卫生行政许可类政府信息依申请公开申请人行为特征分析

蒋收获　贾晖　杨彦敏　贝文　陈刚

1上海市卫生局卫生监督所，上海，20031；2复旦大学公共卫生学院，上海，20031

卫生行政许可类政府信息依申请公开申请人行为特征分析

蒋收获1贾晖1杨彦敏1贝文1陈刚2

1上海市卫生局卫生监督所，上海，20031；2复旦大学公共卫生学院，上海，20031

摘要目的：研究内容聚焦于“依申请公开制度”与“卫生行政许可类政府信息”，基于公众诉求与信息提供者双向视角，分析需求利用特征与政府作为情况。方法：采用定量研究方法，整群抽样，对2009-2012年356份依申请公开卷宗进行描述性分析；采用定性研究，组织15名信息公开受理窗口工作人员进行小组访谈。结果：申请需求集中于医疗执业许可信息，多为医疗纠纷、医疗诉讼的附属行为。主动公开范围的信息被反复依申请公开，造成行政资源浪费和满意度下降。结论：建立科学设计配套制度，调整主动公开的形式以满足法律采信要求，在保障申请权和知情权的同时，将许可中的个人信息纳入保护范围，区别对待商业申请、重复申请、以及象征性申请等行为，注重多元利益的平衡。

关键词卫生行政许可；政府信息；依申请公开；社会需求

在主动公开和依申请公开两个制度框架中，后者的价值毋庸置疑。依申请公开，而不是主动公开成为各部门政府信息公开工作的重心，这主要是因为政府信息公开申请量成快速上升趋势，申请量迅速增加所带来的影响不可忽视[1]。与其他省份相比，上海市各政府部门收到信息公开申请数量较大，以卫生行政部门为例，部分省份卫生行政部门门户网站上的信息公开年报显示，北京市卫生局2008-2013年分别为13件、17件、19件、12件、16件、46件；天津市卫生局2010年28件、2012年23件、2013年63件；黑龙江省卫生厅2013年3件、2012年3件；四川省卫生厅2009-2013年分别为0件、5件、3件、9件、23件；很多省份甚至未查见有关数据。相比而言，上海市卫生局收到的申请数量非常多，且呈增长趋势，2008-2013年收到的申请分别为158件、133件、174件、218件、194件、222件。为了解信息依公开申请人需求与利用行为特征，我们开展本次调查分析。

1 资料来源与方法

1.1 资料来源

定量分析：整群抽样，以上海市卫生局卫生监督所2009-2012年受理的356份政府信息依申请公开卷宗为研究对象，其中334份为卫生许可类信息申请，通过申请资料内容分析社会需求，通过答复内容分析政府作为情况。定性分析：组织信息公开受理窗口15名工作人员进行小组访谈，内容包括政府信息公开的工作流程、制度安排、政府答复、在实务中遇到的主要问题、解决问题的政策思路等；申请人行为特征、申请目的、信息需求、申请中存在的主要问题等。

1.2 资料处理

使用EPIDATA建立数据库，利用SPSS13.0对数据进行统计分析，分析方法为一般描述性分析。

2 结果

2.1 卫生许可类信息占信息公开申请总数比重大

自2009年起，上海市卫生局在上海市卫生监督所新增信息公开申请受理点。2009-2012年上海市卫生局受理的719份信息公开申请中，该受理点共受理356份申请，占总数量的49.5%，其中334份为卫生许可类信息，占总数量的46.5%(表1)。

表1 2009-2012年政府信息依申请公开受理数量

注：上海市卫生局受理总数源于其信息公开年度工作报告(2009-2012年)，其他数据均源于2009-2012年上海市卫生局卫生监督所的政府信息依申请公开卷宗。

根据上海市卫生局信息公开年报，其他申请内容包括卫生规划、医院管理、住院医师培训、疾病预防、职称评定、人事管理、医疗费用、社区卫生、卫生改革研究指标、医疗事故鉴定专家库、卫生经费、医疗机构业务、人口统计、信访处理、监督处罚等，内容分散，所占比重均不高。

