民工的现代式社会资本。

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[责任编辑 李 可]