知识产权强国政策体系中的产业政策研究

姜　江

知识产权强国政策体系中的产业政策研究

姜江

内容提要：当前，我国经济发展进入“新常态”，产业创新发展迫切要求加强知识产权保护和转化，构建全面对接知识产权强国制度框架的产业政策体系。要在科学把握知识产权强国政策体系中的产业政策内涵的基础上，深化新形势下强化知识产权强国政策体系研究必要性和紧迫性的认识。坚持分类指导、因业施策，以知识产权政策法规为手段，全面提升制造业、农业和服务业竞争实力。也要结合当前政府职能转变的新思路，着力营造环境，全面搭建知识产权制度与产业政策手段互促互进的产业生态体系。

关 键 词：知识产权 产业政策 知识产权强国

Abstract:At present, China’s economy has entered a period of “new normal”, industrial innovation and development urgently requires strengthening protection and transformation of intellectual property, and building a industrial policy system which is corresponding with the system of intellectual property powerhouse. On the basis of grasping scientifically the connotation of industrial policy in the system of intellectual property powerhouse, we should deepen the understanding of the need and urgency of the system of intellectual property powerhouse. We should adhere to the guidance for different categories and the policies that adapted to different conditions, and use intellectual property policies and regulations as means to enhance the competition of manufacturing, agriculture and services. Furthermore, combined with new thoughts of government functions’transformation, we should make efforts to create an environment to build a comprehensive industrial ecosystem which intellectual property rights and industrial policy instruments promoted by each other.

Key words:intellectual property; industrial policy; intellectual property powerhouse

产业政策是指政府围绕一定目标采取的介入产业发展的系列行为综合。知识产权强国政策体系中的产业政策核心目标有二：一是表征产业竞争实力的知识产权有关指标呈现繁荣向好态势；二是以知识产权法律法规和政策为手段切实促进产业可持续发展。为此，在制订实施产业政策过程中，要更加突出知识产权创造、转化转移等能够有利于提升产业技术实力，确保产业组织和结构更加科学合理、政策与制度环境更加完善。同时，更加强调财税金融、政府采购、产品定价、反垄断和促进公平竞争以及进出口等相关产业政策手段，有利于促进知识产权的创造和转移转化。基于此，要紧紧把握当前新一轮科技革命和产业变革孕育待发、国际产业分工格局调整的重大机遇，结合我国政府职能转变、产业政策调整的新动向新态势，在知识产权强国战略框架下强化产业政策体系研究，使知识产权政策与产业政策密切结合、相得益彰，共同促进知识产权强国战略的实现，提高产业竞争力，使经济社会可持续发展。

一、深化认识，加快构建知识产权强国战略框架下的产业政策体系

当前，我国已进入由工业化中期向后期迈进、由要素驱动向创新驱动经济增长转型的阶段，是以精深加工、技术密集型产业和知识密集型服务业为主导代替劳动密集型产业和中低端加工制造业为主的重要转折期。“新常态”下，产业转型升级的要求更加迫切，必须通过不断强化知识产权保护和转化，提升产业核心竞争力，夯实创新驱动经济发展的基础。从国际形势看，一方面，在当前日趋激烈的国际科技经济竞争中，发达国家更加重视通过识产权巩固其强势地位，以知识产权先发优势和垄断地位获取更多的经济利益；另一方面，较长一个时期以来，国际贸易争端中围绕知识产权的纠纷和摩擦呈现持续增多的态势，涉及领域越来越广，案件金额越来越大。

从国内经济条件和制度环境看，经过过去一段时间的发展和积累，我国已经初步具备了以知识产权相关政策、法律法规带动产业转型升级，实现创新驱动发展战略的基本条件。一是知识产权数量和质量明显提高，部分产业领域的技术水平跻身世界前列。二是电子信息、装备制造、生物医药等部分产业领域涌现出一批知识产权综合实力较强、在国际上拥有一定影响力的龙头企业。三是知识产权的法律、政策和管理环境更加完善，知识产权保护意识在全社会范围内更加普及。四是具备知识产权专业和资质的从业人员以及机构数量明显增多。同时，经过多年发展和积累，我国综合国力日益增强，国际地位进一步提升，科技人力资源储备丰富，产业体系庞大健全，基本形成了多层次、全方位的对外开放格局，与国际科技、经济、贸易、法律等制度进一步接轨。这些条件都为构建知识产权强国战略框架下的产业政策体系奠定了坚实的基础和条件。

