“省直管县”政策下地级市“撤县设区”行为研究——以浙江省为例

□ 单 凯 占张明

优化“省直管县”政策，发挥政策红利最大效应，使得地级市及其所辖区县获得双赢是摆在相关市县面前亟待解决的问题。2001年前后，杭州市、宁波市采取在保留“省直管县”政策条件下，对萧山、余杭、鄞州等地进行“撤县设区”行政区划调整。2013年，绍兴县、上虞市“撤县设区”成为绍兴市的新城区。2015年，富阳区挂牌成立，成为杭州市第九个区。

一、“省直管县”政策的发展历程及理论研究

20多年来，浙江省“省直管县”政策与“一县一品”的县域产业发展模式相得益彰，并极大地释放了浙江民间的创造力。陈剩勇（2009）等学者认为，正是浙江民间的创造力、市场经济的活力与政府制度创新的齐头并进，锻造了浙江经济社会在全国“先行一步”的体制优势，成就了浙江社会经济30年的高速发展并实现了现代化起飞的“浙江奇迹”。［1］（P002）可以说，浙江省在以“省直管县”为代表的政治体制改革上，走在了全国前头，并极大推动了其他省份“省直管县”政策的落实。

目前在理论界，无论是基于新制度主义的分权理论，还是从公共政策视角探讨政府间关系，抑或是结合历史过程分析文化结构，对“省直管县”政策的研究可谓是汗牛充栋。在定量研究方面，针对“省直管县”政策的研究设计从过去注重对县和省的个案研究转向比较研究和实证统计研究，［2］理论模型建构被更多地采用。如徐竹青（2006）等以浙江省的实践为案例进行专题研究;［3］刘佳（2012）从公共物品供应角度对河北136个县进行比较分析;［4］傅光明（2006）等人则对浙江、江苏、湖北等省份不同的“省直管县”具体执行模式进行了区分和归纳，指出“省直管县”政策具有路径依赖问题。［5］

无论是建构理论还是选择案例进行实证分析，大多数学者积极肯定“省直管县”政策对促进县域发展，更好地为当地居民提供公共产品的积极作用。如罗植（2013）等人利用浙江和福建两省的县域面板数据建立双差分（DID）模型，通过构造一个自然实验，检验“省直管县”体制对经济绩效的净因果效应，结果表明，“省直管县”体制对县域经济具有显著、持续的积极影响。［6］另一方面，也有学者注意到了“省直管县”政策对地级市和区县的发展有正负两方面影响，如缪匡华（2013）等人提出，“省直管县”将使得地级市面临更加激烈的外部竞争，势必影响到市级中心城市的发展与壮大。［7］（PP103－104）才国伟（2011）等人在分析财政“省直管县”、“强县扩权”对地级市和区县不同影响的基础上，提出不能笼统地断定“省直管县”改革一定会有损地级市的利益、阻碍城市化的进程，应深入地研究各项改革措施的利弊得失，做到综合运用、扬长避短。［8］

综合现有研究成果，当前理论研究特别是以浙江省为案例的实证研究暴露出的主要问题在于对“省直管县”政策的静态研究，其表现为三个层次：

一是静态分析“省直管县”政策。多数学者简单地定量分析“省直管县”政策在某个时间段所取得的成果，而缺乏对“省直管县”政策延续性和长期适用性的动态跟踪分析。仅仅将“省直管县”作为一个常量来分析20余年来对市县经济社会发展的影响，容易忽视“省直管县”在不同时期的实施范围、实施内容和发挥效果的差异性。

二是忽视地级市“撤县设区”行为。影响浙江县域经济发展的“省直管县”政策本身处于不断发展中，并不是一个分析常量。尤其是2001年前后出现的“撤县设区”这一变量，对“省直管县”政策的实施产生了更为深远的影响，而这些却被学术界有意或无意地忽视。包括萧山、余杭、鄞州等“撤县设区”区县仅仅作为三个“设区”的例外，被一些学者简单地归类到其他“省直管县”县市中。事实上，不将萧山等新区单独分类研究，便无法将浙江省的“省直管县”政策与其他省的“省直管县”政策完全区分开来，也就无法理解浙江省通过“省直管县”政策的调整驱动县域经济向都市化经济发展的改革实质。

