新一轮国际知识产权规则重构下的中国选择——以知识产权强国建设为目标

李　俊　崔艳新

新一轮国际知识产权规则重构下的中国选择——以知识产权强国建设为目标

李俊崔艳新

内容提要：在知识产权国际规则面临加速重构的背景下，分析我国在相关国际组织、多边和区域等平台上参与知识产权国际规则制定中应持的基本态度与立场，以及在当前形势下我国参与知识产权国际规则面临的机遇与挑战。结合当前我国对外开放新形势和我国知识产权国际竞争力的提升，认为我国应以更加积极有为的态度参与新一轮国际知识产权规则的制定，并从总体策略和具体应对措施两个方面提出了对策建议。

关 键 词：知识产权 规则重构 国际影响力

崔艳新，商务部研究院副研究员

Abstract:Under the background of accelerative reconstruction of intellectual property international rules, this paper analyzes China’s basic attitudes and positions when participating in formulation of international intellectual property rules on the relevant international organizations, multilateral and regional platforms, as well as analyzes the opportunities and challenges when China participates in international intellectual property rules in the current situation. Combined with China's new situation of opening up and enhancement of the international competitiveness of China's intellectual property currently, this paper holds that we should be more positive to participate in the new round of formulation of international intellectual property rules, and puts forward suggestions from the two aspects of overall strategy and specifi c measures.

Key words:intellectual property; reconstruction of rules; international infl uence

一、引言

知识产权规则作为现代国际经贸体系中的重要组成部分，是发达国家在国际分工取得控制地位的核心要素。发展中国家要实现在国际分工阶梯中的攀升，也必须要在知识产权国际规则制定中占据主动。当前，世界各国对国际规则制定权的争夺日趋激烈。在WTO、WIPO两大多边体系下的知识产权新议题不断出现的同时，诸边知识产权协定以及在自由贸易区协定谈判中更高标准的知识产权规则不断涌现，成为引领全球新一轮国际知识产权规则的主要平台。一是欧美主导的《反假冒贸易协定》（ACTA）。它是一项诸边知识产权国际保护协定，在知识保护范围、执法水平标准上有明显提升。二是美欧发达国家主导的区域贸易协定中的知识产权规则成为多边知识产权规则《TRIPS协定》升级版的先兆。如美国实施的两大洋自由贸易区（TPP和TTIP）中包括大幅的知识产权章节，保护标准和执行标准明显升级。三是双边投资协定中与知识产权相关的规则。例如，中美投资协议谈判中有关知识产权的条款就存在可能的争议，如把知识产权当成“投资”来保护，那么对知识产权的相关管理（如强制许可）就可能涉及对投资资产的剥夺，这显然与投资保护协定相冲突。因此，如何在投资协定中规定知识产权的相关权利值得探讨。

发达国家持续推进知识产权规则的升级，这对崛起中的中国既是机遇，也是挑战。习近平指出，“我国是经济全球化的积极参与者和坚定支持者，也是重要建设者和主要受益者。……，我们不能当旁观者、跟随者，而是要做参与者、引领者……在国际规则制定中发出更多中国声音、注入更多中国元素，维护和拓展我国发展利益。”因此，我国应密切跟踪国际知识产权规则演进动态，主动参与新一轮知识产权国际规则的制定，积极推动具有中国特色的知识产权“价值观”的输出，不断提升我国知识产权国际规则制定的话语权与参与度。为此，我国必须把握好当前国际知识产权规则重构的机遇，有效化解可能的挑战，做知识产权规则制定的积极有为者。

目前，国内学者对此问题进行了大量研究，此外，国内外相关机构，如世界知识产权组织、国家知识产权局也对国际及我国知识产权动态作了及时跟踪与信息搜集。但总体上，国内学者对待我国参与新一轮知识产权重构的态度较为保守。在当前我国总体对外开放战略处于战略转型与升级的背景下，应当以更加积极主动有为的态度，深度参与新一轮知识产权国际规则的重构，在知识产权区域合作和重点领域发挥建设性作用，逐步扩大我国知识产权规则制定的影响力与话语权。