同时也要看到，当前我国以知识产权政策法规带动产业转型升级和创新发展也面临一些突出问题和制约。一是部分产业、企业知识产权实力仍然薄弱，例如，较电子信息、装备制造、生物医药等行业相比，皮革、家电、纺织、服装等传统行业知识产权实力长期偏弱，农业科技创新能力不强，专利数量少、知识产权与品牌经营意识弱等问题较为严重。二是企业在知识产权创造、运用中遇到的困难和问题还比较多，包括维权成本高，侵权成本低，大中型企业知识产权运用管理的负担重，而行业协会、专利联盟、事务所等知识产权服务机构对中小微企业的支撑作用不足。三是与产业有关的知识产权制度环境和政策手段有待进一步强化，表现为针对特殊产业的知识产权专项行动方案不多、产业知识产权风险评估与预警机制有待完善、打击知识产权侵权和限制知识产权滥用的政策工具不足等。可见，新形势下，加快构建全面对接知识产权强国战略的产业政策体系，具有重要而紧迫的现实意义。

二、因业施策，以知识产权政策法规为手段全面提升制造业、农业和服务业竞争实力

由于不同行业知识产权储备和软实力差距较大，其产业特征和发展模式也大相径庭，因此，要针对制造业、农业、服务业制订不同类型的政策目标、采取差异化的政策手段。

（一）制造业：以知识产权构筑制造强国优势

密切结合制造业知识化、服务化、智能化、低碳化等趋势，从夯实制造业的技术基础，主导或参与国际技术标准制定，共建产学研技术创新联盟，通过专利、商标等强化品牌国际影响力等方面入手，力争在若干领域进一步强化知识产权优势、突破国际知识产权封锁、抢占国际知识产权制高点。

1.夯实制造业的核心技术基础，掌握自主知识产权

一要围绕能源、装备、材料、生物等涉及可持续发展和国家安全的产业领域，在现有重大科技专项、计划的基础上，继续由国家组织各方力量实施重大技术攻关，掌握若干技术制高点的自主知识产权。二要引导制造业企业持续加大研发投入，综合并用政府采购、税收优惠等政策杠杆，引导企业加大技术投入力度，加强核心技术的知识产权布局。三要完善制造业企业绩效考核体系，从关注企业产量、收入、税收等规模指标向关注企业专利、知识产权收益、研发投入等创新绩效指标转型。四要营造有利于中小型工业企业创新创业的环境，引导科研院所的科技成果向中小企业转移转化，加大风险投资、天使投资等金融工具向中小企业从事知识创新活动的倾斜力度。

2.积极参与制定国际技术标准，加快建立健全新兴领域的行业技术标准

从部分发达国家经验看，其占据全球产业分工格局有利地位的主要做法之一就是通过制定产业的国际技术标准和全面布局知识产权，防御后进入者跟踪模仿，最大限度发挥技术先发优势，获取知识产权垄断收益。我国通信行业、装备制造、生物制药等领域知识产权的储备数量已经十分可观，但每年仍须向国际行业巨头缴纳高额的技术许可费用，普遍不具备以知识产权获利的实力。为此，在部分有技术基础和一定国际影响力的产业领域，要积极参与甚至主动引导国际技术标准制定，鼓励企业加强知识产权前瞻性、战略性布局，在实现能够以较低知识产权许可成本进入市场的基础上，逐渐产生一批能够通过知识产权获利的企业。在中药、可再生能源、新能源汽车等有一定产业基础、资源优势或市场潜力大的新兴产业领域，要加快完善技术、产品安全和质量标准体系，力争对接国际标准和惯例，为产业规范有序发展、产品进军国际市场奠定基础。

3.打造有利于知识产权转化和转移的产业技术创新联盟

要充分借鉴日韩汽车、信息等领域产业联盟共建专利池的做法，面向产业发展的关键技术攻关、共性技术共享、共同抵御国际知识产权诉讼、成本与风险共担的各类需求，在能源、装备、汽车、钢铁、家电、集成电路等部分传统产业领域，强化各类产业技术联盟、专利联盟的知识产权制度建设，通过更加严格规范的法律行政手段，确保各类技术联盟在知识产权权责利益分享方面更加明晰、有章可依；在可再生能源、新能源汽车、生物医药以及医疗器械、新材料等新兴产业领域，加快产学研政、同行企业、产业链上下游、金融机构和民营资本以及科技人才、专利拥有人、研发、技工等各类人才的联合集聚，通过专利池、专利联盟等形式加快知识产权转移转化。