三是将“省直管县”政策的效用简单等同于区县GDP增长。一些学者直接用GDP作为定性或定量分析“省直管县”政策效应的分析基础：如李葳等人通过“囚徒困境”理论分析出“省直管县”政策赋予县市有别于周边地区的政策优势，对县市经济发展的推动会反映在GDP的显著增长上①李葳等人认为，当一个地级市范围内只有一两个扩权县的时候，该县经济增长反映到GDP上的优势肯定是非常明显的。（参见李葳，“省管县”体制对县域发展的影响——基于浙江省面板数据的双重分析［D］．浙江大学硕士学位论文，2012年）。但事实并不完全如此，如广州顺德等县市，在“省直管县”后县域经济反而出现“倒退”情况。［9］

理论研究中的不足，导致在现实中无法回答为什么在其他省份纷纷学习浙江“省直管县”政策、壮大地方县域社会经济实力的同时，浙江省有关地级市却开始选择“撤县设区”行为，走大城市发展战略?如果没有被并入主城区，余杭、萧山、鄞州等副城区是否会发展得更好等等问题。总而言之，“省直管县”政策在浙江等省份是否还有旺盛的生命力，一如既往地推动县域经济发展;抑或已经遇到制度红利瓶颈，需要对其进行政策调整，及时推动发达的县（市）全面融入主城区;现行的“撤县设区”行为是否能够解决“省直管县”政策落实中遇到的困境等等;这些问题在目前理论研究中还略有不足。

自1992年浙江省首次推行“省直管县”政策以来已过20年，自杭州、宁波首次对萧山、余杭、鄞州等县（市）在保留“省直管县”政策的基础上“撤县设区”也已过10年。浙江省多年的历史实践为本文进行长时段的对比研究提供了丰富的实证样本。下文选择从“省直管县”政策下地级市“撤县设区”行为研究角度出发，通过理论建构与实证研究，试图分析浙江省各地级市“撤县设区”行为的动机、特点和结果，回答“省直管县”政策是否具有持续的活力，以此为浙江省部分地级市开展或扩大“撤县设区”范围提供决策参考，同时丰富“省直管县”理论研究成果。

二、地级市“撤县设区”行为的历史动机、行为模式及对象选择

（一）地级市“撤县设区”的动机分析

地级市“撤县设区”行为是在“省直管县”的背景下展开的，其主要目的或动机就是解决从省到市、县的发展难题。

1．省域竞争发展的需要。“省直管县”政策有力地壮大了浙江省县域经济。但自进入2万亿俱乐部后，浙江省的发展速度开始慢于江苏等地。近年来，不仅中心城市速度发展相对落后于江苏，13个经济强县GDP综合亦不如江苏江阴、昆山、张家港等5个县区的综合。也就是说，“省直管县”政策边际效用已开始递减，迫切需要出台一套政治组合拳。

2．中心城区发展的需要。在一些具备强大经济辐射力、空间需求大的中心城市，简单实行“省直管县”政策会加剧区域发展、环境保护、资源集约利用等方面的矛盾，也严重制约中心城市的发展。［10］而由于主城区面积较小，中心城市弱等原因的存在，这个问题在浙江省表现得更为严重。有关地市采取“撤县设区”行为即希望解决中心城市与郊区县（市）之间无序竞争问题。

3．县（市）发展的需要。“省直管县”后，县级财政无需向市缴纳，有利于壮大县级经济，形成浙江特色的县域经济;同时县级体制有利于更好地解决“三农”问题。“撤县设区”即是希望在保持县域经济活力的同时，对县域城市化发展产生积极的影响。

（二）地级市“撤县设区”历史模式

浙江省“撤县设区”存在着三种模式，即“市直管区”、“省直管县”和“义乌模式”。

1．“市直管区”模式。2001年前后，金华县（2000年）、衢县（2001年）撤县设区。但与余杭、鄞州等地不同，在“撤县设区”后，金华市、衢州市由一城一区变成一城两区，新区由市直管。该模式不作为本文主要研究案例。