二、当前国际知识产权规则的演进态势及博弈格局

国际知识产权规则的演进一直没有停步，自《TRIPS协定》之后，在发达国家的推动下，国际知识产权规则呈现出新的趋势。同时，国际知识产权规则利益更加复杂，使得发达国家与发展中国家，尤其是大国博弈更加激烈。

（一）国际知识产权规则的演进态势

概括起来，当前国际知识产权规则演进呈现以下几个特点。

一是知识产权保护规则呈现范围扩大、保护期限延长的趋势。专利保护的范围迅速扩大，软件、遗传基因、商业方法等先后被纳入发达国家知识产权保护范围。实验数据、网络域名、作品形象、数据库、汇编作品、出租、卫星广播、网络传输、技术措施等纷纷对知识产权保护提出需求。同时，民间文艺、传统知识、遗传资源等纳入到知识产权保护的客体范围内的国际规则都在酝酿当中。

二是国际知识产权规则更加强调执法环节。例如，《反假冒贸易协定》（ACTA）弱化了现有的知识产权多边保护体系，把关注重点从实体权利完全转移到执法实践，试图在《TRIPS协定》保护标准的基础上建立一个全面的、更高标准的国际知识产权保护与执法的法律框架，并且不受WTO与WIPO框架的约束。同时，国际刑警组织、海关组织等国际组织纷纷强化了知识产权执法的内容。

三是知识产权审查规则和程序趋同化。国际知识产权审查一体化进程有加速的迹象，专利审查国际合作密切，“专利审查高速公路”（PPH）计划推进顺利。随着IP5（五大专利局）、TM5（五大商标局）、PCT、PPH等合作项目的发展，几个主要的知识产权审查机构在业务规则、审查标准、检索工具等方面都出现趋同化。

四是新的国际知识产权规则更多地在诸边和区域层面展开。发达国家绕开WTO、WIPO等多边组织，选择利益诉求相同的国家开展诸边谈判，或利用区域自由贸易协定（FTA），如TPP、TTIP等谈判，把更高标准的知识产权新规则嵌入其中，为最终形成全球的知识产权新规则做准备。

（二）知识产权国际规则制定的大国博弈格局

发达国家和地区、新兴经济体、跨国公司、非政府组织等是知识产权规则与格局变动的主要推动者。

首先，发达国家仍然是推动国际知识产权规则变革的主导者。发达国家在处理对外知识产权事务时，将知识产权外交与政治、经济外交相结合，采取经济利益交换和政治上施压等方式，推动国际知识产权规则朝着有利于本国利益的方向发展。发达国家利用其在知识产权领域掌握的明显优势和垄断地位，通过实施更为严格的知识产权保护制度，执行有利于他们的技术标准，阻挠先进技术的扩散，并且对高新科技产品采取高昂的价格，实行国际间的不平等交换，从发展中国家掠夺更多的财富，扩大发展中国家与其之间的经济差距。同时，发达国家通过妥协、摒弃分歧等政治外交手段，形成“强强联合”的优势；通过双边、多边谈判等方式实现其单边主义，在知识产权问题上威胁、制裁部分发展中国家；通过分化发展中国家间的利益关系，阻止发展中国家形成利益集团。

其次，发展中国家，尤其是大型的新兴经济体，在世界知识产权国际规则制定中扮演着越来越重要的角色。近年来，发展中国家在传统知识与遗传资源保护、公共健康问题、知识产权保护与人权冲突等方面已取得一定的进展，特别是《生物多样性公约》与《保护和促进文化表现形式多样性公约》的缔结，更被认为是发展中国家参与国际知识产权保护标准制定的大事。发展中国家推动知识产权国际保护与保护生物多样性、植物基因资源、公共健康和人权等相平衡，从而推动了知识产权国际规则向“包容、平衡、普惠”方向发展。

第三，跨国公司是影响国际知识产权规则大国博弈的重要力量。跨国公司借助政治或经济手段，向本国的立法和行政主管部门通过制度化的渠道表述在知识产权方面的诉求，使自己的利益诉求上升为国家行为，从而影响知识产权制度的发展。跨国公司通过与国外同行建立跨国联盟，影响知识产权多边规则的制定，使知识产权制度的全球化发展符合自身利益。如敦促母国政府向东道国政府施压，要求接受并执行更严格的知识产权保护，推动母国政府出台海外知识产权保护政策等。与此同时，非政府组织正在对国际知识产权规则变革发挥越来越不可忽视的作用。在许多政府作出发展决策、签署与实施国际条约的过程中，非政府组织都施加了压力与影响，如通过游说等方式表达利益诉求，或充当政府智囊团，为政府制定知识产权策略提供决策参考。