2.2 申请的内容以医疗执业信息为主

为方便申请人，在一份申请表中，可填写多种类型的信息，如同时申请公开某医疗机构执业登记信息和某医师执业注册信息，因而334份卫生许可申请表包括了407条申请(同一类型信息为1条，如申请公开5位执业医师的注册信息，统计为1条信息；申请公开4位执业医师和1位护士的注册信息，统计为2条信息)，其中394条信息为医疗执业信息，包括医疗机构和人员执业信息，13条信息为公共卫生类许可，如消毒产品生产企业卫生许可、涉及饮用水安全产品卫生批件、现制现售水经营单位许可等(表2)。

表2 2009-2012年卫生许可信息依申请公开内容分布

2.3 信息的范围以主动公开范围为主

上海市卫生局制定了市卫生局卫生监督所受理点的信息公开目录，包括主动公开与依申请公开。356份申请中，9.0%申请属于依申请公开目录，64.3%属于主动公开目录，20.2%涉及两种目录范围，6.5%不在此目录范围内(表3)。

表3 2009-2012年卫生许可依申请公开信息所属范围

2.4 申请人中法律从业人士较多

法律从业人士比重较多是申请人的重要特征。因申请人身份特征不作为是否公开的因素来考量，申请表中亦不收集相关信息，很难判断。卷宗中有律师证信息或律所介绍信等，判为法律从业人士；卷宗中含能证明为非法律从业人士的资料，如单位介绍信、或自表为医疗纠纷患者、或自表为寻医问诊等，判断为非法律从业人士；均无相关信息的为无法判断。356份申请中，30.1%为律师/所，39.0%为非法律从业人士，30.9%无法判断(表4)。亦有公证处、公安局、派出所、刑侦大队等机构前来申请信息公开。

表4 2009-2012年卫生许可依申请信息公开申请人特征

2.5 申请目的多与医疗纠纷及诉讼相关

法律从业人士均基于代理关系申请信息公开，因而107份卷宗不纳入申请目的分析中。结合定性访谈结果，剩余的249份的申请大部分也与医疗纠纷和事故有关。因申请人目的与所申请信息的用途不作为是否应当被受理的实质性要求，且《中华人民共和国政府信息公开条例》中所指的信息用途“生产”、“生活”、“科研”等特殊需要的表述与实际生活脱轨，很难归类，所以申请表中该项内容缺失严重，59.4%为无法判断，7.2%为申请本人信息；30.9%为与所申请信息的相关利益人；0.4%为“其他”情况，如医院查询待招聘员工资质、医护人员因劳资纠纷仲裁申请医院资质、以及外省市在沪就医后因医保报销需要申请查询医院等级等。也有少数慕名寻找某位医师的现行注册地点，或某技术的准入与疗效情况，或查询某消毒技术的使用情况，这种无特定利害关系被调查员判为“无利害关系”，占2.0%(表5)。

表5 2009-2012年卫生许可申请信息与申请人关系(非律师/所)

2.6 重复申请、以申请信息公开进行信访或业务咨询

356份申请中，3.1%为重复申请(表6)。表现为以网络的形式提交申请非常方便，不需进行任何申请人信息的核对。一些申请人在没有拿到书面回复或者需要修改已提交的申请时就再次提交同样内容的申请。另一种重复申请为不知查询信息的确切特征，比如医护人员的准确姓名、医疗技术名称等，不断换名称来申请查询。还有一种现象是申请人以申请信息公开名义进行信访投诉或业务咨询。

表6 2009-2012年卫生许可申请人重复申请情况

3 讨论

3.1 卫生许可信息需求专业性强，医疗服务市场的信息不对称

研究结果显示，卫生许可类政府信息依申请公开申请人需求并没有呈现非常多元化的情形，需求主要集中于医疗执业许可中的医疗机构与医护人员资质查询。申请信息的目的多与医疗事故、医疗纠纷、医疗诉讼有关，申请者与所申请信息之间的利益关系较为明显。