2．“省直管县”模式。1998年，在大量调研后，浙江在全国率先实施城市化战略及城镇体系规划，提出培育杭州、宁波、温州三大中心城市。萧山市、余杭市于2001年，鄞县于2002年“撤县设区”，分别成为杭州、宁波的副城区。2013年，绍兴市的绍兴县、上虞市也实现“撤县设区”。与市直管区不同，五地在改区之前已成为县级市，而金华县等三地则是由县直接过渡到区。此外，2013年，温州洞头县与瓯江口新区合并成为温州市第四个区，即洞头区。洞头区在过渡期采用“省直管县、市直管区”财政双轨制，并最终实现“市直管区”模式。

3．“义乌模式”。义乌是“省直管县”政策中的一个特例，是浙江省“省直管县”政策的试点地区。与萧山、余杭等地“改名不改权”相比，义乌是“改权不改名”。作为金华地级市下属的一个县级市，其在2002年拥有全部地级市的经济管理权限后，又在2006年第四轮“强县扩权”中获得部分社会管理权限。至今义乌拥有经济社会管理权限618项，成为中国权力最大的县。可以说，义乌已实际成为浙江第十二个“地级市”。

（三）地级市对区县的选择

“县改市”受县欢迎，“县改区”受地级市欢迎，两者存在利益的博弈。金华县、衢县、吴兴县与所属地级市属于“弱市弱县”类型;市县同城的结果，便是吸引弱市兼并弱县以扩大地级市实力、拓展城市发展前景。洞头区则属于“强市弱县”的类型，其GDP总量在温州各县市中倒数第一;其“撤县设区”的重要目的在于满足温州城市东扩需要，壮大温州山海经济。鄞县、余杭、萧山则属于“强市强县”范畴，因此在地级市“撤县设区”时，保留了强县的权力。而同属市县同城的绍兴、作为例外的义乌属于“弱市强县”的类型。与它们相似的，是湖州市的长兴、台州市的温岭等地。而由于没有处理好县市博弈关系，浙江省还有台州黄岩区长达10年之久的“留守政府”。地级市选择某个拟“撤县设区”的县（市），主要考虑以下因素①本文以下所用数据主要采集于浙江省统计局、江苏省统计局以及杭州市、绍兴市、宁波市、湖州市、南京市、无锡市、萧山区、余杭区等市县（区）统计局。：

1．经济因素。金华县、衢县、吴兴县的撤建是金华、衢州、湖州撤地建市的一个延续动作，重点解决一市一区及市区面积过小等问题。从下表1、表2数据可以看出，同为一市一区的绍兴，因绍兴县本身经济实力较强，“撤县设区”的同时保留了“省直管县”的政策;另一方面，绍兴市与绍兴县的博弈呈现出一个折中的结果，即保留绍兴县，使其可以继续享受“省直管县”政策带来的红利，同时绍兴县将其5个镇划归越城区。而同样是“弱市强县”的湖州市和长兴县，在是否保留或保留多少长兴县因“省直管县”政策带来的权力这一问题上，市县间仍然存在着分歧或不信任，导致“撤县设区”行为受到了县市的抵制。而萧山、余杭、鄞州经济实力较强，呈现出强市强县的特征，“撤县设区”推进顺利。

表1 金华、衢县、吴兴县等“撤县设区”前一年有关数据（其中单位：GDP为亿元，人口为万人，表2同）

表2 萧山、余杭、鄞州等“撤县设区”前一年有关数据

2．人口因素。其中余杭、萧山、鄞州三地在“撤县设区”之前，人均收入与主城区相当，非农人口比例达到20%左右，而经济实力同样较强的慈溪等地非农人口比例一直处于低位。详见表3、表4、表5。