三、我国参与国际知识产权规则制定博弈的作为

很长一段时间以来，我国对待国际知识产权规则制定总体上处于被动防守地位，在多边、区域等国际知识产权规则制定中的参与度总体不高。近年来，随着我国科技与经济实力的增强，我国在国际多边、区域、双边等各个层面不断提高知识产权的国际合作水平，在知识产权国际规则制定中不断发出中国声音，提升我国知识产权的国际影响力。

（一）我国在知识产权相关国际组织中的参与情况及基本立场

表1　我国参与的知识产权相关的国际组织及立场

我国分别于1980年、2001年成为世界知识产权组织（WIPO）和世界贸易组织（WTO）成员国。中国知识产权相关部门与WIPO拥有良好的合作关系，在WIPO体系下发挥着重要作用，参加了其管辖的19个国际条约，近年来我国与WIPO在知识产权保护和战略性运用、人员培训与交流、知识产权研究等方面的合作取得了明显成效。2014年10月， WIPO中国办事处在北京成立，成为WIPO继在美国、日本、新加坡、巴西之后设立的第五个驻外办事处。另外，在亚太经合组织（APEC）等区域性组织中，我国也积极参与知识产权议题的讨论，与其他成员方共享信息。

（二）我国对《反假冒贸易协定》（ACTA）的基本立场

《反假冒贸易协定》是主要由发达国家参与的一项知识产权诸边协议。旨在提高成员国知识产权保护标准，为多边知识产权规则的制定形成范本，以此影响发展中国家知识产权制度与规则的走向。虽然也有两个发展中国家（墨西哥和摩洛哥）参与其中，但主要体现了发达国家知识产权的利益请诉求。为此，大多数发展中国家，尤其是中国、印度、巴西等发展中大国，均对ACTA 持反对态度，在不同场合表达了关切。总体上，认为《反假冒贸易协定》所代表的超《TRIPS协定》保护标准的立法趋势可能导致的潜在问题较多，主要包括：国内知识产权制度与国际协定的冲突；对正常的基于国际价值链分工的国际贸易的扭曲，从而导致世界福利的损失；发达国家与发展中国家在知识产权领域的利益平衡将被打破等。

（三）我国对美国主导的TPP、TTIP相关知识产权规则的态度与立场

区域性自由贸易协定是当前知识产权国际规则制定的又一个平台。发达国家缔结的诸多区域贸易协定都有超出TRIPS协定的更高知识产权保护标准，其内容包括保护客体范围的扩大、更高的保护标准、更严格的执法标准等。区域性自由贸易协定中的高标准知识产权规则的实质是，发达国家通过贸易政策工具实现其知识产权利益。例如，美国主导和推动的TPP协定a张磊、徐昕、夏玮：《〈跨太平洋伙伴关系协议〉（TPP）草案之知识产权规则研究》，载《WTO经济导刊》2013年第5期。，其单方面拟定的知识产权草案内容长达38页，涉及专利、商标、互联网域名、地理标志、版权及邻接权、加密卫星和电缆信号节目、农业化学品、药品数据、商业秘密等知识产权客体，详细规定了各种知识产权保护客体的管理和执法措施，被誉为是当今国际知识产权保护的最高标准。虽然在今后具体谈判中，美国的知识产权高标准一定会大打折扣，但是它所体现出的美国利用贸易政策工具在全球实现其知识产权利益的企图显露无疑，这也势必会对其他发达国家签署的FTA协议形成示范。中国无法参与TPP协定谈判，TPP所代表的知识产权国际规则也的确超出了绝大多数发展中国家的承受能力。但是，我们必须正确面对当前知识产权国际规则演进的趋势，在与发达国家谈判中力图体现自身利益，使知识产权保护标准与我国发展阶段相适应。