医疗服务市场是一个典型的信息不对称市场，这一特征同样映射在信息公开实务中。在理想的信息平衡的市场状态下，患者应该基于质量和价格购买医疗服务。但医疗市场并非理想化的高效运转的市场，接受服务之前和之后患者通常都不能正确选择医院及评估医疗服务质量，从而寻求监管部门提供医疗服务供给方信息，包括医疗机构、医护人员的执业许可信息以及医疗技术准入信息。医疗机构、医护人员的执业许可信息申请内容相对简单，主要查询有无合法资质与执业登记注册情况。而医疗技术准入信息申请公开则专业性强，申请内容也相对复杂，涉及各方各面。在查询某医院在某时间段实施某种治疗技术是否经过准入的基础上，申请人还想知晓某类技术获得准入的所有医疗机构名单，或某类技术的疗效排名，以便就医。还有些申请是查民营医疗机构在广告宣传中的专业技术治疗效果是否真实等。由于专业性强，很多申请人无法提供医疗技术准确的规范名称，只能提供俗称与简称，给申请与答复造成困难。即便已经主动公开的信息，比如第二类医疗技术、第三类医疗技术准入的名单，申请者也无法将他们想知晓的技术内容与已主动公开的医疗技术信息对号入座。

这种情况需要政府机构提供相应的帮助，或在主动公开的同时对专业性强的公开内容进行进一步通俗的解释与描述。除行医资质之外的其他医疗服务质量数据不属于政府信息，比如某类技术的疗效，可以由第三方非营利性机构在医疗质量信息提供方面发挥作用，以有效填补政府信息空白。

3.2 依申请公开属主动公开范围的信息造成行政资源浪费

84.5%的申请内容已经在官网上主动公示，由此带来行政资源的浪费和申请人满意度下降。依申请公开工作程序与主动公开不同，前者不会当场进行书面回复，一旦进入依申请公开流程则需要进行数据查询及涉密审查。申请人则认为既然已经主动公开，现场敲个公章即可，对于需等待一定的期限才能拿到回复非常不满。这种情况与申请人的目的有关，申请人申请政府信息公开的行为通常是一种非独立的、附随性质的行为。申请人在其他行政行为决定中因行政机关将某些影响自身权利义务的政府信息作为法律适用的依据、法律事实或者证据时,才迫使申请人启动新的法律程序附带性地追问该政府信息是否存在、内容和法律效力如何[2]。此类申请多因医疗纠纷、医疗事故、医疗诉讼、劳动仲裁等。在诉讼中，有些法院要求原告确认被告身份，无明确被告法院不予立案，原告在起诉时需提供可确定被告身份的身份证、护照、营业执照、组织机构代码证等文件材料。因医疗机构无营业执照，所以法院要求提供医疗执业许可证，这也是医疗机构执业申请比重达53.6%的原因。以前，这种情况一般由法院发调函，信息公开制度建立之后，往往都是公民自行来受理点申请信息公开。

此类申请数量多，且重复率较大，同一律所或律师因不同的诉讼经常反复申请某医疗机构的执业登记信息。这表明政府信息主动公开的形式应进一步调整，以满足法律采信的要求，让法院或其他行政部门认可官网公开的信息，比如在信息公开页面注明“打印件具备法律效应”等字样，或者提高后台数据信息库的准确度与更新速度，对属于此类主动公开范围但被申请公开的信息开辟一个快速回复通道，将大大提高行政效率，节约行政成本，提高公众满意度。

3.3 寻求保护申请权与制约滥用申请权的平衡

几乎所有国家和地区在信息公开立法中都将申请人界定为任何人[3]。政府信息公幵制度，不仅要实现公众的知情权，也要注重于多元利益的平衡,保证政府信息能够在一个合理的范围内进行公开。

在卫生许可信息公开实务中，受理主体并未对申请主体做任何限制，亦不审查申请用途。滥用申请权主要表现为申请人以申请信息公开名义进行信访投诉或业务咨询。信访与政府信息公开属两种制度，处理方式、救济途径等存在明显差别。信访指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级政府或者工作部门反映情况、提出建议、投诉请求，信访需要有关部门对信访内容进行调查核实。而信息公开只是单纯地公开已经生成的现有信息，行政机关无需重新加工、制作，并不负有调查核实的义务。实践中，有申请人对已被相关部门调解或处理过的医疗纠纷、医疗事故结果不满，将医疗事件拆分成多份信息公开申请，反复申请公开，滥用申请权。有一个经典案例是申请人申请查询某医师的学历信息，对回复不满意，反复就学历信息不断申请。目前并无相关制度设计对此种滥用情形进行制约。