表3 杭州市县2000年数据

表4 宁波市县2001年数据

表5 绍兴市县2012年数据

3．地理因素。浙江多山区，“一县一品”经济特色与其地理环境有关。慈溪、长兴等地，尽管在经济实力上与萧山、余杭等地情况相似，但与主城区之间有山区横亘，与城区之间对接难度大。而无论是实行“市直管区”的金华等地，还是实行“省直管县”的杭州等地，区县与主城区之间处于无缝对接的地理状态，“撤县设区”相对容易。

4．文化因素。中国上千年的县文化沉淀，在“撤县设区”中起到一定的作用。特别是在当地群众的接受心理上，设区较为成功的宁波与鄞州、杭州与余杭的例子可以佐证。

5．财政体制上的例外。由于地级市的行政级别以及地方财政实力原因，不同地级市也采取了不同的“撤县设区”模式。如宁波作为计划单列市，鄞州在撤县设区后，市县财政体制并没有发生变化。余杭、萧山等地财政体制则在“撤县设区”后保持不变，仍然由省直管。而绍兴县、上虞市在建区后，原先交给省里30%的财税现在交给了绍兴市里，其余70%依旧留在本区。财税体制分配上的差别，直接影响地级市实现县区“同城待遇”的意愿和能力。

根据以上因素分析，我们将地级市选择“撤县设区”的基本条件归纳为六项：一是非农人口占比达到20%;二是GDP占地级市比重至少为10%左右，且地级市的经济实力能够带动区县发展;三是居民可支配收入与农民人均收入超过全市平均水平，与市区水平相近;四是地理位置上的无缝对接，没有山区、大险的阻隔;五是文化一致或相近有助于形成文化融合，文化不一致则可能会形成文化阻力;六是财政体制差异会影响到地级市行为模式以及实现县区“同城待遇”的意愿和能力。

三、地级市“撤县设区”行为的理论假设与实证分析

（一）“撤县设区”行为的理论假设

在对地级市“撤县设区”的动机、历史模式、对象选择进行分析后，本文提出“省直管县”政策下“撤县设区”行为的理论假设：

1．“省直管县”是一种分权行为，政策实施过程符合边际效应递减规律。“省直管县”政策实施是一种对市县的分权行为。得到扩权的县市因对本区域资源禀赋、本地居民对公共产品偏好等具有更为全面的信息认知而拥有竞争比较优势，即分权让县市更好地发挥信息纵向传递优势①如马斌等人提出在处理集权与分权关系时，涉及全局性的政策与法律执行和利益平衡，适宜采取垂直管理的集权体制，以达到社会公正的最大化;涉及处理地方事务和地方公共产品供给的权力，适宜下放给地方政府，以达到公共资源配置的最优化。（参见马斌：政府间关系：权力配置与地方治理——基于省、市、县政府间关系的研究［M］．杭州：浙江大学出版社，2009年版，第270页）。但随着每一次放权的深入，“省直管县”政策对县市经济增长的激励作用会逐步减小。

2．“撤县设区”行为着力解决“省直管县”分权行为带来的政府间信息横向传递失效问题。“省直管县”有助于推进行政组织的结构性变革，依凭信息技术和网络技术平台，缩减行政层次，构建更为扁平化的行政组织。［11］（P15）另一方面，分权后的县市成为与地市“平行”的竞争主体，GDP考核导向驱使地方政府采取有意无意的信息保护行为，导致县市与地市之间出现信息横向传递失效——也就是说，市县竞争无序行为之间存在着“信息之幕”（幕后充斥着防备与不信任）。与“省直管县”将地市的权力分权给县市以获得县市地方政府的信息优势相比，“撤县设区”则是在保障县（市）权力的同时，进一步优化地市级政府与县（市）政府之间的信息沟通，以解决市县间因分权带来的地方利益保护问题。

3．在“省直管县”分权基础上，采取“撤县设区”行为，即能在保证县（市）地方政府信息纵向传递优势的基础上优化政府间信息横向传递效用，以实现以下几个目标（见图1）：

a．地级市社会经济发展更快;

b．区县与主城区之间城乡一体化加速;

c．相比其他县市，区县的经济社会发展更快，城市化水平得到较大提高;

d．区县城乡居民收入比会因县级财政的增长和城市产业结构优化的共同作用进一步缩小;