（四）我国签署的自由贸易协定中关于知识产权的议题情况

截至目前，我国与已经签署了12个区域性自由贸易协定。其中，内地与香港、澳门关于建立更紧密经贸关系的安排（CEPA）及系列补充协议，以及中国与智利、新西兰、秘鲁和哥斯达黎加等签署的协定，对知识产权事项作了零星规定。我国参与的自贸协定谈判中与知识产权相关的议题主要包括：加入国际条约、专利和商标申请程序、可授权专利权主题、新颖性宽限期制度、药品专利保护期延长、部分外观设计保护、间接侵权、遗传资源、传统知识和民间文艺保护、知识产权产品平行进口、知识产权与公共健康等。总体而言，中国参与的区域性自由贸易协定有关知识产权的规定一般不具有强制性的法律约束，而更多侧重于建立合作与信息交流机制、加强能力建设等方面。换言之，它是一种灵活的软性机制。例如，对于遗传资源、传统知识和民间文艺，中国—新西兰自由贸易协定的措辞是“各方可根据其国际义务，采取适当的措施”予以保护。对于问题或争议，也强调联络沟通和先行磋商，以降低诉讼概率，减少对贸易的影响。《GIPC国际知识产权指数》报告认为，“中国尚未签署附有很多知识产权条款的任何一份《自由贸易协定》，也未签署《专利法条约》。”

四、新一轮国际知识产权规则重构给我国带来的机遇与挑战

（一）知识产权议题的多样化有助于形成对我国有利的共同价值观

当前国际知识产权格局面临最为重要的新动态就是中国等新兴市场国家的崛起。新兴市场国家GDP占全球的1/4，人口占世界总人口的40%，新兴市场国家在政治和经济体制改革方面所获得的成功，加大了发展中国家在国际贸易、环境、可持续发展与知识产权规则制定中的话语权。发展中国家随着知识产权意识的逐步觉醒，更加关注平衡保护知识产权与实现经济社会发展的关系问题。《TRIPS协定》的争论开始从贸易转向更为广泛的公共健康、农业、公平、可持续发展和人权等议题。2001年，WTO部长级会议达成“《TRIPS协定》与公共健康问题多哈宣言”，联合国发布了《TRIPS协定》对人权的冲击报告，2004年，在巴西、印度、阿根廷等国的提议下，WIPO启动“发展议程”，国际知识产权规则的议题日趋多样化。另一方面，发达国家也对创新、竞争、知识产权保护三者之间的关系重新进行深入、全面的思考。2002年，英国知识产权委员会发布了“知识产权与发展政策融合”报告，2003年，美国联邦贸易委员会（FTC）发布了《促进创新：在专利法与竞争政策之年寻求最佳平衡》的报告。所有这些现象，标志着国际社会开始重新对知识产权如何促进经济社会发展进行反思，有助于形成更加平衡的国际知识产权制度观，这与我国倡导的“包容、互惠、平衡”的知识产权价值观相吻合。

（二）专业性国际组织的介入为我国参与国际知识产权规则的变革提供了平台

目前，WIPO与TRIPS协定是协调国际知识产权规则变革的主要平台，限于专业技能方面的约束，WTO在许多方面还需要依赖WIPO的协助。同时，越来越多的专业型国际组织，如世界卫生组织、国际标准化组织、国际海关组织、国际刑警组织、绿色和平组织、世界粮农组织、国际电信联盟、万国邮联、国际商会等政府间组织和非政府组织都开始关注知识产权问题，并就本组织所管辖议题中的知识产权问题制订标准和规则。中国可凭借在不同国际组织中的影响力，充分利用各种平台，参与和影响知识产权相关国际标准和规则的制定。

（三）我国在新一轮国际知识产权规则的制定中存在被边缘化的危险

发达国家为了提高知识产权执法水平，绕开WIPO、WTO 等既有的国际知识产权事物协调框架，另起炉灶，进行小范围秘密磋商，将主要发展中国家排除在外，达成了《反假冒贸易协定》（ACTA）b詹映：《〈反假冒贸易协定〉（ACTA）的最新进展与未来走向》，载《国际经贸探索》2014第4期。。由发达国家主导的ACTA诸边协议的达成，破坏了WIPO与WTO既已建立的良好合作和对话机制，剥夺了发展中国家在国际规则制定中的话语权。同样，由美国主导的TPP和TTIP谈判也旨在区域层面进一步构筑一个知识产权高水平保护的网络。如果发展中国家不能形成一致意见，将进一步失去在国际上表达自己意愿和诉求的机会，最终可能被迫接受业已提高的知识产权保护标准。

