以深化文化体制改革为动力加速推进现代公共文化服务体系建设——乌海市公共文化服务体系建设调研报告

■文/王晓平 于文生

以深化文化体制改革为动力加速推进现代公共文化服务体系建设
——乌海市公共文化服务体系建设调研报告

■文/王晓平 于文生

2013年以来，乌海市委宣传部围绕党的十八届三中全会提出的“构建现代公共文化服务体系”的目标，由市委宣传部部长、市政府分管市长带队，市、区宣传部和文化系统有关单位领导参加，组成调研组，先后6次深入三区、办事处（镇）、社区（村），对全市公共文化建设情况进行广泛调研。通过调研，对近年来乌海市公共文化服务体系建设进展情况有了全面了解，发现了一些影响现代公共文化服务体系建设的问题，对下一步如何深化文化体制改革、加快现代公共文化服务体系建设进行了深入思考。

乌海滨河美如画 廉志强摄

一、现代公共文化服务体系建设取得了积极进展

（一）公共文化设施网络初步建立，种类较齐全，覆盖较广泛，分布较均衡。全市现有市级图书馆、文化馆（群艺馆）、博物馆、影剧院、书画院各1个，面积和功能基本符合国家和自治区标准。2014年，当代中国书法艺术馆建成投入使用，为多功能艺术展馆。全市20个镇（办事处）共有11个文化站。全市现有88个社区，其中有6个涉农社区、13个行政村，共有综合文化室98个；现有社区体育场馆5个，已建成社区文体活动中心23个，乡镇小型体育健身中心4个，农牧民体育健身工程8个。

（二）“村村通”等惠民工程提前完成。1999年至2009年，先后争取国家投资和我市直接投资累计300多万元，建立起覆盖乌海全境的3个数字化MMDS基站，率先在全区提前1年完成“村村通”任务，实现了农区全覆盖目标。2012年12月，我市完成10000户直播卫星“户户通”工程，率先在自治区完成“户户通”工程建设任务。在“户户通”的基础上，通过扩容增频升级改造，以有线电视网络为主体，地面无线数字、直播卫星、移动新媒体和网络新媒体相融合的一体化传输覆盖，到2014年年底，完成农区与城区等同的广播电视公共覆盖体系建设，实现农区广播电视“处处通”。

我市农区共有“草原书屋”45个，平均每2个社区（村）拥有1个。实施农村电影公益放映“2131”工程，全市农区实现每一村每月放映一场电影，农村电影放映活动现已扩展到了社区、广场、工地。

（三） 公共数字文化网络初步形成。在初步形成市级分中心、区级支中心、基层服务点的基础上，文化共享工程三区服务网点正在建设中，以市图书馆为分中心，海勃湾区、乌达区、海南区图书馆为分支中心，完成县级支中心3个和5个镇文化信息资源共享工程基层服务点建设任务，文化共享工程服务网点已初步形成。目前，市图书馆公共电子阅览室在馆里已实现全覆盖，三区图书馆也在馆里实现全覆盖。

（四）群众文化活动内容丰富、形式多样、氛围浓厚，逐步向品牌化方向发展。乌海的群众文化活动一直十分活跃，民间文艺团体遍地开花，目前全市共有198个民间文艺团体。经过几十年的传承发展，许多活动已形成了品牌。

一是“书法五进”是国家公共文化服务体系示范项目，也是我市最具影响力和乌海特色的群众文化活动品牌。二是“天一剧场”文化惠民大舞台成为市民周末休闲的固定场所，每周为群众提供一场免费的高质量演出活动。三是广场文化艺术节成为市民消夏纳凉的文化大餐。广场艺术节从1996年以来，已经连续成功举办了十七届。四是社区文化艺术节成为市民展示才艺的大舞台。社区文化艺术节已连续举办了十届。五是全市群星艺术大赛成为草根明星的摇篮。群星艺术大赛已举办三届，包括歌舞、戏曲、摄影、原创歌曲、广场舞、书画等七类比赛。六是各类免费送文化活动成为市民的期待。每年举办春节文艺晚会、文化科技卫生“三下乡”、“百团千场”下基层等公益性文化活动。七是政府购买文化服务成为丰富群众文化生活的重要渠道。每年投入200多万元购买公共文化项目，主要包括演出专业设备、专业演出、原创歌曲等。八是全市各类博物馆、科技馆、图书馆、文化馆、纪念馆全部实现免费开放。

（五）公共文化制度建设。近年来,特别是党的十七届六中全会以来，乌海市加强了公共文化服务制度建设，健全公共文化服务体制机制，制定执行或已经起草了一批规范性文件，力求为公共文化服务规范化发展提供保障。已经印发执行的有《乌海市文化局关于命名乌海市第一批“群众文化特色广场”的决定》《乌海市广场文化活动公约》等10多个规范性文件，海勃湾区制定了《勃湾区群众团体评星定级奖