4. 培育一批龙头企业和国际知名品牌

与发达国家拥有200余年的工业发展史以及生产经营百年以上或近百年历史的大批制造业龙头企业、知名品牌相比，我国制造业还十分缺乏诸如IBM、英特尔、微软、通用、丰田、大众这些历史悠久、驰名国际的龙头企业和知名品牌。为此，要着眼长远、立足当前，在若干重点产业领域下决心培育扶持一批有优势、有条件、有潜力的龙头企业和知名品牌。一要引导制造业企业强化品牌保护意识，提高各界对品牌承担企业历史文化传承、企业商誉宣传重要性的认识，鼓励企业做“百年产品”、“百年企业”。二要以缩短知识产权审批周期、减免知识产权维持费等手段支持企业围绕核心品牌布局专利、商标等知识产权，对优秀企业家创新创业守业等加大奖励和舆论宣传。三要加大对重点领域有优势、有潜力的中小企业的支持和保护，遏制垄断企业、国外优势企业对初创期中小企业的恶意并购行为，强化金融机构以及创业投资、天使投资等各类风险资本和民营资本对制造业创新型中小企业的扶持。

（二）农业：全面提升知识产权水平

要从农业技术产业化培育、品牌农业打造、产业组织农业知识产权扶持等角度，综合运用规划引导、市场培育与规范、财政补贴等多种手段，发挥农业知识产权积极作用，全面提升农业知识产权水平。

1.构建系统的农业科技产业化体系，促进科技成果转化

制订促进农业规模化经营的产业政策，以农业规模化生产个人或组织为依托，以财政资金为先导，建立农业公共科研项目参与各方利益分配机制。公共科研项目的知识产权不再由科研项目承担单位所有，而由农业部成立专门机构统一管理公共科研项目成果。建立农业高新技术产业化示范基地，给予高新技术产业优惠政策，基地内建设国家级农业科技试验站，引导科研院校、企业和社会资本，以提供农机和良种推广、种养殖技术职业培训等农业科技技术性服务，并建立产业化全过程的信息、资金、物资、生产、经营、管理等农业科技社会性服务。支持探索多种形式的农业科技产业化实现形式，诸如农业科技专家大院、院校+合作社+农户、农业专利技术孵化基地等，奖励市场应用前景好和经济价值高的农业知识产权成果，促进农业知识产权质量提升。

2.打造现代品牌农业，提高农业生产比较效益

受制于市场成熟度、交通条件、消费者意识、宣传力度等制约，我国大量的优质农业资源尚没有得到充分挖掘和利用，农业从业者的农产品品牌化经营意识淡薄，农业品牌经济潜力有待开发，导致农业生产比较效益持续下降。为此，要充分基于现代市场营销和品牌运作经验，建立农产品品牌质量标准和检验检疫体系，简化相关手续和加强后续监督管理，加快农产品地理标志登记工作，支持绿色、有机农产品认证工作，完善农产品商标申请注册工作，利用政府采购预热品牌农产品市场，加大营销宣传强化居民农产品品牌意识，通过农产品展销等多种渠道鼓励国内品牌农产品积极开拓国外市场。

3.完善农业产业组织和市场秩序，发挥市场主体能动性

首先，农业科技资金投向上应明确，重点用于企业，尤其是具有技术基础的农业龙头企业。改变现有农业龙头企业重生产、轻研发的政策取向，借鉴美日经验，设立专门的企业创新研究项目扶持资金，一并支持农业企业科技成果转化。在农业技术研发支持方向上，应充分尊重企业的市场判断。其次，支持农业生产经营主体探索多种形式的农业品牌应用。推动农村各类合作社和农业协会等农业组织申请农业商标和地理标志农产品登记，以“合作社（农协）+地理标志（商标）+企业+农户”的模式，成员共享农业品牌价值。第三，强化外资监管，防止形成市场垄断。明确外资企业进入我国育种领域的范围和深度，设定行业和区域市场垄断门槛，启动垄断实时监测，特别是在大田作物育种方面，要对外资以及合资企业加以适当的限制，对恶意收购国内农业专利和涉农研发企业的行为给予处罚。

4.强化部门配合和政策力度，突出农业知识产权地位

现有农业技术创新与应用，农业品牌化经营鼓励政策措施，不仅存在数量较少和针对性不强等不足，还分散在发改、农业、科技、工商等多个部门，部门之间缺乏有效的合作互动，农业知识产权的重要性也在农业现代化进程中受到制约。为此，应借助于农业体制机制改革的契机，突出以农业科技和品牌为核心的农业知识产权在现代农业中的重要性，出台中央层面的农业品牌化扶持政策细则，相关政府部门形成农业知识产权政策体系联席制度，在涉农或农业专项政策出台上，形成系统性强化知识产权作用的政策倾向，共同制订、出台扶持政策。同时，充分发挥地方政府在农业知识产权鼓励产业政策上的积极性，尽快出台地方性农业知识产权战略及配套性产业政策。