3.4 营利性申请、商业申请以及个体信息保护

行政许可实质是政府通过有限设禁和解禁的过程对利益进行配置的一种行政管理手段，是一种复效行政行为，不仅对行政许可权利人的权益产生影响，还会对其他与行政许可决定相关的不特定的其他利害关系人产生影响[4]。

随着医疗市场对社会资本日益开放，营利性、商业性的信息公开申请开始出现。投资者想了解医疗市场同类型服务提供者的信息，比如申请公开“中外合资医疗机构名单一览及其资本构成”、“2012年全市非公立医院及医疗机构统计名录，包括营利性以及非营利性/非政府办医疗机构”。这类申请有两个特征。①申请人与申请目的的商业性。与患者获取医疗服务信息的自用性质不同，这类申请带有营利性甚至商业开发性。在实务中，并未对申请人的资格、申请信息的用途与目的进行审核或限制。一方面，申请人可根据自身生产、生活、科研等特殊需要申请获取政府信息，“特需需要”的举证责任方和举证程度难以界定；另一方面，从信息获取的公平性而言，行政许可行为对投资者的不特定利害关系同样产生了影响。不能单纯地将基于营利性、商业目的的申请人排除在政府信息公开服务对象之外，也不能将商业申请与一般申请同等无区别对待。因而，除了在法律逻辑上界定一般申请与商业申请，也需要在制度设计上根据不同的申请目的采取不同的工作流程，进一步细化依申请公开的程序。既能满足投资者与普通公众的需求，又能避免行政资源浪费，在信息获取的公平性上达到平衡。②申请内容有个体信息属性。个体信息包括商业信息和个人信息，而不限于商业秘密和个人隐私。比如“中外合资医疗机构的资本构成”，虽然这是在政府部门履职过程中获取的信息，但其权利所有人属于企业，而不是政府部门。如果权利主体不同意公开，政府部门可以不予公开。对个体信息加强保护是国际通例，应该在法律法规规范性文件层次将此类个体信息纳入保护范围。

参考文献

[1]肖卫兵. 信息流通视野下的政府信息公开制度实施:以上海市A区为例[J]. 中国行政管理,2014(7):34-38.

[2]于立深.依申请政府信息公开制度运行的实证分析——以诉讼裁判文书为对象的研究[J].法商研究,2010(2)：23-31.

[3]吕艳滨.如何理解依申请公开中的政府信息概念[J]. 中国行政管理,2012(8):13-15.

[4]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].第4版.北京：北京大学出版社，高等教育出版社，2011.

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Analysis of Application Characteristics on Open Health Administrative License Information being

Made Known to The Public upon Applications

Jiang Shouhuo et al

HealthSupervisionInstitute,ShanghaiHealthBureau,Shanghai, 200031

AbstractObjective: This paper focused on Being Made Known to The Public upon Applications and Open Health Administrative License Information, and analyzed the behavior characteristics of public demand and government action. Methods: A cluster sampling was applied to select all 356 files of applications during 2009-2012, and there was a group interview of 15 staff members working in government organs. Results: Public demand focused on medical practice permission. The reasons of applications were related to medical malpractice and medical lawsuit. Some applications were included in the scope of being made known to the public on initiative, which brought the waste of administrative resources and diseased satisfaction. Conclusion: Scientific auxiliary system need to be constructed, and adjust forms of Made Known to the Public on Initiative. When ensuring the right to be in the know of the citizens, individual information in health license should be protected, and it's necessary to make a difference in commerce applications and repeated applications for balance of multiple interest.

Key WordsHealth Administrative License; Government Information; Made Known to the Public upon Application; Public Demand

(收稿日期2014-12-10;编辑邱心镜)

通讯作者：贾晖，jiahuiss@hotmail.com。

基金项目：上海市卫生和计划生育委员会科研课题计划资助，编号为20134345。

中图分类号R19-019

文献标识码A

DOI：10.13723/j.yxysh.2015.06.027