调研报告励管理办法》。已经起草即将下发执行的有《乌海市政府关于推进公共文化服务体系建设的意见》《乌海市促进文化产业发展的若干政策意见》《乌海市文化产业发展规划》等。

二、存在问题及原因

（一）现代公共文化服务体系协调机制尚未建立。现代公共文化服务体系建设除各级宣传、文化管理部门外，还涉及到“工青妇科教卫体”等多家职能部门，这些部门协调推进才能建立健全现代公共文化服务体系。但长期以来，公共文化服务体系建设只有文化部门唱独角戏，没有法律规章的硬约束，其它部门很难协调，而且条块分割、交叉管理、系统壁垒、部门割据、重复建设，导致有限的公共文化资金和资源投入分散，严重影响服务效能的提高。

（二）公共文化供给主体和服务相对单一。目前，由于体制的原因，公共文化服务无论是产品生产、提供、服务，还是文化基础设施建设，都由各级政府承担。乌海市的公共文化服务的提供主体主要是政府以及市级、区级文化事业单位，其他非政府组织和企业、公民参与提供的公共文化服务相对较少，造成供给渠道、产品单一，服务效率低下。

（三）保障机制不到位。一是财力投入不足。从目前的情况来看，我市各级政府用于文化事业发展的财政支出增长速度明显低于政府财政收入增长速度，公共文化服务体系经费投入不足，用于公益性文化活动的投入有限，文化事业的常规性投入，制约了文化事业发展和职能作用的发挥。二是制度建设乏力。目前，虽然制定了一些公共文化服务方面的规章制度，但并不系统完善。由市级印发执行的规范性文件只有十几个。

（四）各级公共文化设施不够均衡，标准偏低。市级群艺馆、博物馆目前没有独立的服务场所。全市69个社区、6个涉农社区、13个行政村现有的98个综合文化室，或是与其他功能室混用、没有独立场馆，或是场地不达标、没有室外活动场所，或是设备短缺，无法满足社区开展群众文化活动的需要。行政部门监督力度不够，没有将社区文化活动场所建设作为专门的监督验收项目，致使开发商蒙混过关，使社区居民应享有的基本文化权益受到制约。

（五）基层文化队伍不足，专业性文化人才匮乏。市、区两级群众艺术馆、文化馆辅导人员少，大部分是兼职，只有个别地区配有专职文化工作者，镇、办事处综合文化站长多为兼职，缺少既懂管理又懂业务的文化站长。有些从事文化工作的人员业务技能水平偏低，专业能力不强。基层文化活动编导人才和各艺术门类的专业人才缺乏，传统民间艺术后继乏人，已经出现青黄不接和断层现象。各类专业人才紧缺，造成各级群众文化团体整体水平提升较慢，直接影响了文艺创作作品的质量，进而影响了向公众所提供公共文化产品的质量。

（六）文化产品生产、供给、服务水平不高。一是农区群众的文化生活相对比较贫乏，内容主要集中在广场舞、秧歌、二人台等少数几项，其它文化活动较少。二是供给方式单一，为群众提供的文化产品主要由政府职能部门决定，不接地气，往往不考虑群众的需求，群众的文化诉求得不到重视和满足，服务质量和效益不高。

三、加强现代公共文化服务体系建设的对策建议

（一）认真学习、深入贯彻党的十八大、十八届三中全会精神，提高认识，坚定不移地全面推进文化体制改革。构建现代公共文化服务体系，必须深化文化体制改革。公共文化服务体系不仅是现代化国家治理体系的组成部分，也是推进国家治理能力现代化的必备要素。党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，明确要求“完善文化管理体制”“建立公共文化服务协调机制、统筹服务设施网络建设、促进基本公共文化服务标准化均等化”等七项构建现代公共文化服务体系的目标任务。各级宣传文化部门领导干部要把党中央关于文化建设的一系列文件学深学透学全面，深刻认识文化体制改革的迫切性和重要性，切实增强推进文化体制改革的坚定性和自觉性。

(二）建立健全公共文化建设的领导体制和协调机制，转变职能，理顺关系。改革公共文化建设的领导体制机制。要按照十八届三中全会提出的“按照政企分开、政事分开的原则，推动政府部门由办文化向管文化转变”的要求，制定《乌海市文化管理体制改革方案》，系统设计，整体推进。关键是要切实转变职能，把市、区文化管理部门的职能重点转向制定规则、创造环境、监督运行、考核考评等方面来，把办文化的职能交给群团组织、文化事业单位、社会组织和群众。