图1 “撤县设区”理论假设图

正如前文所述，除金华等个别地市的“市直管区”模式外，浙江省“省直管县”政策与地市“撤县设区”行为相依相行，通过“撤名不撤权”，在保持区县政府与本地居民间信息纵向传递优势基础上，优化市区政府间信息横向传递，以最大程度地发挥两类政策红利。

信息横向传递主要通过三种方式：一是人事制度的破立。作为全国少数“人事省直管”的浙江，一般县市县级干部由省管。杭州、宁波等地则突破这一框架，区县行政级别提升半级，当地党委书记进入地级市的领导班子，这有利于市区政府之间的信息传递，特别在协调市区统筹发展时，之前模糊的双向施压行为变得更加透明。二是城市发展的统一规划。如杭州制定了《杭州市城市总体规划（2001－2020）》，萧山区、余杭区以两个副城区、六个组团形式融入城区建设，较好地解决了之前市县存在的土地规划混乱、生态保护无序等问题。三是从县域块状经济向都市产业圈发展。浙江县域经济占据全省GDP70%左右，但同时也遇到发展瓶颈;而市区产业同样面临着结构调整问题。“撤县设区”有助于市区之间产业转移与承接，协调市区之间产业同质竞争问题。

（二）“撤县设区”行为实证对象及内容选择

在实证对象选择方面，本文选取10个2013年度浙江省经济发展强县（区）和5个地级市：以萧山、余杭、鄞州等2001年前后“撤县设区”的区县为第一组;以绍兴（柯桥区）、上虞（上虞区）等2013年前后成功设区的区县为第二组;以义乌、慈溪、长兴等未成功设区且经济较为发达的区县为第三组;以临安、富阳等近年有可能设区、经济相对不太发达的区县为第四组。以杭州、宁波、绍兴、湖州、金华、南京、苏州等地级市为第五组。文章首先对各县（市、区）实施“省直管县”、“撤县设区”前后的社会经济发展状况进行对比分析（分为 1979－1992、1993—2000、2001—2013三个阶段）。然后将第一组区县自“撤县设区”后的发展情况与其他三组县市发展数据（2001—2013组数据）进行对比分析。最后，再对2001年以来，杭州、宁波等地级市的发展情况进行比较研究。

在分析指标方面，GDP增长率、区县占地级市GDP比重、第三产业占比等用以研判在“撤县设区”前后，地级市和各区县的经济发展是否有变化，以考量“撤县设区”行为对地级市和区县经济发展产生的正负影响;非农人口比例、城乡居民收入比等则考量在“撤县设区”后，地级市与区县之间城乡一体化水平以及区县的城市化水平（户籍人口）有无变化。

（三）“撤县设区”行为的实证分析

1．“省直管县”政策下区县GDP周期增长曲线。“省直管县”政策的红利释放显著，并且实施时机与经济增长曲线显示一致。第一轮正值社会主义市场经济体制建设启动;第二轮“省直管县”政策出台与东南亚金融危机时间一致;第三轮“省直管县”与“撤县设区”时间一致;第五轮“省直管县”放权与世界金融危机发生时间一致。每一次“省直管县”政策的实施，都在随后几年带来区县一轮较大幅度的经济增长（见图2）。

在全国积极财政政策和较为宽松货币政策的大背景下，“省直管县”政策实施后，各区县GDP增长率从第一阶段（1978－1991年）的平均15%以下，基本跃升到第二阶段（1992－2000年）15%以上（具体见表6）。整体上，五轮次的“省直管县”政策对经济的推动作用呈现出1992年—1994年的高速增长，1998年－2007年的中速增长以及2008年后的中低速增长三个阶段。可以说，“省直管县”政策帮助区县度过了两次经济金融危机，实现了经济软着陆，这对依赖外贸出口的浙江省各区县尤为重要。

