“拱心石XL”令奥巴马左右为难

东方IC

一块写着“停止美加石油管线”的标牌矗立在位于内部拉斯加州的旷野中。

2015年伊始，美国新一届国会正式运转。坐拥参众两院的共和党正“重整旗鼓”，向奥巴马“开战”，“拱心石XL”项目便是他们射向奥巴马政府的“第一发炮弹”。然而就在国会开幕的当天，白宫发言人欧内斯特发出警告：“若国会通过该管道的提案，奥巴马将使用否决权。”“拱心石XL”管道建设的提案已经在众议院以252∶161的结果通过，1月30日，该议案在参议院又以62∶36的表决结果获批，毫无疑问，这份法案最终将出现在奥巴马总统的案头。一条管道的修建为何上升为美国政治的核心议题？两党缘何为此针锋相对、各不相让？

“拱心石XL”管道

“拱心石”管线系统由加拿大泛加能源公司（TransCanada）于2008年提出，其初衷是提升加拿大对美国的能源出口能力，缓解美加铁路系统的能源运输压力，将加拿大艾伯塔省生产的石油直接运往墨西哥湾沿岸的炼油厂进行提炼。建成之后，该系统将成为纵贯北美大陆南北的一条能源大动脉。由于该管线跨越国境，需要由美国国务院报请总统批准。2008年3月，该系统的一期工程得到共和党小布什总统执政时期的国务院批准，现已建成投入使用。二期、三期工程主要分布在美国境内，也已建设完工并投入使用，它与一期工程衔接，打通了从美国“原油库存中枢”库欣到得克萨斯州休斯顿市的输送加工渠道和出口渠道。“拱心石XL”管线是该系统的第四期工程，是整个系统的“最后一环”，该管线全长1897公里，北起加拿大油砂油生产重镇哈迪斯蒂市，南至美国内布拉斯加州的斯蒂尔城，虽然这条管线被一些媒体称为“一期工程的翻版”，但它距离更短、管道更粗，“专门为输送非常规石油而量身定制”，如最终获批，将为该系统增加83万桶/日的运输能力，可以解决加拿大艾伯塔省的油砂油和美国蒙大拿州巴肯产区的页岩油的输送加工问题。“拱心石XL”可谓整个系统的“精华”所在，最能体现泛加能源管道系统的设计初衷——推动加拿大、美国的非常规石油发展，保障全球最大油砂油产区的商业开采前景，使北美地区成为全球石油新的增长中心。

“拱心石XL”规划2008年正式提出，2010年便拿到了加拿大政府的准建许可，但美国方面的审批却是波折不断、一拖再拖。从2008年至2014年，美国共和党控制的众议院已九次授权该项目开工，但民主党控制的参议院却一直反对。奥巴马一直对该项目不肯表态，从容地“置身事外”。一方面，他高调地宣扬非常规油气的开采将为美国“能源独立”提供助力;另一方面，他又有意将该管道的修建和对气候变化的危害联系起来，既强化非常规油气开采的重要性，又淡化该管线修建的紧迫性，以一种模糊立场讨好选民。然而，由于久拖不决，该项目的造价已经上涨了近一倍，泛加能源公司也只能是“哑巴吃黄连”，加拿大总理哈珀曾多次为该项目向奥巴马“求情”，但都无济于事。

美国的态度与当今世界能源市场格局的变化密不可分。当前，美国银行发布报告，2014年美国已经超过沙特和俄罗斯成为世界第一大油气生产国，在国内市场石油出现了“供大于求”的局面。同时，国际油价大幅下跌，相对于一年前，油价降低了50%以上，这些因素都使得非常规油气的开采遭遇困境，市场融资变得异常艰难，为该项目的前景蒙上阴影。此外，美加关系也在发生微妙变化，加拿大开始更多地“向亚洲看”，积极寻找新的能源出路。加拿大的安桥公司已提出修建“北方门户”管线建议，将艾伯塔的石油运往太平洋港口基蒂马特，再用油轮中转至亚洲，目前这一项目正在积极筹备。再拖下去，“拱心石XL”项目将面临“被拖黄”的厄运。

两党分歧何在

能源政策的差异是区分民主、共和两党的重要标识。一般而言，民主党偏向于通过政府监管来控制石油价格和保障能源供应，而共和党则认为市场调节是最佳办法，政府应避免干预市场，放松审批限制。虽然两党都认同“能源独立”的战略目标，但民主党强调节能和提高能源使用效率，赞同美国为应对全球气候变化做出努力，强调推动可再生能源的发展;共和党则强调扩大国内传统能源生产，推动把石油开发的区域范围扩大。就“拱心石XL”管线而言，共和党和部分保守派民主党是该项目的支持者，他们的选民基础主要包括石油和管道公司、能源州的多数民众，甚至还有民主党的传统票仓工会组织。他们支持该项目理由主要有三个：第一，该项目将确保美国的能源安全。美国是全球第一大石油消费国和头号经济体，加拿大是世界第三大石油储备国和第五大石油生产国，该管道将强化“友好邻邦”加拿大对美国的能源出口，能使美国对中东及委内瑞拉等“危险地区”的石油依赖度减少40%以上，对美国能源安全非常有利。第二，该项目将促进美国能源产业的发展。在“页岩油革命”的推动下，美国非常规石油产量迅速增长，该管线经过美国蒙大拿州和北达科他州，可将巴肯地区生产的页岩油运往墨西哥湾炼油厂，帮助炼油厂获得安全可靠的廉价油源，美国消费者也可因此选用较低价的本地生产油品，促进美国经济的长期增长。第三，管道的修建将带动美国的就业。美国国务院的评估报告认为，该计划将为管道沿线各州增加四万个直接或间接的就业机会，这对提振美国的劳动市场、推动经济发展大有裨益。