（三）服务业：强化知识产权保护和运用

服务业的最终产品往往是一种没有实体形态的服务模式，因此在知识产权范围界定、保护方法、转化扩散模式等方面都与制造业、农业有显著差别，决定服务业核心竞争力的关键因素也更偏重于知识、智力、服务形式与质量、运营模式等方面。构建对接知识产权强国战略的服务产业政策体系应从明确服务业知识产权范围和边界、强化服务业知识产权保护、促进服务业知识产权转化和扩散以及全面提升服务业品牌优势等方面着手。

1.进一步明确服务业知识产权范围和边界

当前，制约知识产权促进我国服务业竞争力提升的首要障碍就是服务业的知识产权范围和边界不清晰，表现为服务产品、新商业方法、商业模式等是否可专利以及大量新兴的服务模式、新技术应用、新业态等能否申请知识产权无先例可循等。对此，要密切跟踪、充分借鉴美、欧、日、韩等发达国家针对服务产品知识产权范围和边界划分的经验办法，建立和完善知识产权保护方面的相关法规，借助《专利法》、《著作权法》、《商标法》修订完善以及商业秘密保护立法相关工作深入推进的契机，建立和完善服务产品可以纳入知识产权保护范围的相关制度规则，研究增补电子商务方法的可专利性、用户界面可专利性情形等，并加强网络版权、商业模式创新成果保护等，全面建立和完善面向服务产品、商业方法、运营模式等内容的专利、商标、著作权、商业秘密、地理标志等保护范围规定。

2. 强化服务业知识产权保护

服务业知识产权保护尤其面临复制容易、侵权成本极低、维权困难等问题。近年来，伴随我国文化事业大发展、互联网等新兴信息服务业、合同能源管理、服务外包等高知识密集度的服务业快速发展，知识产权保护不严等问题已经严重滞后服务业竞争力提升的迫切要求。为解决这些问题，一要详细梳理相关服务行业知识产权保护中遇到的主要问题和原因，密切跟踪国际保护方法与管理。二是要完善司法、行政等知识产权保护制度建设，加快《专利法》、《著作权法》、《商标法》等法制规章中与服务业知识产权相关内容的修编、完善。加快推进商业秘密保护立法工作。三要加大对侵权行为的惩罚力度，简化举证流程，参照国际惯例提高赔偿标准，重罚重复侵权行为。四要强化服务业企业维权意识，鼓励企业对治理成果、新的服务模式、商业方法、商业模式等进行知识产权申请，加快受理进度，为企业维权提供便捷的服务平台和法律指导。

3.确保服务业知识产权转化和扩散合法合规

服务业知识产权较易模仿、复制、扩散，既要运用法律法规强化保护，维护创新者权益，也要合理合规的引导新服务模式、新商业方法在行业中得到进一步扩展应用，从而带动服务业大发展，全面提升服务业水平。一方面，要引导各界赋予服务业知识产权成果更高的商业价值，尊重人力成本投入及其智力付出，对行业领军企业、龙头企业或中小型创新企业发明倡导的各类服务模式、商业模式等的产权价值给予充分肯定及相应的制度保障。另一方面，要及时破除服务业知识产权转化扩散过程中遇到的知识产权评估作价难等问题，引导企业合法合规转化、应用版权以及商业方法等与服务业有关的知识产权。此外，研究出台针对文化创意、软件、互联网等新兴信息服务业这类较高知识密集度服务业的知识产权发展战略和行动计划，运用司法保护、行政保护手段促进知识产权转化扩散，全面提升知识密集服务业的发展水平。

三、营造环境，全面创建知识产权制度和产业政策手段互促互进的生态体系

当前，产业发展演进中行业间边界日趋模糊，大量新业态、新商业模式蓬勃迸发，创新创业企业持续涌现，对转变传统产业政策目标取向和手段措施提出迫切要求。要以知识产权政策和法规为重要内容，全面营造有利于产业创新发展的生态环境。