而由于世界金融危机的影响，以及各地经济转型升级带来的改革阵痛，无论是“撤县设区”的萧山、余杭等区县，还是义乌、长兴等县市，GDP增长曲线大都处于下行线的位置，并逐渐趋向一致，在10%左右波动。也就是说，实施五轮后，“省直管县”政策对县市经济社会发展整体推动作用有所下降，相关县市增长速率放缓。

表6 三阶段各区县GDP平均增长率

2．地级市对副城区的城市化辐射作用明显。在城市化方面，余杭、萧山等地在“撤县设区”后非农人口比例大幅上升，相对领先未设区的县（市）（见图3）;绍兴县、上虞市同样由于和主城区无缝对接的关系，同一时期非农人口比例上升相对较快，这为两地在2013年“撤县设区”打下了坚实基础。而除了“第十二个地级市”义乌外，至2013年，其他县市非农人口占比均不及30%。

在非农人口大幅上升的同时，区县的城乡收入比与其他县市相比，共同呈现出先升后降的趋势，且近年来农民纯收入增长率要高于居民可支配收入增长率，并跑赢GDP增长率;同期峰值却低于大多数县（市）（见图4）。这说明萧山、余杭、鄞州一方面充分运用“省直管县”政策中的县级财政优势，重点解决“三农”问题;另一方面，各区产业结构随着城市化推进进一步优化，不仅增加了居民/农民收入绝对值，同时随之而来的专兼职就业机会为农民增加收入提供了更多的选择。

尽管受制于“省直管县”政策下市区财政不统一格局，因“撤县设区”后城区建设统一规划，同城化在公共交通、医疗卫生教育等方面得到了一定的体现。设区后萧山等地的城市化发展成绩有目共睹。而与主城区无缝对接、市和区同步规划建设的鄞州区表现得更为突出①自2002年撤县设区以来，鄞州区在城区一体化建设方面取得了较大的成绩。（参见程刚．中国撤县建区的新探索：宁波鄞州模式实证研究（2002－2012）［M］．经济科学出版社，2011年版），这在很大程度上得益于宁波市计划单列市及鄞州区“市直管区”的财政体制。需要指出的是，早年便直接转为“市直管县”的湖州南浔地区，经济发展速度反而受到了抑制，相对实力羸弱的中心城区发展对下属县区的财政制约作用同样明显。

3．区县经济增长突出，经济结构因地级市带动而更加优化。在第一阶段（1978－1991年），各县市经济增长率不分伯仲。到第二阶段（1992－2000年）即实施“省直管县”政策后，特别是在1992－2000年期间，余杭、萧山、鄞州等“省直管县”县（市）与同城其他县（市）相比，GDP增长率处于相对落后位置，GDP绝对值差距反而缩小了，这与部分学者通过“囚徒困境”理论分析得出的“扩权强县”后县市GDP增长率好于周边县市的情况并不完全吻合。事实上，如萧山、余杭等区县在1997年第二次扩权（即单独针对萧山、余杭在建设、技改、金融、土地等方面的扩权）后，GDP平均增长率才逐渐超出其他未扩权县（市）。这一方面反映出“省直管县”政策对GDP增长影响的滞后性，另一方面则说明该政策在不同阶段赋予县（市）的政策优势并不一致。至第三阶段（2001－2013年）即“撤县设区”后，区县GDP增长率整体上略胜于其他县市，与同城其他县（市）相比，GDP绝对值差距又逐渐拉大。而在2008－2013年期间，即第五轮全省所有县市同步放权后，各区县经济增长率基本一致，维持在10%上下，这说明“省直管县”政策导致的区县竞争行为达到纳什均衡状态。而除长兴外，“撤县设区”区县整体表现好于其他县（市）。

同时我们注意到，整体上区县第三产业比重增长速度快于其他区县（具体见图5）;地级市的光环效应对改区后的区县，如在吸引外资等方面，相对领先其他地区。这在一定程度上，说明“撤县设区”后，都市产业圈的整体规划、区县与主城区的产业对接等，共同推动区县经济结构实现更快的优化。