（四）TRIPS-plus条款对我国国内政策空间造成侵蚀

由于知识产权制度是一项国内制度安排，属于边境后措施。一个国家对外商签的高标准知识产权规则，一般会涉及国内制度的调整。这类边境后措施，即国内知识产权制度很难针对不同国家实行不同的制度。因此，一般来说，那些与发达国家商签了知识产权保护高标准的发展中国家，在多边知识产权规则制定中的立场也会与发达国家相近。然而，中国作为由要素驱动发展开始向创新驱动发展转变的新兴市场国家，为了给本国产业和企业创新能力的提升赢得时间和空间，需要构建和不断完善适应我国现阶段发展需要的知识产权法律和公共政策体系。一旦接受高标准的超出当前发展阶段和承受能力的知识产权标准，我国在制定国内知识产权政策过程中就会受到极大的外部约束，这在客观上是对我国国内政策自主性和政策空间的侵蚀。为此，必须客观周密分析与评估相关规则的承受能力与知识产权规则风险。

五、我国参与新一轮知识产权国际规则制定的应对策略与建议

在知识产权国际规则制定中，要倡导我国“包容、普惠、平衡”的知识产权价值观，使新的知识产权规则既能体现促进创新和技术进步的时代要求，也要兼顾各方利益，注重“发展”、“公共利益”等问题。

（一）明确新的历史条件下参与知识产权国际规则制定的总体态度

全球知识产权规则正处在变革与重构的关键时期，这其中既蕴藏着提升我国话语权的机遇，也暗含诸多的挑战，一旦应对失策，我国又将陷入战略被动。中国要想在新一轮的知识产权国际规则体系中发挥更大的影响力，应当找准定位，成为知识产权国际规则的建设性参与者。中方在参与知识产权的国际谈判中，应转变自身定位，由原来的规则接受者、适应者和遵循者，逐步转变为规则制定的积极参与者，发挥建设性作用，维护自身经济利益，提升国际影响力。一方面，应看到我国企业在知识产权领域取得的进步以及发展前景，在某些议题或条款上具备更高水平保护的条件，为此应当着眼长远、做出适当的让步，以抓住参与相关谈判的机会，尽可能把握参与知识产权国际规则重构的各种机遇。另一方面，也要意识到中国的发展中国家地位没有改变，对于发达国家单方面制定的知识产权国际规则和条款，对我国有利的，积极推动，以获取规则话语权和影响力；如超出我国承受能力的，要积极发挥大国作用，尽可能联合相关利益方作出应对。

图1　我国应对美欧主导的ACTA、TPP、TTIP等国际协定中的高标准知识产权规则的基本态度

我国参与新一轮知识产权国际规则制定应力争在《TRIPS协定》框架下完善和调整全球知识产权贸易规则，在提升参与知识产权国际规则话语权和影响力的同时，坚决维护国家利益，不做力所不及的知识产权保护承诺，为中国企业争取发展空间和前景。同时，应当以更大的勇气和更开放的心态，把握知识产权国际规则发展趋势，强化对TRIPS-PLUS知识产权规则新体系的研究与学习，充分利用国际知识产权规则双边、诸边、多边、区域协调平台，积极参与国际知识产权新规则制定，使我国新一轮的知识产权制度设计与促进经济转型升级战略相结合，使国家的创新型发展战略与知识产权国际通行规则相结合，实现内在需求与国际新规则的深度融合，成为推动国际知识产权制度平衡发展的重要影响者。

（二）参与新一轮知识产权国际规则谈判的应对策略

首先，在全球知识产权体系的重塑过程中，应坚持“多边为主，利益均衡”的原则，强调知识产权保护的全球利益，坚持通过全球多边渠道推进知识产权保护。充分发挥我国在WTO 和WIPO中的作用，争取更多的话语权，在各类国际知识产权协调活动中争取更多的主动权；要加大对正在谈判的多边知识产权国际条约的研究力度；深化自主创新战略，鼓励有条件的企业积极参与世界知识产权主流的竞争，参与主流标准的制定，力争在世界知识产权多边体系中，参与利益的分配，促进国家发展，保障国家安全。