该项目的反对者主要是自由派民主党人、管道沿线居民和环保人士。如今，反对“拱心石XL”管道建设已经成为美国新一代环保运动的“旗帜”。反对者的理由主要有三个：首先，“建设这条管道会大大增加美国人对石油消费的依赖”，增加温室气体排放。美国有专家曾预言，这条输油管线将点燃地球上最大的“碳炸弹”，一旦建成使用，“气候环境就完了”。其次，管道沿途路线上的森林植被将被破坏，管道在途经地区可能出现泄漏，污染环境与水源，“一旦发生意外，将是一场环境、生态和经济的灾难”。最后，反对者还特别指出，艾伯塔的油砂矿生产的原油比其他种类的石油对环境污染更严重。油砂的硫、镍、氮及铅等含量高于常规石油数倍，不能用传统的采油技术来提取，需要加热，开采同样单位的石油，从油砂中开采需要消耗更大量的水，并增加高达17%的碳排放。目前，反对“拱心石XL”管线的环保志愿者通过设立网站、街头宣讲、在国会前聚会示威、向行人派发传单等各种方式开展活动，颇具声势。在他们的带动下，华尔街和好莱坞的一大批富豪明星也借助公益之名出钱出力，成为反对该管线项目的“先锋”。因此，该输油管道项目的建设被推迟，得到了环保主义者的一片叫好。毕竟，具有环保主义倾向的年轻人、西班牙裔、女性都是民主党的潜在拥趸。除了选票之外，民主党还因对该管道的消极态度收获了大量竞选资金支持。华尔街金融大亨汤姆·斯蒂尔为反对该管线，已经投入了超过一亿美元，根据美国媒体报道，“这笔钱中很大一部分在2014年流入了民主党人的竞选账户”。

硬币总有两面，奥巴马也为“拱心石XL”项目的延迟付出了沉重代价，该项目沿线三个州的民主党参议员在2014年中期选举中丢了席位，而共和党能够成为下届参议院的多数党，与此有很大关系。民调发现，总统与民主党人对该项目的消极态度为共和党赢得了不少选票。

美国政治“风向标”

虽然白宫事先已经发出了“总统将动用否决权”的威胁，奥巴马在国情咨文中也向共和党喊话：“让我们将目光放长远些，而不仅仅投在能源管道上”，但国会还是“临危不惧”，通过了法案。 “奥巴马已经被逼到了墙角”，他不得不直面这个“艰难的选择”。使用否决权，毫无疑问将加剧两党斗争的烈度，且会给民众留下一个“专横跋扈”的形象。众议院共和党领袖麦卡锡表示，共和党掌管国会才刚两周半，奥巴马已经针对多个问题发出了七次否决威胁，“这真不是一个好的开始，他应该在决定什么将被否决之前先与国会进行合作商谈”。参议院议长麦康奈尔表示：“一个在中期选举之后高呼两党合作的总统，现在却威胁要否决新一届国会第一个获得两党支持的基础设施建设议案，美国民众肯定会为之惊愕。”在本土能源过剩、全球油价下跌、非常规油气“失宠”的大背景下，该项目几乎已经被“拖黄”，对于共和党而言，该项目被否不过是失去了一个“鸡肋”，却给了他们一个将“拱心石XL之死”归咎于奥巴马的机会，激化项目支持者对民主党的反对情绪，为2016年的大选“储备炮弹”。不使用否决权，批准该项目，这意味着党内自由派和环保人士多年来的努力将化为泡影，会给民主党留下一个“软弱无力”的总统形象，同样会带来民主党传统票仓的大量流失。世界气候变化谈判巴黎回合召开在即，有意成为“全球气候变化领导者”的奥巴马若在“拱心石XL”议题上示弱，无疑会让美国应对气候变化的决心打折扣，削弱这位“领袖”的权威，让峰会上其他国家的领导人“集体看笑话”。可以说，在“拱心石XL”管线问题上，共和党掌握着优势和主动，奥巴马将面临左右为难的窘境。

2015年1月9日，内布拉斯加州法院通过判决，驳回了该州土地所有者的上诉，明确了“拱心石XL”管道的合法性，这一司法判例对国会通过法案、国务院通过项目评估起到了示范和推动作用。奥巴马如今又少了一个可以“拖一拖”的理由，共和党正积极发动舆论攻势，逼奥巴马尽快做出决定。值得玩味的是，参议院的议案和众议院的议案在版本上有所不同，参议院所通过的“拱心石XL”提案中夹带了不少民主党的“私货”，如共和党参议员集体承认气候变化是真实存在的，这些“私货”为两院推出一个共同的版本增加了难度，也为奥巴马争取了时间。

（作者为中国现代国际关系研究院美国所助理研究员）