（一）建立完善知识产权导向的绩效考评体系

彻底转变当前以规模扩张和速度增长为导向考评经济、产业和企业发展绩效的方式方法。一方面，要加快制定并推广新的国内生产总值统计方法。借鉴美国等发达国家将研究与开发支出以及娱乐、文学和艺术品原件支出等作为固定资本形成计入GDP的核算办法，研究制订形成我国新的GDP核算办法和统计方法并加快推广实施。另一方面，要研究建立以知识产权为导向的发展评价指标，强化对全员劳动生产率、全要素生产率、知识产权等体现经济质量、技术先进性等指标的评价，并及时在地方政府、国有企业及其领导干部的业绩考评中纳入新的指标考核体系。

（二）大力发展知识产权服务业

一要加快苏州高新区、北京中关村、上海漕河泾、河南郑州和深圳福田区等全国5个国家知识产权服务业集聚发展试验区试点示范，在此基础上，向全国深入推行针对知识产权服务业实施的各类税收优惠、资金补贴、品牌宣传等扶持办法。二要通过事业单位改革、中介协会机构修整等办法，加快促进非赢利为主的知识产权服务协会类型的机构与独立民营知识产权服务企业以及大企业知识产权事务部门之间的互动对接，鼓励资金、人才、业务范围和服务模式相互借鉴学习。三要引导知识产权服务业向专业化、特色化、规模化、国际化方向发展，针对装备、医药、能源、信息、文化创意等不同类型知识产权密集型产业的特征和发展规律，鼓励中小型知识产权服务企业向细分专业服务领域延伸，引导有条件、有实力的知识产权服务企业做大做强，积极招揽国际人才。四要发挥地方政府行业主管部门、行业协会搭建平台以及对接联系的作用，加强知识产权服务业与各类企业有效衔接，加强知识产权与科技、产业、金融资本的对接融合。

（三）营造有利于知识产权产业化和扩散的制度环境

一要加强校企联合、院企合作，建立知识产权权责收益归属清晰的合作机制，充分发挥科研院校在产业技术基础研究方面和企业在成果产业化方面的优势，全面提高科研院校科技成果转化效率。二要抓紧落实新修订的科技成果转化法，破除不利于科技成果转化的体制机制障碍，建立科技成果及时转化、向中小型创新企业强制转化的机制。三要引导企业提高有效知识产权比例，通过减免有效知识产权维护费、提高无经济效益的知识产权运维费的手段迫使企业及时向外转移没有经济效益的各类知识产权。四要加大国家财政对于知识转移和技术流动的支持，设立产学研合作计划，充分发挥大型企业和中小科技企业在促进知识产权成果产业化方面的骨干作用。

（四）完善有利于激发企业创新的知识产权保护机制

要持续完善有利于提升产业竞争力的知识产权保护机制，提高企业上诉、立案、取证、审理、审判效率等各环节效率，改善现行法定赔偿额度规定，大幅提高对重点行业恶性侵权行为的惩罚力度。以北上广地区知识产权法院建设为契机，集中审判资源，以试点示范带动制度创新，力争在证人制度、取证制度、执法制度方面取得新突破，提升审判和执法人员的产业专业知识水平。拓宽各类产业领域的知识产权保护范围，将商业模式等各类新业态、新商业方法纳入知识产权保护范围，加强新兴技术领域知识产权保护和遗传资源、传统知识、民间文艺、中医药等传统资源的知识产权保护。

（五）塑造产业领域独特的知识产权文化

企业的核心目标是追逐经济利益，因此，产业领域的知识产权文化与学术界、科研领域知识产文化的最显著区别就是“知识产权能够赚钱”。要充分借鉴发达国家“一流企业卖专利、二流企业卖服务、三流企业卖产品”的经验，面向各行各业广泛宣传“知识产权是核心竞争力”、“知识产权赚大钱”的观念，全面提升企业管理者及一般工作人员的知识产权意识，塑造产业界独特的知识产权文化。在国有企业绩效考核中进一步突显知识产权绩效权重，将现有税收优惠、金融扶持政策以及高新技术企业认定、重点产业指导目录等向拥有较高知识产权水平的产业或企业倾斜。引导鼓励企业全面提升对知识产权专业人才的薪酬待遇水平，提高相关福利待遇。政府进一步加大对知识产权转化、运营的引导和扶持力度，设立中国知识产权运营立专项资金，引导通过获得合理公正的知识产权许可费用主动转移知识产权，在行业范围内产生更多商业价值。

基金项目：文章得到国家知识产权局“知识产权强国专题”研究经费资助，部分研究成果来自《知识产权强国政策体系中的产业政策研究》（2013年）、《知识产权促进产业发展和企业竞争力提升的战略任务研究》（2014年）课题。

作者简介：姜江，国家发展和改革委员会产业经济与技术经济研究所副室主任、副研究员