其次，在与贸易有关的知识产权多边或诸边谈判中，应坚持“开放谈判，构建联盟”的原则，反对发达国家单方面制定与知识产权有关的高标准规则，联合发展中国家成员，构建产业与成员方的支持联盟。密切跟踪我方缺席的TPP、TTIP、GPA、ACTA等重大谈判进程，作为其“影子成员”，为今后应对做足准备。加大我方参与的RCEP、TISA、ITA扩围等谈判力度，在上述区域经济合作机制安排中，争取把握与知识产权有关的区域协定规则的主导权，积极制定对我方有利的条款。

第三，在区域贸易协定（FTA）谈判和双边投资协定谈判中，应坚持“争取主导，兼顾各方”的原则，积极探索建立区域贸易协定（FTA）和双边投资协定谈判中有关知识产权协议的新体例与新模式。推动中韩、中澳、中国-海合会自由贸易协定谈判进程，在知识产权规则的制定方面，积极准备与发展中国家成员和发达国家成员不同的谈判预案，设置对我方有利的议题和条款，不断积累与发达国家成员在签署自贸协定时关于知识产权规则制定的经验，为日后与其它发达国家签署类似条款争取更大的战略主动。积极推动中美BIT和中欧BIT谈判进程，在对我方不利的条款方面，要划定红线，坚决不予让步，维护企业重大利益关切和国家产业安全。

（三）我国参与新一轮知识产权国际规则制定的具体建议

当前，应结合我国参与国际经贸规则制定及我国知识产权领域存在的问题，从以下几个方面具体入手，以积极的态度参与新一轮知识产权国际规则的重构。

一是积极在“一带一路”等区域经济合作中，提出我国与沿线国家知识产权合作的具体方案。例如，与沿线国家共同开展打击假冒伪劣等侵犯知识产权的行为；与相关国家开展知识产权申请合作，提升企业在对方国家专利申请的便利化水平；加大对沿线国家知识产权领域的援助和培训计划力度等。

二是在APEC、金砖国家合作及中国签署的FTA等平台，积极策划提出知识产权合作倡议。例如，在植物新品种、遗传知识保护，知识产权反垄断等议题方面开展广泛的研讨，凝聚共同的知识产权价值观，并为在多边领域的知识产权谈判协调立场。

三是针对今后应对TPP等可能开展的更高水平知识产权规则谈判，提前就相关条款开展知识产权保护水平压力测试，做好政策储备，在此基础上动态调整我方谈判底线。根据我们的调查，目前我国知识产权业界对于更高标准的知识产权保护持开放态度，认为未来接受高标准的保护条款是大势所趋，我国具备接受部分高标准条款的能力。因此，我国应积极研究，提前谋划，从WIPO、WTO、FTA、BIT等领域谈判推进我国知识产权规则的国际化，逐步在参与国际规则制定中抢占发展的主动权。

四是把国际条约与国内法的关系纳入法制化轨道。由于知识产权是一项国内规制，对外谈判形成的条约必须转化为国内法才能具体实施。但知识产权对外谈判的现实是，不能作出高于国内法律标准的对外承诺，这是当前我国知识产权对外谈判的重大障碍。即便作出了国内法没有规定的相关承诺，也必须通过修订国内法，对外承诺方能在国内生效实施。因此，建议建立一种法律程序，使知识产权对外谈判获得授权，同时，应建立全国人大批准加入的国际条约转化成国内法规的法定程序，破除知识产权对外谈判的法律障碍。

五是进一步完善我国参与知识产权国际谈判的应对机制，建立政府、行业协会、企业、智库等对外谈判的磋商、咨询和应对机制。知识产权谈判具有高度专业性和行业敏感性，应当调动全社会专业力量参与到知识产权对外谈判中，尤其是摸清企业在对外谈判中的需求与诉求，建立企业与政府的信息沟通机制。充分发挥行业协会和社会智库在对外谈判中的支撑作用，使其成为企业和政府信息沟通的桥梁，共同形成知识产权对外谈判的合力。

作者简介：李俊，商务部研究院副研究员