所有区县在1992年起实行“省直管县”政策后，其占地级市GDP的比重都有不同程度的上涨，这也显示出“省直管县”政策对县市经济发展的推动作用。其中，萧山、余杭等各区占地级市GDP比重由90年代达到一个峰值后连年下降，在“撤县设区”后则呈现上升趋势;而在第三阶段（2001－2013年），除县市同城的绍兴、享受地级市待遇的义乌以及湖州长兴同期有所增长外，其他县市在地级市的GDP比重都呈下行趋势（见图6）。

4．地级市自身经济增长不明显。自2001年起至今，特别是杭州、宁波“撤县设区”后，杭州经济发展速度快于本省绍兴等地，宁波发展速度则相对落后。整体上，13年来，浙江杭州、宁波、绍兴、金华、湖州5市个体发展平均速度均落后于江苏3市，5市总体平均发展速度12．05%也落后于江苏南京、苏州、无锡三地的13．40%（见图7）。“撤县设区”政策在推动地级市经济加速增长的同时可能受到其他因素的负面影响。

通过对理论假设的论证，我们发现，除地级市自身经济经济增长优势不明显外，其他方面均与前提假设较为吻合。总体上，“省直管县”政策对浙江县（市）社会经济发展的激励作用符合边际效用递减规律。“撤县设区”行为是对其进行的一次有力调整，它使得“省直管县”政策内涵更为丰富。特别是通过疏通市县政府之间横向信息传递渠道，对地级市、区县社会经济发展都有推动作用，对推动区县城市化发展、缩小城乡差距作用更为显著。对于地级市来说，目前“撤县设区”行为暂时解决了市县无序竞争、中心城区由小到大的问题，但还没能彻底解决地级市社会经济实力由大到强的问题。

四、结论与思考

综合上述分析可以看出，“省直管县”政策是一个不断发展的政策变量。单独实施“省直管县”政策，在壮大县（市）经济的同时容易导致市县政府之间的信息横向传递失效。在加入“撤县设区”这一内生变量后，市县无序竞争格局得以打破，特别是在强市条件下，“省直管县”政策因加入“撤县设区”变量更具活力，县区获益较大。这也是当前强市“撤县设区”行为对下属县市的吸引之处。而弱市如湖州、台州等地，缺乏带动周边县市发展的社会经济实力，“撤县设区”行为并不为下属强县认可（见图8）。

图8 “撤县设区”行为象限图

但同时，我们也不得不承认，“省直管县”和“撤县设区”这套组合拳仍存在着漏洞：如因财政体制问题导致同城不同待遇的问题依然存在;与江苏相比，近13年来以“撤县设区”为重要内容的三大城市中心战略并没有取得特别显著成效等等。而对希望“撤县设区”的地区，其社会经济发展水平如何，是否会给地级市带来较大的负担?已“撤县设区”的区县，“省直管县”是否需要向“市直管县”转变?何时转变?如何进行转变?这些都是接下来需要重点研究的问题。

［1］马斌．政府间关系：权力配置与地方治理——基于省、市、县政府间关系的研究［M］．杭州：浙江大学出版社，2009．

［2］王利月．近年来省管县体制改革研究综述．浙江学刊［J］，2011（5）．

［3］徐竹青．省管县建制模式研究——以浙江为例［J］．中共浙江省委党校学报，2004（6）．

［4］刘佳、吴建南、吴佳顺．省直管县改革对县域公共物品供给的影响——基于河北省136个县（市）面板数据的实证分析［J］．经济社会体制比较，2012（1）．

［5］傅光明．论省直管县的财政体制［J］．财政研究，2006（2）．

［6］罗植、杨冠琼等．“省直管县”是否改善了县域经济绩效：一个自然实验证据［J］．财经研究，2013（4）．

［7］缪匡华．福建“省直管县”体制改革实践与探索［M］．厦门：厦门大学出版社，2013．

［8］才国伟、张学志、邓卫广．“省直管县”改革会损害地级市的利益吗?［J］．经济研究，2011（7）．

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