建立健全协调机制。以解决相关部门职能交叉、多头管理、重复建设、资源利用率和服务效能不高等问题为突破口，以形成公共文化服务的全社会共建共享机制为目标，建立起行之有效的公共文化建设协调制度。统筹公共文化服务设施网络建设，整合基层公共文化资源和服务，协调推进重大文化惠民工程。在进一步实施广播电视村村通、文化共享工程等已有重大文化惠民工程的过程中，加强资源整合，推动项目之间融合发展，促进与群众需求有效对接。新设立重大文化惠民工程，需要更加突出地强调突破部门界限，从完善社会化的公共文化服务体系着眼做好顶层设计。

（三）建章立制，科学规划，合理布局，创新体制机制，推进公共文化服务建设标准化、均等化、法治化。一要制定规划。全面深入调查研究，准确掌握市区、镇（办）、社区（村）的人口分布、文化设施、资源配备、人口和地域与文化资源配置比例，在此基础上，制定《乌海市公共文化服务体系建设规划》，明确指导思想、工作目标、主要任务和工作要求。

二要健全制度。一是在公共文化建设保障方面，制定《乌海市公共文化服务保障办法》。二是制定业务、技术标准，包括服务设施、业务管理、服务规范、技术应用等。三是建立对各级政府、公共文化服务机构、项目、活动评价标准。四是建立社会参与机制，包括社会组织参与公共文化服务体系的条件、资质、运行方式等。五是建立监督反馈制度。

三要完善网络。形成覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的公共文化服务设施网络。加快推进文化馆、图书馆、博物馆建设。用活用足镇、社区综合文化站资源，逐步完善、新建一批标准化社区文化活动室。建立公共图书馆基层服务点，继续开展好送图书进社区和送书下乡活动。加强各类网站建设，加强网络文化管理，净化网络环境。加快文化遗产保护、文化信息资源共享、农区电影放映、草原书屋等基层文化阵地建设。

四要丰富内容。在文化设施项目设置和公共文化服务中，应充分考虑不同年龄、不同层次和不同群体文化需求的差异性。利用节庆和假日广泛组织开展群众性文体活动。扶持发展各种民间文化组织和群众文化团体，鼓励群众自编自演、自娱自乐。进一步拓宽文化娱乐活动的形式和载体，大力发展旅游文化、少数民族文化，开发、挖掘、整理具有民族历史、风俗的文化景观。

五要加快公共数字文化服务体系建设。切实加强公共文化服务机构数字化服务平台建设，完成文化馆（站）、博物馆、美术馆等机构数字化资源和服务建设的基本任务。为数字创意工具、构建虚拟仿真环境、演绎数字产品内容、营造互动体验空间等公共文化服务机构创设数字化服务环境；促进公共文化服务和移动终端结合，建设公共数字文化移动服务集成平台，开发多样化的公共文化移动服务项目、智能手机客户端。加强统筹规划、资源整合、共建共享、协调发展，实现公共数字文化项目、工程的融合发展和与群众需求有效对接。

（四）积极推行“文化事业单位法人治理结构”。乌海要充分发挥文化体制改革综合试点地区的作用，2015年在全市全面推行文化事业单位法人治理结构，制定具体的工作方案和章程，完善机制，构建以公益目标为导向、内部激励机制完善、外部监管制度健全的治理结构和运行机制，实现决策、执行、监督三方的有效制衡，最终建立公共文化服务单位独立运作、自我发展、自我约束、自我管理的现代公共文化服务体系运行新机制。

（五）推动公共文化服务社会化发展。一是引导鼓励社会力量、社会资本参与公共文化服务体系建设，落实财政、税收、用地等方面的具体优惠政策，用完善健全的政策保障措施保证社会力量、社会资本持续参与公共文化服务体系建设。二是大力培育文化非营利组织，构建政府、市场、社会之间新的良性互动机制，建立政府与各类文化非营利组织和市场之间的合作伙伴关系；宣传普及文化非营利组织的理念、功能与价值，简化文化非营利组织的登记手续，政府管理的公共文化资金、项目向文化非营利组织开放。三是引入竞争机制，加大政府购买公共文化服务的力度，规范购买主体和服务项目，建立政府购买公共文化服务清单，逐步拓宽购买领域。

（六）建强公共文化服务队伍。统筹基层公共文化服务队伍建设。一是加快全市各级文化机构建设，为各文化事业单位配齐领导班子、配备专业技术人员；加快镇（办）、社区（村）文化活动站的专兼职人员培养，为各类文化活动站配齐专兼职文化工作人员。二是推广以县域为基本单元的图书馆、文化馆（站）总分馆制，在服务体系内部通过适度提高人员管理层级、建立聘用相对分离机制，实现县级政府对城乡公共文化服务队伍建设的统筹。

（作者单位：乌海市委宣传部）